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我国安全生产市场推动机制法律保障的不足及完善

时间:2016-11-21 来源:未知 作者:陈赛楠 本文字数:15270字
  4 我国安全生产市场推动机制法律保障的不足及完善4 Lacking of Market-driven Mechanism andImprovement of Legal Protection in the SafeProduction of China
  
  4.1 我国劳动工资风险补偿金法律保障的缺失及建立(Lacking ofLegal Mechanisms of Wages Risk Compensation and theImprovement in China)

  
  4.1.1 我国劳动工资补偿金机制法律保障的缺失
  
  按照补偿性工资差异理论,劳动者接受较差工作条件的前提是获得更高水平的工资作为回报,西方国家普遍形成行业工资的风险补偿金机制,作为对于条件恶劣的工作环境的补偿。我国的劳动补偿形式主要为劳动合同法中的双倍工资赔偿制度和经济补偿制度,这两种补偿主要针对劳动者与用人单位解除劳动合同后的经济补偿,其目的与特定行业的风险补偿完全不同。
  
  我国目前还没有形成的劳动工资风险补偿金制度,劳动合同法也未对此作出规定,风险补偿一般以企业自愿为工人提供岗位津贴等间接的福利待遇形式出现,缺乏法律约束,在流动性较强的建筑领域实际上得不到有效保障。面对这一现象,我国政府所要做的不是简单地干涉劳动者的选择,强制劳动者从这些条件差的工作中退出,而是要健全法律法规,为劳动者的工资补偿提供法律保障。
  
  4.1.2 建立劳动工资风险补偿金机制的必要性和可行性分析
  
  有学者认为我国目前用工形式无法形成劳动工资风险补偿金机制,原因是我国的劳动力资源供应充足,用人单位无需支付任何风险补偿也能雇佣到足够的劳动力。
    
  然而,从近几年我国劳动力市场结构的变化来看,这一推断似乎过于绝对,“用工荒”已经威胁到中国各行业领域,工人对薪资福利的要求也会随之提高,工资风险补偿将成为未来行业用工的新趋势。按照工资风险补偿金理论的存在条件构成分析,要在我国构建这一机制则必须满足其三个基本条件,即工人效用最大化、工人具有完全信息以及劳动力的自由流动。在我国的劳动力市场中这三个条件已经基本成熟。
  
  首先,劳动力市场结构变化促进工人效用最大化的实现。工人效用最大化要求工人不再停留于关注工资收入,而转向关注工作环境的舒适度和个人价值的实现。“刘易斯拐点”的出现使我国由劳动力过剩向短缺转变,农村富余劳动力逐渐衰竭,这意味着廉价劳动力给中国家经济发展带来巨大的“人口红利”即将消失,剩余劳动力无限供给时代即将结束。
    
  中国目前正面临着用工荒,劳动力人口短缺已成为行业领域发展的羁绊,尤其是煤矿、建筑等高危行业。据中国统计年鉴数据显示我国劳动力市场职位空缺率从 2005 年开始超过 1,呈逐年增长趋势,这意味着我国劳动力已经出现供不应求。在这种趋势下劳动者有充分的就业选择权,选择环境舒适安全的工作,如果高危行业的用人单位不能够改善工作环境或者支付额外的工资补偿,将无法雇佣到足够的工人。
  
  其次,我国竞争性的市场经济为工人信息的获取提供便利。市场经济的一个基本原则就是信息的公开化、透明化,在劳动力市场,提供工作的用人单位和寻找工作的劳动者之间的信息对称是劳动力供求平衡的基本保证。迫于竞争压力,用人单位在招聘过程中会主动提供有关工资和工作条件的信息,供求职者参考。
  
  各大招聘网站提供职位信息,为工人获取工作信息提供便利。70 后和 80 后群体是我国目前主要的劳动力群体,他们普遍接受中等甚至高等教育,文化水平的提高也有利于信息的获取。此外,我国的《劳动合同法》和《消费者权益保护法》对劳动者和消费者的知情权作出规定,从法律层面保障了市场信息的公开和透明。然而,对于企业信息公开的法律制度还不完善,尤其是高危行业的安全信息,这需要立法部门和执法部门的共同努力,保障工人获取信息的权利。
  
  最后,劳动力的自由流动。我国劳动力流动方式最要体现为西部劳动力向东部沿海城市流动、农村剩余劳动力向城市流动。在我国市场经济中外来务工人员可以自由迁徙以寻找适合自己的工作机会。正是受益于我国劳动力的自由流动,中西部地区大量的劳动力流向东部地区支撑和维持了东部地区传统产业的低成本竞争优势。然而,受户籍制度的困扰,劳动力在流动过程中的一系列社会保障得不到有效解决,这需要我国立法的完善。
  
  综上分析,在我国现阶段建立劳动工资风险补偿金制度是必要的也是可行的。
  
  4.1.3 劳动工资风险补偿金机制的立法保障
  
  劳动工资风险补偿金机制的形成主要依靠市场的推动力量,但是必要的法律规范可以起到保障和促进作用。立法的缺失导致行业风险和安全卫生条件一直以来没有被社会所重视,也没有被纳入劳动者工资考查标准,甚至没有风险补偿金这一概念。西方学者认为在工资风险补偿金的三个构成要素中完全信息和劳动力的自由流动不是必要条件,因为政府或工会的介入会促进工人信息的获取,但是法律干预也是必不可少的。
  
