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食品安全中民事责任制度的不足与完善

时间:2019-02-26 来源:中国市场监管研究 作者:刘筠筠,陈衡平 本文字数:9549字

  摘    要: 《食品安全法》加强了食品安全的行政监管力度, 有利于政府对食品生产经营的各个环节进行更好地把控, 同时, 行政责任与刑事责任的衔接更加密切, 对食品经营不法分子更具威慑力。针对我国食品安全问题, 食品安全法“重行政, 轻民事”的思想并未改变, 民事责任在其中发挥的作用并没有受到应有的重视。笔者认为, 应重新认识食品安全民事责任体系构建的必要性, 审视我国现有的民事责任体系中所存在的问题, 并对其如何完善提出了建设性意见。

  关键词: 食品安全; 民事责任体系; 完善;

  一、完善食品安全民事责任体系的必要性

  在食品安全领域, 民事责任具有刑事责任和行政责任所不能替代的功能性。刑事责任、行政责任的社会功能主要体现为预防、惩罚违法行为, 而民事责任则是一种“私法上的不利后果”, 具有恢复原状、赔偿损失的主要功能。在目前食品安全的刑事责任和行政责任体系相对完备的情况下, 进一步强化民事责任的功能, 做到私法手段和公法手段相结合, 才能更有效地解决当前中国日益严峻的食品安全问题。

  (一) 有利于鼓励社会民众与食品生产经营违法行为作斗争

  在之前的食品安全事故中, 政府主要运用行政手段对相关的企业和主要负责人进行处罚, 对情节严重者要求其承担刑事责任, 但由于我国食品安全的民事责任制度还不够完善, 社会民众往往难以参与其中, 如能强化民事责任的功能, 赋予民众更多的监督和救济途径, 则能更好引导和鼓励社会民众参与到食品安全监督管理中来, 以扮演“私人检察总长”的角色。而社会民众自身的特性, 也决定其具有与食品经营不法分子“斗争到底”的决心和能力。首先, 社会民众是“切肤之痛”的利害关系人。发生食品安全事件, 直接的受害人是普通民众, 他们为了弥补自己所受到的损害, 会想尽办法、用尽途径要求食品事故中的责任方承担相应的民事赔偿责任, 而“民事责任体系”就是他们行动的法律依据;其次, 社会民众的监督力更加广泛且深入。社会民众根植于社会生活基层, 直接面对形形色色, 档次不一的食品生产者和销售者, 对大大小小的食品安全问题敏感度更高, 能及时有效反映问题, 特别是对规模小、流动性大的食品经营者有较好的监督作用;再次, 社会民众是“趋利避害”之人。新的《食品安全法》已修订了十倍惩罚性赔偿的相关条款, 这将作为在经济上的动力。在利益驱使下, 会有更多的民众积极参与到食品安全问题的治理活动中来。

  (二) 有利于改变行政机关监管能力不足的局面

  我国的食品监督管理职能分散在多个不同的行政部门, 主要有农业部门、市场监管部门、卫生部门等。近年来, 我国致力于行政监督管理体制改革, 把多个部门的权力集中到市场监管部门, 进一步提高办事效率, 节约资源。但是, 仅仅依靠行政手段, 难以有效解决我国当前的食品安全问题。一方面, 一些行政机关及其工作人员存在怠于行使监管权的情况。食品安全事件中的受害人不是行政机关的工作人员, 他们的人身财产利益没有受到侵害, 以至于他们缺乏直接的动因去参与执法, 再加上食品监管工作复杂繁重和缺乏相应的激励机制, 导致他们产生消极和懈怠情绪, 被动地去执行工作任务, 甚至出现了部门间“踢皮球”的情况。完善民事责任体系, 赋予民众更多民事权利, 发动广大人民群众参与维权, 揭露不良食品生产经营者的违法行为, 及时向有关单位报告现有的食品安全问题, 督促政府针对问题的关键开展监管工作, 以填补监管不到位的漏洞, 迫使工作人员认真、严格执法。另一方面, 出现监管力量“寡不敌众”的现象。我国现有的食品行业生产者、经营者者数量众多, 经营规模大小各异, 素质水平参差不齐, 无证照、不规范经营的现象屡禁不止, 违法者不配合整改、处罚的状况时有发生, 行政单位需要耗费大量人力物力和时间与这些不法经营者周旋, 同时还应解决社会中不断出现新的食品安全问题, 行政监管力量显然已不能符合现实的监管需求。社会民众具有数量优势, 且覆盖面广, 进一步强化民事责任的功能, 鼓励人民群众加入到食品安全社会监督的队伍中来, 破除行政监管力量不足的窘境。

