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安全生产监管工作完善研究绪论

时间:2016-11-21 来源:未知 作者:陈赛楠 本文字数:4722字
  1 绪论
    
  1.1 选题背景与研究意义(Research Background and Significance)
  
  1.1.1 选题背景
  
  本世纪初开始,随着我国经济迅速发展,安全生产问题逐渐成为一个突出的社会问题,倍受社会各界关注。安全生产的综合治理,已经成为我国政府的重要责任之一,并被提升到安全发展观的理论高度。以 2002 年颁布的《中华人民共和国安全生产法》为标志,我国开始了对安全生产的强力法律治理,并取得了显着的效果。以煤矿安全为例,年度矿难事故死亡人数已经由 2002 年的 6995 人下降到了 2011 年的 1973 人,十年间总降幅高达 71.8%.这一成绩固然与安全生产行政监管密不可分,但我们也不能简单把功劳全部归于安全监管,因为除了政府监管的推动力以外,来自于市场因素的安全推动力也同样功不可没,而且在市场经济大环境下,后者的影响实际上更为深远。相应地,我们的安全生产法制建设,不仅应当重视传统的安全生产立法与执法工作,还应当对这些市场推动力的法律保障问题予以充分的关注。尤其是党的十八大再次提出尊重市场经济规律、改革政府职能的要求以后,本文研究对于从安全的视角再次审视市场与政府的关系,以及对于我国政府在未来安全生产综合治理中的职能改革与转变,更具有现实意义。
  
  安全生产问题一直是困扰我国经济发展中的重要问题,是政府的重要责任之一。一直以来,我国政府在安全生产规制中最突出的特征就是对行政监管的过度依赖与持续强化,而对其他社会治理力量的参与的重视不足。国内关于安全生产的研究基本上没有突破政府监管的传统界限,关于市场推动机制的研究也鲜有论述。而国外对于安全生产的市场推动机制已经有了比较成熟的认识,即在坚持政府监管的前提下,充分吸纳和利用有益的市场因素,改革并完善职业安全卫生政府监管工作。在国际环境的大背景下,我国应充分借鉴发达国家在治理安全生产中的成功经验,充分发挥市场机制在自我调节中的重要作用,从劳动力市场、中介服务市场、资本市场、保险市场等市场中寻找解决安全生产问题的突破口,并对施以法律规范,引导企业走向自律模式。
  
  1.1.2 研究意义
  
  (1)理论意义:丰富安全法学理论体系及行政执法理论
  
  早在 1992 年制定的《学科分类与代码》中,即包括安全法学(8203080)这一三级学科,在 2009 年修订后保留下来。近年来,安全法学得到了较快的发展,各类研究成果迅速增加,但大都集中于安全生产立法、执法、司法等传统领域,对于安全生产的市场推动力研究缺乏重视,本文能丰富我国安全法学的研究体系。此外,本文研究安全生产的市场推动力,将涉及政府力量与市场力量关系问题,还将探讨安全生产强制执法与非强制执法模式问题,也能在一定程度上丰富我国的行政执法理论研究内容。
  
  (2)实践意义:有助于解决我国安全生产行监管乏力问题
  
  自 2001 年成立国家安全生产监督管理总局作为综合性安全生产监管机构以来,我国安全生产规制的最明显的趋势就是对安全生产行政监管的过度依赖与持续强化。2005 年,国家安全生产监督管理局升格为总局,成为全球唯一一个正部级专司安全生产执法的单位,则将这一趋势推到了极致。这种对安全生产行政监管的过度依赖与强化,在短期内确实能够收到实效,但从长远看,如果没有其他社会治理力量的参与,难以独担安全生产治理大任。而且,经过近十年的治理进程,安全生产行政监管乏力的问题已经开始逐步暴露出来。地方安全生产监督管理局调研,这些单位反映的头条问题无一例外地集中在编制严重缺乏、执法力量不足上。解决这一问题的根本不在于简单地增加编制,况且编制增加速度永远也不可能赶上生产经营单位的扩张速度,而在于修正对安全生产行政监管的一元依赖模式,去除安全生产行政监管部门不能独承之重,吸收其他治理力量的多元参与。而市场推动力则是最重要的参与力量,所以本文研究的直接目标是解决当前安全监管乏力问题,长远目标则旨在调整我国安全生产行政监管与市场推动力的模式选择问题。
  