  (1)以法律的形式确立工资风险补偿金机制。我国以法律形式对劳动者工资作出规定的法律主要是基本法《劳动法》和单行法《劳动合同法》。国家实行最低工资保障制度,第四十九条规定确定和调整最低工资标准应当综合参考下列因素:(一)劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用(二)社会平均工资水平(三)劳动生产率;(四)就业状况;(五)地区之间经济发展水平的差异。
  
  在最低工资的五项参考标准中没有区分行业工资差异以及对生产安全和卫生条件的重视。2008 年《劳动合同法》对于劳动报酬的形式和种类未作规定,并未对劳动者工资作出专门规定。2013 年对《劳动合同法》的修改也主要针对劳务派遣问题,对工资问题未作修改。《劳动合同法》中所规定的经济补偿也只是在劳动合同终止或者解除时的对劳动者的经济补偿,关于风险工资或者补偿性工资问题没有作出规定。因此,笔者建议可以从法律层面引入劳动工资风险补偿金理念,从而体现法律对于劳动者工作条件的关注和保障,也为有关工资的部门规章和地方性立法提供指导。将工资风险补偿金制度直接纳入《劳动法》的规定中并不现实,因为作为基本法的《劳动法》只对工资标准作出原则性和指导性规定。
  
  但是我们可以在最低工资的标准中将职业安全和卫生条件和行业的风险系数作为参考标准引入进来,在《劳动法》中体现风险工资的理念。《劳动法》第六章对劳动安全卫生的规定体现出劳动法对于职业安全和卫生的重视,将劳动安全卫生作为最低工资的参考标准也符合第六章的立法精神。
  
  然而,最低工资制度难以适应不同行业的工资需求,如从事建筑行业和从事金融服务行业的职业安全程度不同,适用同一工资标准显然有失公平,而《劳动法》也并没有规定行业最低工资标准制度。因此,工资风险补偿金制度有其存在的空间,以弥补高风险行业的工资需求。在未来的《劳动合同法》修改内容中可以规定劳动合同应当对风险工资补偿金作出特别约定,对未约定或用人单位拒绝约定的情况视为已约定,具体的风险工资补偿标准可由各行业部门或者地方政府出台相关规定。这样劳动者在遭受职业伤害时获得的赔偿标准也不再仅仅以最低工资水平为依据,而应该考虑计算不同行业的风险补偿金额度。这样才能真正保护劳动者的合法权益,保障劳动者的劳动力价值,提高用人单位对职业安全和卫生的重视程度。
  
  (2)以规章或条例的形式确立工资风险补偿金机制。我国关于工资制度的具体规定主要集中在部门规章和各地方政府规章。法律对工资风险补偿金制度的保障只能从上位法的理念上引导,要将工资风险补偿金机制从理论转变为现实还要依赖规章或条例的具体规定。1994 年《工资支付办法》以及 2000 年发布的《工资集体协商试行办法》这个两个部门规章对于建立工资风险补偿机制是很好的依托,风险补偿金不必单独制定法律,只需要将这一机制融入相关法律规定,像经济补偿金那样得到企业的重视。由于 2012 年《工资条例》法律草案计划的夭折,将工资风险补偿金机制植入其中并不现实。《工资集体协商试行办法》作为劳动部门的部门规章,对于企业和职工的工资约定起到了一定的推动作用,颁布之后各省市纷纷制定了对应的地方政府规章。现行的工资协商制度对职工的权利保护力度较弱,忽视工资构成中的生命价值,没有将工作环境的危险程度作为协商工资的标准之一。因此,应该将行业风险作为参考标准之一,将工资风险补偿金作为工资形式的一种纳入协商范围。从法律层面赋予职工安全保障权利,赋予工人获取和工作环境水平相对等的工资水平的权利。
  
  实际上由于我国工会制度的不健全,工资集体协商代表往往无法真正代表工人的真实意愿,尤其是高风险职业领域,必须赋予工人和企业直接的谈判权利,让工人参与协商过程,听取工人意见,只有这样才能让工人的工资权利得到充分保障。
  
  (3)以指导意见的形式确立工资风险补偿金机制。指导意见具有司法判案援引作用,可以同法律一起用于案件判决,指导意见能够为未来立法积累经验。
  
  虽然在我国没有形成劳动工资风险补偿金机制,但是各行业领域的工资指导意见为风险行业工资制度的推行提供借鉴。目前全国各省市均发布各自的部分职业(工种)工资指导价位,并没有把关涉工人切身利益的工作条件、工作风险等作为参考依据。2014 年我国发布首个年度行业性工资福利指导文件《2014 年餐饮行业工资福利工作指导意见》由中国财贸轻纺烟草工会、中国烹饪协会、中国饭店协会联合下发,《意见》中建议餐饮行业或企业重点协商行业工资支付的最低标准、固定工资增长幅度、工资福利制度和结构等,为其他其他行业的工资福利改革工作提供了指引。工资风险补偿金制度的建立可以借鉴餐饮行业的做法,在高危行业中推广,由国家安全生产监督管理总局和地方各监管局以及社会专业组织共同制定《高危行业劳动工资风险补偿金指导意见》,或者制定《高危行业工资福利工作指导意见》,将风险补偿金作为企业同工人工资协商的一个部分。风险补偿金的额度设置为几个等级,参考企业的安全水平、工作场所的环境卫生而定。
  