  (三) 有利于从根源上治理我国的食品安全问题

  商人追求利益的最大化。为了获得高额的利润, 有些商人选择铤而走险, 违反国家法律规定, 不顾社会的道德谴责, 从事损害国家和公民利益的行为。我国的食品安全问题“久治不愈”, 原因有监管效率低下;行政监管力量不足;监管信息不能及时有效反映到有关部门;不法食品经营者类型多且复杂等。但是, 在面对行政手段和刑事手段的双重治理下, 不法食品商家仍能在夹缝中获得不法利益。完善民事责任体系中的赔偿制度, 不仅能很好地补偿受害者所遭受的损失, 而且支付高额的赔偿款能让不法食品经营者难以翻身, 直接从市场中淘汰。同时, 高额的赔偿款也将极大提高违法成本, 减少不法收入, 消除根本的违法动因, 防止有些食品生产经营者以身试法。针对我国食品安全问题, 民事赔偿责任的惩罚作用和预防作用, 能从根源上打击食品经营违法行为, 具有行政手段和刑事手段不具备之功效。

食品安全中民事责任制度的不足与完善

  二、我国食品安全的民事责任制度分析

  我国涉及食品安全民事责任的有关规定, 散见于不同法律之中。关于食品安全民事责任归责原则、举证责任分配、赔偿具体范围等内容, 《食品安全法》并没有设置专门章节加以规定, 而是适用《民法通则》《侵权责任法》和《民事诉讼法》的一般性规定以及其他的经济领域法律法规。例如, 食品安全民事责任的归责原则, 依据《民法通则》第一百零六条, 《侵权责任法》第四十一条、第四十二条规定以及《产品质量法》第四十一条、第四十二条的规定, 由食品的生产者适用无过错责任原则, 销售者适用过错责任原则;又如, 关于食品安全问题民事纠纷中, 由谁来承担举证责任的问题, 依据的是《民事诉讼法》第六十四条的“谁主张谁举证”的原则;再如, 食品安全事件的赔偿范围, 可参考《产品责任法》第四十四条和《侵权责任法》的相关条款, 具体确定赔偿范围。

  《食品安全法》在修改之前, 涉及民事责任的条款只有四条, 即第五十二条、第五十五条、第九十六条和第九十七条, 其主要规范了集中交易市场的开办人、展销会举办方和柜台出租方的连带责任;虚假广告中个人、团体和其他组织的连带责任;食品安全的惩罚性赔偿责任;民事赔偿责任的优先性原则。修改之后的《食品安全法》, 对于民事责任的内容作了增设和补充, 涉及的条款包括第一百二十二条、第一百二十三条、第一百三十一条、第一百三十八条、第一百三十九条, 第一百四十条, 第一百四十一条, 第一百四十八条, 增设和补充的具体内容包括:

