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国内煤矿生产安全监管法制研究引言

时间:2016-11-19 来源:未知 作者:陈赛楠 本文字数:3068字
  引言
  
  一 选题意义
  
  煤炭是我国的主体能源,煤炭行业是我国的一项重要基础产业,煤矿安全生产关系煤炭行业的可持续发展和国家的能源安全。我国不仅是世界第一大煤炭生产国、消费国,而且也是矿难大国。我国是世界上矿难死亡人数最多的国家,全国煤矿矿难年平均死亡人数在 6000 左右,死亡率占全球煤矿死亡人数的80%.为此,党和国家大力加强对煤炭行业的安全管理,但是虽然煤矿安全事故起数和人员伤亡数同比有所减少,但是煤矿的安全形势依然严峻,突出表现在,事故总量仍然较大,重特大事故尚未得到有效控制,非法违法行为仍然突出,安全隐患仍很严重。据有关数据显示,这些事故绝大多数是由于政府相关部门监管不力所致的责任事故,政府监管责任成为各方关注的焦点。
  
  煤矿领域是安全事故的重灾区,我国煤矿安全生产监管一直以来都是行政问责的重要指向区域,明确煤矿安全生产监管部门的责任是建立责任政府的必然要求,加大对煤矿安全生产监管工作的行政问责是保障煤矿安全的重要途径。
  
  2015 年 4 月,国务院办公厅印发《关于加强安全生产监管执法的通知》,强调“全面建立”党政同责、一岗双责、齐抓共管“的安全生产责任体系,严格落实安全生产”一票否决“制度。”①尽管我国煤矿安全生产监管领域推行行政问责制度确实取得了一定的成效,但目前国内对该领域的研究仍处于探索阶段,现实实践和理论建构中仍存在缺陷,如:责任认定困惑、问责标准模、问责方式局限、问责时机不合理等,严重削弱了行政问责制度的实施效果,最终导致该制度形同虚设,矿难依旧频发不止。
  
  本文试图从我国当前煤矿安生生产监管行政问责制的运行环境和实施现状入手,针对存在的问题及成因进行系统地剖析,进而为完善我国煤矿安全生产监管行政问责制提供一些可行性的建议和对策。笔者认为,在各方积极探索煤矿安生生产监管体制机制的大环境下,强化监管责任,完善追究机制,建立制度化、科学化的煤矿安生生产监管行政问责制度,对于解决煤矿安全生产问题,提高煤矿安全生产监管效率,完善煤炭行业的治理和提高政府行政公信力等都具有比较重要的理论和现实意义。
  
  二 国内外研究现状
  
  (一)国外研究现状
  
  经过长期发展,行政问责制已成为西方国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分。关于问责、问责制、行政问责等学说和理论模型方面的代表性学者及观点有:如,查尔斯·吉尔伯特(Charles Gilbert)提出了建立行政责任机制的模型;古德诺(Goodnow)提出了责任政府的理念以及构建责任体制的设想;罗斯(S.Ross)和休斯(Owen Hughes)等从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑;从行政伦理学角度,特里·L·库伯(Teery·L·Cooper)提出要建立负责任的管理模式,并将公务员职责区分为主观责任和客观责任。在公共行政领域,以美国学者杰·M·谢菲尔茨(Jay M.Shafrits)于 1985 年主编的《公共行政实用辞典》和 1998 年主编的《公共行政与政策国际百科全书》最具有代表性,书中对“问责”的范围、“行政问责”(Administrative Accountability)的定义和行政问责的类型都做了较规范性的界定。除了研究行政问责制丰富的理论基础外,世界不少国家还形成了较为成熟的问责实践模式。有的国家建立了独立的问责机构,其中美国、瑞典和德国比较典型;有的国家制定了专门的《公务员行为准则》或《政府责任法》等以明确政府责任,如美国的《信息自由法》(1996)、《联邦咨询委员会法》(1992)、《阳光下的联邦政府法》(1996)和日本的《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》等。
  