  4.2 我国安全生产中介服务市场法律保障的不足及完善(Lackingof Legal Mechanisms of Intermediary Service Market and theImprovement in the Safe Production of China)
  
  4.2.1 我国安全生产中介服务市场法律保障的不足
  
  随着我国市场经济的不断发展,服务市场也不断壮大,我国安全生产中介市场发展迅速,作为重要的市场力量参与到安全生产工作中来为我国生产安全服务作出了重要贡献,成为安全生产的重要市场推动力量。但是法律机制的不健全以及监管不到位等问题制约了我国的安全服务产业化的发展。存在的主要问题有:第一、相关法律制度不够健全。一方面,关于安全生产中介服务组织的法律法规不健全,缺乏专门的法律法规来明确政府、企业和中介组织三者之间的关系,导致政府监管部门和中介组织的职责界定不清。一些政府监管部门过多参与了本来应该由市场或社会中介组织承担的工作;对本应该由企业承担的社会责任和具体权利义务,政府出面进行过多干预,在加强对企业的依法监督监察方面监督不到位。某些政府监管职责方面过多的依赖或完全依靠社会中介组织,把本该政府承担的监督管理职责,推到了中介组织,这些问题当前经济社会的实际发展需要相矛盾。另一方面,安全监督管理的法律法规不够健全。这不仅仅表现在对于企业违反安全法规后受到的处罚不够严厉,还表现在对于该企业承担了检测或者评价工作的安全生产服务中介组织的责任规定不明确。
  
  第二、相关组织、部门及人员的法律意识淡薄。一些安全生产服务中介组织法制观念淡薄,社会责任心差,缺乏职业道德,追盲目求经济效益,不能严格按照《安全生产法》和相关法律规范要求开展工作,致使评价结果不规范,甚至出现提供不符合实际情况的虚假报告的现象。一些安全生产服务中介组织专业技术水平不高,专业能力差,评价报告不规范,没有起到客观、公正的评价作用。此外,一些政府监管部门、中介机构负责人法律责任意识淡薄,利用手中行政权力,干预或参与中介机构日常经营活动,因而产生违法违纪和腐败现象。如安全生产中介服务组织通过向监管部门领导行贿,承揽安全评价项目,而一些安全监管部门也把推荐介绍安全评价业务收取回扣当成潜规则。
  
  第三、缺乏统一的监督管理机制。我国安全生产服务中介组织在工作中出现的诸多问题,与我国监管机制不够统一完善,有着很大的关系。在安全评价实施过程涉及监督监察失职、评价报告的弄虚作假行为、政府安全监管部门的监督不到位、政府公务人员的廉洁自律等各方面。安全生产许证颁发部门、安全生产监管、监察部门、纪监监察等多个部门缺乏协调配合的综合监管,没能形成综合统一的监理机制,对于安全生产中介服务组织的管理不够完善合理。
  
  4.2.2 中介服务市场推动作用的立法保障
  
  (1)完善有关安全生产中介服务的法律法规。一方面,进一步加强和细化安全生产服务中介组织工作立法工作,依法保障安全生产中介服务工作的健康顺利开展。另一方面,加强安全生产中介服务标准化建设,完善中介机构的评价技术标准体系,从法律和标准两方面入手,确保安全生产服务中介组织工作的依法进行。首先,完善《安全评价机构管理规定》,提高安全生产中介服务组织申请的审核标准,明确规定其应承担的法律责任,加强监管部门对中介服务组织申请条件的管理工作。在《安全生产法》明确规定中介服务机构的权利义务以及服务范围,确保依法提供服务,依法承担责任。除此之外,进一步建立健全我国安全监督管理的法律制度,立法机关要抓好顶层设计,制定和完善安全生产政策、法律、法规,确保落实对危及人员安全的重大项目的前置性审查,让中介机构能够在合理的法制轨道上正常运行。安监部门要指导和规范中小中介组织机构的日常工作,使其健康发展。
  