  (一) 明知他人存在违法行为仍为其提供条件便利的, 应承担连带责任

  《食品安全法》第一百二十二条、第一百二十三条都规定了“明知从事前款规定的违法行为, 仍为其提供生产经营场所或者其他条件的……使消费者的合法利益受到损害的, 应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。”从规定中可看出, 依法承担“连带责任”需要同时具备三个要件:第一, 行为人明知他人存在《食品安全法》第一百二十二条、第一百二十三条规定的违法行为。“明知他人存在违法行为”可视为行为人与他人在主观上“有共同从事违法行为的合意”, 是要求其承担连带责任在法理上的主要依据。“违法行为”则具体包括一百二十二条规定的未经许可从事食品、食品添加剂生产经营行为, 以及一百二十三条列举的六种严重违法食品生产经营行为。第二, 为违法者提供生产经营场所等便利条件。只要行为人为违法者提供的条件, 足以对违法者的非法食品生产经营行为起促成作用的, 应认为是“便利条件”。第三, 有损害后果, 即行为人为违法者提供生产经营场所或者其他条件, 促成违法行为, 造成消费者的利益受损的结果。《食品安全法》在这两个条款中设定“连带责任”对于规范食品生产经营活动具有重要意义:一方面, 赋予相关主体更高的法律责任, 以提高他们的法律意识和社会责任感, 防止其加入有关食品的违法活动中来;另一方面, 有利于在外围源头上, 对违法的食品生产经营行为进行惩治。

  (二) 网络交易平台连带责任和先行赔付责任

  《食品安全法》第一百三十一条规定, 如网络交易平台不履行许可证审查、实名制登记等义务的, 造成消费者利益受损的后果, 要求其与食品经营者承担连带责任。另外, 在消费者受到侵害后, 如网络交易平台不能提供经营者真实有效信息的, 可要求其先行赔付。早在《食品安全法》修订草案发布之初, 就有专家认为, 既要求网络交易平台承担连带责任又要求其承担先行赔付责任, 对于网络交易平台来说负担过重, 不利于网络交易行业的发展。但笔者认为, 该条款为网络交易平台设定连带责任和先行赔付责任, 是为了方便食品消费者行使赔偿请求权。网上经营便利性、低成本的特征, 导致大量的食品经营者涌入网上零售市场, 消费者也能在网上方便、轻松购买食品。虽然网上食品销售市场发展迅猛, 但是存在许多潜在风险:网上食品经营者的资质和信用良莠不齐, 出现食品安全问题后具有不可控性, 甚至有些食品经营者以注销账户的形式, 让消费者无法找到追偿主体。网络交易平台为食品经营者提供网上“经营场所”, 对于在其注册的商家有很强的监控能力, 而且从中收取服务费和提成费 (如天猫商城对每笔线上交易扣5%的提成) , 获取巨大的利润。在消费者对网上食品经营者索赔无力时, 网络交易平台是有责任、有能力对自己的过错行为承担赔偿责任的。要求网络交易平台承担连带责任和现行赔付责任, 是建立最严格的食品安全法律责任的需要, 也是为了更好地保护食品消费者合法利益的需要。

  (三) 食品检验机构、认证机构出具虚假检验报告的连带责任

  根据《食品安全法》第一百三十八条的规定, 食品检验机构及其工作人员出具虚假检验报告的, 除了需要承担相应的行政责任外, 导致消费者的合法利益受到损害的, 需要与食品经营者承担连带责任。食品检验机构及其工作人员依法承担对食品进行安全检验的职责。在现实生活中, 行政执法人员发现食品生产者、销售者存在食品安全问题时, 需要食品检验机构对有问题的食品检查和化验, 并作出结论, 执法人员据此决定是否予以处罚或处罚力度的轻重。因此, 检验机构所作出的食品检验报告是否真实确定且公正客观, 将影响执法人员的准确判断, 以及执法机构对食品安全问题的监管工作能否得以有效开展。如果食品检验机构和检验人员违反规定作出虚假的检验报告, 需要承担相应的行政责任, 损害消费者的合法利益的, 需要与食品生产经营者承担连带责任。

  根据《食品安全法》第一百三十九条的规定, 认证机构出具的认证报告如为虚假, 使消费者合法利益受损的, 应与食品生产经营者承担连带责任。所谓认证是指认证机构对食品本身、食品的管理及食品服务符合相关的技术规范的强制要求或标准的合格评定工作。为了进一步提高食品质量、推动食品产业发展、保护食品消费者利益, 食品的检验检测认证对此起重要作用。同时, 具有社会公信力是认证报告的重要特性, 为维护这一份“社会信任”, 应对出具虚假认证结论的认证机构进行惩罚, 要求其承担法律责任, 包括在民事上承担与食品经营者的连带责任。