  1.2 国内外研究动态与评析(Domestic andAbroad ResearchReview)
  
  1.2.1 国内研究现状
  
  国内从市场角度来研究安全生产的文章较少,仅有的几篇也只是在文章结尾简单介绍。国内学界对安全生产一词的广义理解包括职业安全与职业病防治两个方面,因而与国际上的职业安全卫生一词内涵基本相同。目前国内法学界的相关研究集中于安全生产立法、执法与司法方面,研究范围基本上没突破政府监管的传统界限。刘超捷在《澳大利亚 OHS 自律型法律模式探析》一文中的研究成果虽然涉及到政府执法模式的改革,提出要重视社会参与、职工参与,但对市场推作用的直接研究却未有涉及。
  
  关于市场推动力的立法问题,宗玲和傅贵在《职业安全卫生立法及监管模式评析》一文中对安全生产立法改革提出建议,在今后的立法中,我国应当将激发义务主体的能动性作为 OHS 立法的重要目标,监管模式也应随着立法改变,无论是监管主体、监管内容及监管方法都应与新的立法模式相适应。但是整篇文章并没有对义务主体的能动性做具体论述,安全生产的市场推动机制还没有得到足够重视。
  
  在政府监管与市场关系问题上,郭薇在其博士论文《政府监管与行业自律自律--论行业协会在市治理中的功能与实现条件》一文中认为二者互为补充,政府监管与行业自律共同作用于市场,有助于弥补政府监管的不足,实现良好的市场治理,这里的行业自律也是市场的主要推动力之一。这是仅有的一篇讨论关于市场和政府监管直接相互关系的论文,但也仅仅是论述二者之间的关系,对于行业自律也即市场推动的动力来源并没有做深入分析。
  
  1.2.2 国外研究现状
  
  由于资本主义对市场机制所独有的信任与重视,西方发达国家的职业安全卫生法学从始至今都一直高度重视研究安全的市场推动力问题。以美国为例,绝大多学者都认可美国在 1970 年之前,在职业安全卫生领域,甚至是矿山安全卫生领域,都坚持市场导向原则,政府除了颁布零星法令和提供必要的安全信息服务以外,没有设置任何专门的安全卫生行政执法机构,而是交由市场力量去推动职业安全卫生水平的提高,而且效果明显。美国的 Gregory Ruffennach 在《SavingLives or Wasting Resources?》一文中谈到美国煤矿事故死亡人数 1912 年约 2800人,至 1969 年降到了 203 人;而从 1970 年政府加强行政监管后至今,美国煤矿事故死亡人数只降到了年均 50 人左右。数据统计无意否认政府监管的价值,但至少能够证明市场对安全生产的推进力量是很明显的。美国学者 Paul M. Bangser和 Barry Roberts 在 《 The value of a statistical life: a critical review of marketestimates》和《Moving Beyond Command-and-Control: Reflexivity in the Regulationof Occupational Safety and Health and the Environment》两篇文章中将这些市场推动力主要概括为劳动工资的风险补偿金(即安全卫生水平低的单位必须要给付更高的工资才能聘用到同等的劳动力)、浮动保险费率、事故的财产与工时损失、工伤事故赔偿、企业社会责任运动等市场因素。自从上个世纪 90 年代以来,美国学者的研究更关注于如何吸纳运用这些市场推动,Susan Margaret 在她的《Self-regulation, Corporate Social Responsibility, and the Business Case:Do theyWork inAchieving Workplace Equality and Safety》一文中建议政府进行合作执法(Cooperative Compliance)、协助守法(Compliance Assistance)等非强制性执法改革工作,从而推动政府与市场的良性互动。
  