  (2)实行严格的市场准入制度。市场准入是中介组织诞生的前提条件,必须从源头对其严格控制,规范准入机制。一方面,在安全生产中介服务组织成立前对其进行资格审查,确保其成立符合法律规定,另一方面,在其成立运行之后加强对其资格的定期监督和跟踪检查,确保其运行过程符合法律规定。首先,资质审批部门应严格执行准人条件,国家安全生产监督管理局对相关组织和相关人员实施资质核准和资格注册,只有具备法律规定的资质条件,严格依据法律规定的程序申请注册登记并获得许可证书,方可开展安全生产中介服务工作。其次,重视机构运行的过程监控,定期对中介组织进行抽查和评比,建立健全中介组织的年度审核制度,强化对安全生产中介服务组织的日常监管,记录中介机构管理工作档案,作为年度审核的参照,对不合格的中介机构实行淘汰制度,对发生违法、违规现象及时进行处理。最后,业务主管部门在安全生产中介服务组织许可证发放之后,应定期抽查其安全评价报告质量,发现安全生产服务中介组织弄虚作假或者评价报告与实事不符的,依法及时进行处罚。
  
  (3)加强从政府到中介组织的层层监管。加强对此行业的各个层面的监管,尤其是要发挥行业自律的作用。在确保安全生产中介服务组织正常经营的前提下,从政府监管层面对安全生产中介服务组织进行监管,还应调动行业协会的监管力量来规范安全生产中介服务组织的经营行为,促使其提高行业自律性,确保其依法提供安全服务[61].要联合政府监管部门和行业协会等社会组织制定行业自律公约和行业收费指导价格等,加强安全生产中介服务组织的行业自律精神,推动中介组织的诚信建设。作为安全生产行业协会应定期组织业务交流活动,开展成员单位内部工作人员业务培训、研究行业自律管理规则,从行业组织的角度规范安全生产中介服务机构的评价行为,规范市场秩序。此外,要引入执法监督机制,行业协会应该有权检举和揭发执法活动中的违法行为,行业协会应该即是合作者也是监督者而不仅仅是合作中的附庸。当然,对行业协会的监督也是必要的,防止行业协会和企业之间相互串通,欺骗监管部门和从业人员。
  
  (4)引导和规范市场价格竞争行为。中介服务组织作为市场主体具有趋利性的本质特征,因此,监管部门要建立统一的制度规范监督机制,营造一个良好的市场竞争环境,进行适当的干预和限制。由于同行业之间的竞争可能引起不同中介机构之间竞相压价,其所提供的服务质量也会大打折扣,严重影响市场运营的效率,不利于安全生产工作的开展。如果中介服务机构在安全评价过程中和评价报告中弄虚作假,评价流于形式,那么就失去了安全生产中介服务组织的真正意义。因此,要加强政府监管部门、行业协会以及中介服务机构之间的合作,具体划分安全生产服务的各个子项目,给出初步的指导价格,以利于安全中介服务行业的健康发展。当然,在这个过程中也要确保政府、企业、中介组织三者间信息要顺利流通,安全信息要透明可信,以便于合理确定和及时更改服务价格,这也是市场经济所必须具备的条件。
  
  4.3 我国安全生产商业保险法律保障的不足及完善(Lacking ofLegal Mechanisms of Commercial Insurance and the Improvementin the Safe Production of China)
  
  4.3.1 我国安全生产商业保险法律保障的不足我国安全生产领域的商业保险制度还不健全,有关安全生产商业保险的立法缺失。
  
  第一,安全生产行业特征的高风险性降低商业保险投资商的承保积极性。安全生产领域的保险不同于生活领域的人身和财产保险,保险的主体和对象对商业保险产生很大影响,目前的商业保险主要集中在财产保险和人身保险领域。安全生产领域做为我国经济建设的重要组成部分,亟需引入商业保险,但是目前对于引入商业保险的政策和法律支撑还不够,安全生产领域的高风险性和高事故率使得保险商望而却步,无心涉足,这是制约我国安全生产商业保险的重要因素。
  
  第二,缺少安全生产商业保险的立法支持,无法可依。我国《安全生产法》48 条规定:“因生产安全事故受到损害的从业人员,除依法享有工伤社会保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权向本单位提出赔偿要求。”
  
  《职业病防治法》第 52 条规定:“职业病病人除依法享有工伤社会保险外,依照有关民事法律,尚有获得赔偿的权利的,有权向用人单位提出赔偿要求。”从这两部关于职业安全和健康的工伤保险立法可以看出,我国目前职业工伤保险的主要形式依然是社会性保险,商业性质的工伤保险还没有得到推广。2007 年 5月,国家保监会正式批准在山西省筹建全国首家煤炭专业保险公司,并核准命名为“中煤财产保险股份有限公司”,成为我国第一个采矿行业的专业保险公司。
  
  中煤财险对煤炭行业的财产和人员等实行全面保险,推出煤炭安全生产责任保险,煤炭企业财产保险,团体人身意外伤害险,煤炭公众责任保险等,突出煤炭特色,开辟了煤炭等高危行业进入商业保险的时代。
    
  事实证明单纯的社会性工伤保险已经无法满足职业发展的需要,利用商业保险弥补社会保险的不足已成为发达国家的通行做法,我国也有必要完善相关商业保险立法,鼓励和吸引商业保险公司承保高风险行业的工伤保险。
  
  第三、费率机制不健全。保险浮动费率制度,是根据企业责任风险大小,允许保险公司有一定浮动,以促进投保企业加强风险管理。费率浮动的实质是利用企业趋利的本质属性,通过衡量企业保险费用的缴费情况及相关条件的变化,来调解企业保险费用缴纳额度的一种调解手段。保险费率在理论界被形象地称社会经济发展的“安全网”和“减震器”.
    