  (二)国内研究现状
  
  我国的行政问责始于 2003 年“非典事件”的“问责风暴”,这一事件拉开了我国行政问责的帷幕,从此以后,行政问责成为我国学术界关注的热点问题。与西方相反的是,我国学界对行政问责(制)的研究主要源于政府的实践,是一种被动的、回应式的研究。目前我国学者对行政问责(制)的研究绝大多数为规范性研究,研究方向主要集中于行政问责制的理论基础、行政问责制的法律体系、行政问责制的现实困境以及行政问责制的完善路径等方面。中国政法大学法学院马怀德教授《全面推进依法行政的法律问题研究》一书中有关于问责法治化的论述,另外还有以行政问责幅度和问责的层级为视角来研究行政问责的困境及原因,如吉林大学陈文静所着《中国行政问责深入研究:困境、归因及走向》。
  
  然而,行政问责走向规范化、制度化不仅需要顶层的理论设计,还需要在微观视野下发现并解决底层实践的具体问题。在学术方面,多数学者是从宏观层面来研究,少数学者从微观领域对行政问责制进行专门的论述,如赵银生、宋燕、杨姹、孙芳分别对教育部门、药品监管领域、煤矿领域和环保领域的行政问责制进行了概念界定。而对于煤矿安全生产监管领域的行政问责制,我国法律法规并没有做出具体的规定,相关研究文献主要散见于一些学术论文或期刊论文,专业书籍的论述几乎没有。通过笔者搜集发现,在文献方面较为典型的有:太原理工大学张丽娟、张雅娟所着《山西矿难预防中行政首长问责制的不足与完善》、辽宁大学王天舒所着《我国煤矿安全生产行政问责制研究》、山西大学薛斌所着《煤矿安全监管行政问责的现状与对策研究》、电子科技大学李娇所着《矿难问责结果总体合理度的二维评价模式、复旦大学姚莉所着《安全生产行政问责制立法研究》等,因此可以说,我国在煤矿安全生产监管领域的行政问责制研究上还存在较大的空白。
  
  三 研究方法
  
  首先,笔者采用了文本分析法。本文在第二部分中对我国有关煤矿安全生产监管行政问责的法律、法规和政策进行了梳理,并对其中存在的问题进行了较深入的分析,主要是从制度设计层面来反思当前我国煤矿安全生产监管领域行政问责的不足。
  
  其次,笔者采用了案例分析法。本文主要选取近些年来发生在我国的影响比较大的煤矿重(特)大安全责任事故为例,对我国煤矿安全生产监管领域行政问责的执行情况进行全面分析,进而归纳出当前行政问责制存在的问题,以便针对问题提出合理的解决对策。
  
  第三,笔者采用比较的分析方法。本文通过对不同、相同或相似被问责矿难事故的要素出发,对比概括出我国煤矿安全生产监管领域行政问责制的要素困境。
  
  最后,笔者采用实证的分析法。缺乏实证研究可能成为制约行政问责理论进一步发展的绊脚石。采用实证的分析方法有助于笔者对煤矿安全生产监管这一微观领域的行政问责制进行研究。通过对搜集来的相关案例整理汇总,找出煤矿安监领域行政问责实践中出现的问题,从问题出发找解决办法,这样更具有说服力。
  
  四 创新之处
  
  研究背景的创新。本文的研究正处于这样一个背景下:十八大以来,党和国家十分重视煤矿的安生工作,习近平总书记强调要建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系”;为解决当前我国工业发展进程中安全生产基础薄弱,安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位等问题,国务院对安全生产法作了有益的补充,制定 2014 年《安全生产法》;2015 年 3 月“两会”期间,国家安全生产监管总局相关负责人做了安全生产尤其是煤矿安全生产问题答记者会。无论从政策的完善还是法律的颁布实施,种种迹象都表明党和国家的法律政策既重视煤矿的安全生产监管,又强调问责的重要性。而该论文的写作正是处于这一背景之下,具有创新性。
  
  研究视角的创新。对于行政问责制的研究,我国学者多集中在宏观层面,很少学者将行政问责制引入微观领域,如煤矿安全生产监管领域,并其进行专门研究。本文以行政问责制的理论及我国煤矿安全生产监管运行模式概况及特点为前提,在深入剖析我国煤矿安全生产监管行政问责制的实施现状、困境及归因后,提出适合该领域独特的行政问责法律及体系,进一步完善该领域的行政问责制,促进其向更加科学性与规范性方向发展。
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