  英国是除美国外,另一个对世界职业安全卫生治理模式影响较大的国家。与美国不同,英国对职业安全卫生的政府监管早在 18 世纪末期就开始了,并在近百年的时间里,制定了大量的安全法规与标准,直到 1972 年罗本斯爵士公布《罗本斯报告》,才从根本上改变了这一进程。1972 年英国发布的罗本斯报告最核心的结论是,依据市场机制,雇主和雇员都有着强烈的提升职业安全卫生水平的动机;现行的强制执法监管模式忽视了这一动机,并且导致了法规庞杂、守法困难、企业缺乏职业安全技术研发动力等问题;应当改革现行模式并建立一个市场导向的、自我规制(Self-regulation)的新规制模式(Robens Report 1972)。这一报告对其后英国 1974 年职业安全卫生法确立自我规制模式有着直接影响,并进一步影响到澳大利亚、南非等前英属殖民地国家。后来有学者 Dawson 和Willman 在《 PolicyAnalysis:Concepts and Practice》一文中进一步提出职业安全卫生执法还应当充分考虑到经济衰退、产业重组等市场因素的影响。近年来,英国学界的相关讨论同样集中于治理模式的改良上,很多研究都涉及到吸收市场推动力的制度改革。
  
  1.2.3 国内外研究评析
  
  总体看来,国外对于安全生产的市场推动力已经有了比较成熟的认识,当前研究趋势也比较明显,即在坚持政府监管的前提下,吸纳利用有益的市场因素,并进一步改革完善职业安全卫生政府监管工作。国外关于安全生产市场推动力的研究主要从劳动工资风险补偿金机制、保险市场、资本市场、企业社会责任等领域。而国内研究主要停留在对监管模式的分析,对市场作用力的研究较少。因此,我们的国内研究也应当对安全生产的市场推动力给予足够的重视,分析其配套的法律保障需求,为我国的安全生产综合治理提供全面的理论指导。
  
  1.3 研究思路和研究方法(Research Ideas and Research Mythology )
  
  1.3.1 研究思路
  
  根据研究内容,本文研究的基本思路是:安全生产市场推动力构成因素的理论分析--国外安全生产市场推动力立法和实践介绍--我国安全生产市场推动力的不足及法律保障。具体思路为:
  
  第一步:对安全生产的市场推动力的主要推动因素及其作用机理进行理论分析;第二步:研究国外关于安全生产市场推动机制的立法和执法实践成果,分析国外处理市场推动力与政府监管关系的经验教训,提出对我国的启示建议;第三步:分析我国安全生产市场推动力的不足,结合国外经验提出配套的法律保障建议;

        1.3.2 研究方法
  
  (1)文本分析法:用于对国外研究成果,国外相关立法、判例研究,以及国内相关法律政策文本研究;(2)实证分析法:综合运用数据统计分析、个案研究、问卷调查、现场调研、历史分析等实证方法,研究我国安全生产的市场推动因素及其法律保障需求,分析我国安全生产行政监管机制存在的问题,并通过小型研讨会、场景模拟等方法初步验证本文最终提出的法律建议的实践可行性;(3)比较研究法:重点是中外比较研究,也包括不同市场推动因素的横向比较研究;(4)跨学科研究方法:本文部分研究内容会涉及经济学问题,关于企业的安全决策的研究还会涉及安全管理学问题,因此在必要时本文还将采用跨学科的研究方法,以尽量保证研究结论的客观性与合理性。
  
  1.4 研究重点、难点和创新点(Research Priorities, Difficulties andInnovation )
  
  1.4.1 研究重点
  
  本文拟突破的研究重点有两点,一是较全面地梳理各种市场推动因素的法律保障需求,并提出相应的法律制度构建与完善建议,形成安全生产的“第二线法律保障”;二是分析我国安全生产市场推动力及法律保障的不足,并提出相应的完善建议。
  
  1.4.2 研究难点
  
  本文的研究难点也有两点,一是西方相关经验的参考性是有限的,研究必须紧密结合我国的现实,相关的研究结论必须具有较好的实践可行性;二是在我国社会治理传统中国家权力长期居于主导地位,在“大社会、大政府”的观点指导下,非政府治理力量的理论研究与实践进展都较缓慢。在此背景下研究政府监管的有限性,以及非强制性执法等合作服务型执法手段创新,也有一定的挑战。本文在研究过程中将充分吸收行政执法理念改革、安全生产法的修订等理论前沿成果,并切实结合我国现实,重点解决好这两个研究难点。
  
  1.4.3 创新点
  
  分析社会主义市场经济条件下安全生产的市场推动力的构成因素及其作用机理,研究其配套法律保障需求,并为我国安全生产政府监管的改革与转型提供相应的法律建议。
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