  我国目前各省市已逐步探索实施工伤保险浮动费率机制,将保险费用的缴纳额度和工伤事故发生率、事故伤亡人数以及对企业的日常检查结果挂钩。然而随着社会发展浮动费率机制的相关立法规定存在一些不足,如各地方执行标准不同统一,费率确定标准缺乏法律制度保障等,都需要不断完善;此外,还要引入商业性的工伤保险,关于保险费率也有必要做出相应的立法规定。
  
  4.3.2 商业工伤保险的立法保障
  
  在西方,商业性质的工伤保险主要是雇主责任险,其相对于社会性保险的优势在于:一、赔偿的及时性,商业性质的雇主责任险在事故发生后由保险公司在第一时间内将保险金支付给雇主或受害人,而社会性质的工伤保险的费用一般要经过行政部门的重重审核。二、分散企业风险,商业性雇主责任险可以分担中小企业因工伤事故所要承担的高额赔偿费用。三、节约行政资源,提高赔付效率,商业保险公司营业网点多,可以避免重复设立机构,减轻国家财政负担,同时其经验丰富,运行成本较低,能够减少财力物力的浪费。
  
  (1)制定《雇主责任险法》。加强雇主责任险的立法工作,为其发展创造一个良好的法律环境。英国早在 1880 年就颁布了《雇主责任法》,定由商业保险公司经营,雇主必须投保,对雇主责任保险的范围、承保条件以及赔偿限额等都作了明确的规定。美国雇主责任保险由政府授权有经办资格的商业保险公司经营,实行完全责任原则,雇主对雇员在雇佣过程中由于事故发生导致的损害负绝对责任,1935 年美国政府颁布了《联邦社会保障法》,它和各州的劳工补偿法一起成为雇主责任保险的法律依据。我国目前还未制定相应的《雇主责任险法》,对于工伤一直适用的是社会性质的保险,企业员工在发生安全事故受到伤害后,雇主责任的认定只能参考《民法》和《劳动法》。雇主责任的认定没有统一的标准,赔偿责任也难以确定,导致雇主对安全生产的忽视。由于实际操作中没有相关法律可依,使得雇主责任险无论对于行政部门还是商业保险公司抑或雇主都没有有效法律约束力。因此,亟需需要制定《雇主责任险法》,促进商业保险立法与社会保险立法的衔接,在社会保险法中可以加入“两法”衔接的相关内容。明确商业工伤保险的运作模式,统一和明确参保企业享有的税收优惠政策。对商业保险公司参与的标准与条件进行规定,并设定相应的退出机制以及政府的监管原则等规定,鼓励商业保险公司承保高风险行业的工伤保险。
  
  (2)实施雇主责任强制保险。西方国家对雇主责任险的态度是强硬的,即雇主必须购买雇主责任险,强制雇主缴纳相关保险费用。我国目前对商业雇主责任险的态度是投保企业可以根据自身的需求自愿购买,不具有强制性,《工伤保险条例》明确指出我国境内的各类企业,包括个体工商户也必须参加工伤保险。
  
  这是考虑到我国目前社会性工伤保险的强制性和广泛覆盖性,将雇主责任险置于替补角色。然而,社会性工伤保险往往不能弥补职业损害的市场需求,而雇主责任险由于缺乏法律强制性,这样导致了工人权利保护的漏洞。因此,有必要使雇主责任险强制化,法律可以规定对于用工流动性较大的企业,以及危险系数及事故伤亡较大的中小企业强制其投保雇主责任险,保险费用强制由企业缴纳。企业在社会性工伤保险和商业性雇主责任险之间必须选择同时投保或者投保其一,而不能二者都不投保。
  
  (3)赋予商业保险公司法定职权。在接受企业投保之前,商业保险公司应按照法定程序对其工作场所危险状况进行评估,确定应缴纳的保险费用及保险费率。在接受企业投保之后,法律应该赋予保险公司监督和检查投保企业安全生产过程的权利,赋予其提高费率权和解约权等。监督和检查权,即保险公司有权对投保企业的安全生产水平进行不定期检查,以确保其生产安全符合投保时的状态,一旦发现投保的安全问题,有权要求其改善。提高费率权即保险公司在发现投保企业的风险系数上升或者发生意外伤亡事故时有权提高保险费率,以维持其预期的保险金支出。同理,如果公司的安全生产条件提高,则可以向保险公司申请降低保费。解约权,解约是在投保公司拒绝改善安全生产条件时保险公司可以解除与投保企业的保险合同。一旦解约,保险公应立即通报相关监管部门,由监管部门强制工厂改善安全生产条件,在改善期间禁止作业,直到安全隐患消除并由监管部门和保险公司验收合格,可以继续保险合同。如果工厂举证保险公司并没有履行检查和提供改善意见,发生安全事故时保险公司必须履行保险责任。我们可以将这种保险模式称为三方合作模式,以法律保障做后盾,在监管部门配合之下,才能消除商业保险公司承保高危行业工伤保险的后顾之忧。
  
  (4)制定商业工伤保险浮动费率机制的相关立法规定。鼓励商业保险公司承保高风险行业的工伤保险的重要举措之一就是应当赋予保险公司自主调节保险费率的权利。商业保险公司的运行遵循市场化原则,保险费率也是其市场竞争的重要因素之一,只有将费率浮动的权利交给承保公司,才能调动承保其积极性,以保障其风险管理,维护其合法经济权益。当然商业保险公司不能盲目或者无限制浮动其费率,保险监管部门应该对其费率浮动范围和方式进行监督。关于具体的费率方案,建议对安全事故的性质、原因、后果、规律等问题进行系统分析,在此基础上制定适用于各个行业的商业工伤保险补充条款,并对保险费率进行必要调整,使其区别于社会性的工伤保险费率。中煤财产保险股份有限公司的成功因素之一就是对投保企业实行行业内浮动费率,按照商业保险费率机制运作。为了帮助煤矿企业预防事故,降低保险费率,中煤保险公司还提供包括风险提示、风险评估、安全培训等在内的增值服务,提高煤炭企业的风险管理能力,帮助煤炭企业及时消除风险隐患,为煤矿企业提供专业化服务防止安全生产事故的发生。
  
  4.4 我国贷款信用安全等级制度法律保障的不足及完善(Lackingof Legal Mechanisms in the Safety Rating System of Credit Loansand the Improvement in the Safe Production of China)
  
  企业安全生产状况虽然不能直接反映企业的偿债能力,但是由安全事故导致企业实际的成本损失包括实际财产损失、罚款、保险费用的增加以及声誉损失等,将直接影响企业的资本充足率,从而影响到企业的偿债能力。然而现实中我国的银行等金融机构并没有将企业的安全生产条件作为企业贷款风险的考核标准,银行获取企业的安全信息也存在一定的困难,资本市场对于企业生产安全的推动作用还没有得到监管部门的足够重视。
  
  4.4.1 我国企业贷款信用评价的不足
  
  第一,忽视对企业安全状况的考核。我国银行贷款信用考核评价中并没有将企业的安全状况作为企业贷款风险评价的参考指标。2006 年的《中国人民银行信用评级管理指导意见》中对企业借款信用的评价主要集中在企业素质,经营能力,获利能力,偿债能力,履约情况,发展前景这六个方面,这六项均未涉及企业安全生产状况。2010 年中国银监会通过的《流动资金贷款管理暂行办法》中关于风险评价与审批是根据企业的经营规模,业务特点,借款人的现金流,债务的偿还能力,抵押物,以及其他因素来确定贷款的金额、期限、担保和还款方式,这些评价标准中没有涉及企业安全生产风险评价的规定。《中国建设银行公司类客户信用评级办法》、《中国农业银行企业信用等级评定暂行办法》等有关企业信用管理的规定主要从公司治理结构,管理团队,业务能力,财务状况,发展前景等因素来确定信用等级,也没有将企业的安全生产状况作为考核指标之一。综上可见我国目前银行在向企业发放贷款时忽视对企业安全状况的考核。
  
  第二、获取企业安全信息存在困难。银行在发放贷款时对企业所做的风险评价主要依赖企业自主提供的信息,为了获取贷款企业不会主动公开负面的安全生产信息。因此,银行要获取有关企业安全生产的专业信息离不开法律的保障和安全监管部门的配合。我国的《安全生产法》仅对矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的企业要求强制进行安全评价,对于普通的生产经营单位没有规定强制安全评价,这也导致银行无法获取企业的安全等级信息。《安全生产许可条例》所规定的强制许可证的企业类型也仅限于矿山企业、建筑施工企业和易燃易爆等危险型生产企业,而对于其他工业生产单位则未作规定。然而,现实中容易爆发安全事故的企业类型却并不限于这几类,如 2013 年 6 月吉林宝源丰禽业公司发生火灾事故致 121 人遇难和 2014 年 8 月昆山中荣金属制品有限公司爆炸事故致 75 人遇难,185 人受伤。这两类企业都不属于上述法律规定的企业类型,然而这两起事故所造成的损害程度不比任何矿难事故低,但法律却并没有将这类企业列入强制评价和强制安全许可证的范围,更没有定期公布其安全生产信息。如果银行能够事前对这类企业的安全信息有所了解,那么在放贷时将会谨慎考虑,当然银行对企业安全信息的获取也有赖立法和监管的共同努力。
  
  4.4.2 建立贷款信用安全等级制度规范资本市场
  
  企业贷款信用安全等级制度就是将企业的安全生产纳入企业贷款信用的评价标准,对企业的安全状况划分等级,根据安全等级来评定企业的贷款信用等级。将企业生产安全状况纳入贷款信用等级评定可以充分利用资本市场对企业安全生产的推动作用,促使企业提高生产安全条件,同时也有利于银行降低放贷风险。
  
  企业贷款信用安全等级制度的建立需要各方力量的共同保障,除了银行内部管理规定的改革,还需要外部环境的配合。
  
  (1)完善银行贷款信用评级管理的立法规定。要建立企业贷款信用安全等级制度,就必须采取更加科学的银行信用评级管理办法。首先,中国人民银行应该及时出台《银行信用评级管理办法》以指导其他银行的信用评级管理工作,评价指标除了传统的指标要素外,还应根据企业的产业类型将企业的安全生产状况纳入考核指标,划定安全等级,尤其是经营第二产业的工业企业。其次,尽快出台行全国性的《企业信用信息管理办法》和《企业信用评估管理办法》,现在地方政府仅以政府规章形式对企业信用信息作出规定,但是各省规定不统一,也不利于信息的流通和管理,需要更高一级的立法规定来协调和统一。管理办法应当将企业的安全生产信息纳入管理范围,确保银行等金融机构能够及时获取。最后,完善《安全评价管理办法》,安全生产监督管理总局 2009 年出台的《安全评价机构管理规定》只是针对评价机构的法律规定,而安全评价对象范围、评价方法、评价结果的运用等也需要立法的规定。因此,需要制定《安全评价管理办法》确保安全评价的结果能够被合理使用,为银行等金融机构的安全等级评价提供参考。
  
  (2)部门合作落实安全生产政策法规防范信贷风险。建立企业贷款信用安全等级制度不仅需要银行等金融机构自身的努力,更需要相关部门的配合和重视。早在 2007 年国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》,明确提出将企业遵守我国产业政策、环境保护、节能减排等方面的信息与信贷发放挂钩,这是从环境保护角度来规范企业贷款。环境污染所引发的生存问题日益严峻,但是由安全生产事故所造成的人员伤亡也不容小视,既然环保总局可以通过与银行等部门合作的方式提高企业环保意识,那么安全生产监督部门也可以借鉴这种做法。实际上部门合作的形式在地方各省已经开始尝试,如 2011 年江西省建立企业安全状况与银行贷款、担保、保险等信用评级挂钩机制,对安全生产有保障的企业,在股票和发行企业债券以及银行贷款等方面和安全生产挂钩,违法企业“黑名单”事故的实施,建立企业贷款资格否决制度。但是这种做法没有形成具体的法律制度,安监总局也没有发布相关的指导意见,导致上述方法在实际落实中没有具体的执行依据,更不具有强制性。因此,中国人民银行和银监会应共同发布和出台具体措施、安全政策法规防范贷款信用风险,规范和引导企业,促进企业安全生产管理(3)建立企业安全信息通报制度。在建立企业贷款信用安全等级制度各项条件中,获取企业安全信息是关键,只有掌握充分的安全信息,银行才能够对是否向企业发放贷款作出准确的判断。国家安全生产监督管理局办公室 2014 年 5月 5 日公布的《安全生产违法违规企业信息管理办法》颁布的规定,对企业金融市场贷款的判断取决于生产安全信息。随后 8 月 1 日安监总局公布了 2014 年第二季度发生重大安全事故责任企业名单和上半年安全生产非法违法企业信息,这是对非法企业信息安全生产行第一次公布。这是安监总局首次向社会公布安全生产非法违法企业信息。安监总局规定发生较大事故或一年内2次发生人员死亡事故的企业,要将企业安全生产情况向金融、银行、证券等部门通报,限制其融资。
  
  这表明安全监管部门已经认识到将企业安全与其融资之间建立制约关系的重要性,但是企业安全信息通报制度的建立是一项长期坚持和不断完善的过程。现阶段应该为信息的发布建立在线企业安全信息检索系统,并取消公示期 1 年的限制,凡登记在线的安全信息不可随意更改或撤销,以便银行等金融机构以及社会公民能够查询到企业安全信息的历史记录。通报的安全信息不仅要包括安监部门的检查结果,还应包括社会机构组织的评定结果,除了要公布违法违规的企业信息,还应公布安全达标的企业信息以方便务工人员查询。
  
  4.5 我国安全生产企业社会责任法律保障的不足及完善(Lackingthe Legislation Safeguard of Corporate Social Responsibility and theImprovement in the Safe Production of China)
  
  4.5.1 我国安全生产中企业社会责任法律保障的不足
  
  第一,没有关于企业安全生产社会责任的特别规定。我国理论中关于企业社会责任的研究起步较晚,实践中对企业社会责任的立法实践还不够成熟,只对企业社会责任的一般性义务做出规定,而缺少具体领域的社会责任承担。安全生产是企业社会责任的重要方面,其应作为特别责任条款规定于企业社会责任当中。
  
  公司的相关利益者众多,其社会责任涉及主体较为复杂,实现的路径也较为多样,如债权人利益,由民商事法律加以规定,通过民事诉讼对抗的方式加以保护;环境污染,由环境保护法规加以规定,通过行政执法的方式加以监管,大部分最低限度的企业社会责任内容可以由某领域法规具体规定,但是依然无法回应公司社会责任内容复杂性所带来的制度诉求。
    
  第二,一般性法律规定过于笼统,缺乏可操作性。我国现行《公司法》第五条规定:“公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任。”第五条关于企业社会责任的规定仅仅起着一个公司强行法确认公司社会责任的作用,是一个原则性条款,使用了较多极具弹性的词汇,如“社会公德”、“商业道德”等等,使得公司社会责任的对象较为宽泛和模糊,这无疑给公司社会责任的司法实践带来了困惑。一方面随着市场体制的完善,企业面临激烈的市场竞争,他们开始意识到承担社会责任已经逐渐成为企业生存发展的前提,另一方面,随着各种法律法规的影响日益增大,企业对消费者权益的重视程度也在上升,引导企业在消费者责任方面表现日益进步。
    
  然而,我国在企业社会责任立法方面相对滞后,法律规定可操作性较差,这对我国的安全生产十分不利,亟需建立一套能够满足社会需求的企业社会责任法律保障机制。
  
  4.5.2 安全生产视角下企业社会责任的立法保障
  
  社会责任一直被视为企业道德范畴的问题,但是随着一系列企业安全事故的爆发,依赖企业自律承担社会责任的愿望已经越来越渺茫,法律介入已经成为一种公认的有效手段。当然,法律不可能直接强迫企业承担社会责任,法律的作用在于建立有效的激励制度和必要的辅助手段,培养对法律负责的企业文化,形成对社会负责的企业自律精神,鼓励企业主动承担社会责任。
  
  (1)安全生产社会责任原则法律化。我国法律关于企业社会责任的规定出现在《公司法》的第五条,该条对于企业的社会责任的规定仅作列举性说明,这些责任是企业生存的基本条件,还不能称之为完全意义上的企业社会责任。我国《公司法》的基本原则包括利益均衡原则,分权制衡原则,自治原则,股东股权平等原则,股东有限责任原则。这些原则基本指向了企业的内部运行管理,对企业的外部责任未有涉及,使得企业社会责任无从追究。
  
  将企业社会责任原则法律化不仅能够引起其他立法活动对于企业社会责任的重视程度,还能够从思想上指导企业的生产经营,有助于企业将社会责任作为企业自律的核心纳入企业日常经营和管理。在企业社会责任原则的指引下,一切能够影响企业行为的法律规范包括法律、行政法规以及相关政策,市场经济原则,国际制度或原则,商业规则,或旨在影响社会活动和经济行为的契约都应该被监管部门所重视和利用。当企业的生产以社会责任原则为导向时,企业不再仅仅以经济利益为中心,社会责任使企业的社会人角色更加明确,造福社会将成为企业新的目标任务,这也是未来企业的发展方向。这一原则将企业的生产经营和社会价值联系起来,加以一定的经济激励和惩罚措施,将间接影响企业通过自我调节把企业社会责任原则内化为自身价值目标。将企业社会责任原则纳入企业自律,可以帮助监管者创造一个更具社会责任感的企业文化,为监管者说服企业管理层在企业核心精神战略中接受这种观点创造更有利的社会环境。
  
  (2)完善企业法人、董事和高级管理人员的法律义务和责任。公司法人、董事及高级管理人员负责企业的运作,对企业的内部管理负责,对于企业的生产行为负有决策权,企业是否能够承担社会责任基本上取决于管理者的决策行为。
  
  确保职业安全和健康不仅是企业对内部员工的责任,也是企业对社会负责的要求。在我国所爆发的一系列安全事故中责任事故占据很大比率,反映出企业管理层对于安全的漠视,对于社会责任感的缺失。我国《安全生产法》第六章关于法律责任的规定中对于主要负责人的处罚不够严厉,还存在行政性质的处罚,这种处罚对于单位负责人起不到实质上的制裁作用。《公司法》中规定了董事和高管的勤勉义务,但是对于勤勉的具体判断标准则没有给出界定。而对于事故的刑事处罚我国的《刑法》规定了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪等,事实证明这种事后的刑事制裁在巨大经济利益面前没有起到足够的威慑。要遏制生产安全事故必须从源头抓起,将责任具体到董事和高管,用法律手段适度干预公司的内部治理。
  
  企业社会责任与企业高管道德风险有着重要关系,因此建立企业高管的道德风险防范机制显得十分重要。高管的道德风险不仅表现在寻租、合谋等外部经济性的违法行为,更表现在对企业内部不安全生产行为的放纵和隐瞒。
  
  高管的个人价值观直接影响着公司的生产经营理念,社会责任的承担离不开高管道德层面的引导。建立企业道德风险防范机制从内部治理角度看,要完善我国《公司法》中对董事会和监事会的规定,引入外部董事制度发挥非公司职员的监督作用,国有企业可以派遣监督团或者监督员监督企业的生产经营行为,对于没有履行职责或履行不当的董事和监事人员规定赔偿责任。在外部监督方面,规定企业信息披露义务,尤其是高管行为的披露,方便外界对企业高管的社会监督。在司法层面,要加强对高管腐败、失职等行为的处罚力度,建立企业高管信誉档案记录。只有建立完善的高管道德风险防范机制,才能确保企业的安全生产,确保企业社会责任的承担,确保企业合法、科学、健康的运行。
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