  (四) 媒体编造、散布虚假食品安全信息的民事责任

  根据《食品安全法》第一百四十一条之规定, 媒体如编造、散布虚假的食品安全信息, 将给予行政处罚, 损害他人合法利益的, 依法应承担相应的民事责任。新闻媒体具有宣传食品安全常识、食品生产经营安全标准、食品安全法律法规的功能, 并通过报道和曝光社会中存在的食品安全违法行为, 对食品经营商家进行社会舆论监督。以食品安全为内容的宣传、报道是与老百姓的日常生活密切关联的, 如果媒体所报道的内容失去真实性和公正性, 将会严重破坏正常的社会生活秩序, 编造、散布虚假食品安全信息的媒体将承担相应的法律责任, 对他人的合法利益造成损害的, 依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

  (五) 首负责任制度和惩罚性赔偿制度

  依据《食品安全法》第一百四十八条第一款之规定, 消费者因食品安全问题导致合法利益受损的, 可向生产者要求赔偿, 也可向经营者要求赔偿, 生产经营者接收到赔偿要求则应先行赔付, 不得推诿。该条款与《消费者权益保护法》第四十条第二款, 以及《产品质量法》第四十三条的规定相衔接, 使消费领域中各部法律之间的规定更加统一。规定生产经营者的首负责任, 避免了生产者和经营者之间相互推卸责任, 从而降低消费者的索赔成本, 让消费者的损失得到及时补偿。

  根据《食品安全法》第一百四十八条第二款的规定, 消费者除了可以要求生产者、经营者赔偿损失之外, 还可以要求生产经营者承担十倍价款的惩罚性赔偿金, 修改之后的《食品安全法》还增加了三倍所受损失的惩罚性赔偿金, 而且设定惩罚性赔偿金的金额不低于1000元。《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度目的在于:生产或经营不符合食品安全标准的食品, 严重损害了消费者的生命健康权, 对国家和社会的稳定造成极大的冲击, 为此不法食品生产经营者除承担赔偿所受损失的民事责任外, 还应承担相应的惩罚。生产者和经营者对于惩罚性赔偿的适用有所不同, 生产者不要求在主观上“明知”, 只要有生产不安全食品的行为即应承担惩罚性赔偿责任, 而食品经营者适用惩罚性赔偿是有主观上“明知”的要求。

  三、我国食品安全民事责任体系中存在的缺陷

  (一) 食品安全民事责任的专门性规定偏少

  《食品安全法》在原有关于民事责任规定的基础上, 修改和增设了一些内容, 对于构建食品安全民事责任制度起到一定的积极作用。但是, 这一次的修订活动仍未脱离“重行政、轻民事”的思想, 在新增设的条款中, 超过百分之八十是关于行政机关的监督管理和行政处罚的规定, 行政条款的修改数量也远多于民事条款。纵观整部《食品安全法》, 涉及食品安全民事责任的条款可以说是“屈指可数”, 更何况这些条款大多不是独立的民事责任条款。

  食品安全问题有其自身的特殊性, 需要专门的法律法规加以规范, 其中的民事责任也不例外。《食品安全法》属于经济法的范畴, 兼具公法和私法的性质, 是一部专门解决食品安全问题的法律, 应有专门的章节来规定食品安全中的民事责任, 而不是依靠《民法通则》《侵权责任法》《民事诉讼法》《产品责任法》等法律的零散规定来加以调整, 这样做才能最大程度维护消费者利益。如在司法实践中, 发生食物中毒事故之后的人身伤害赔偿范围, 依据《侵权责任法》《产品责任法》《消法者保护法》规定, 仅赔偿受害者的实际损失。而食品不同于其他产品, 一旦发生安全问题将给受害者造成极大的伤害, 依照目前的法律法规设立的赔偿制度难以弥补受害人的全部损失。关于精神损害赔偿的适用标准较为模糊, 缺乏统一的标准, 并且没有细分受害对象和领域, 容易导致不同法官会有不一样的裁量结果, 对受害者的救济产生不利的影响。

  (二) 关于归责原则的适用缺乏合理性

  《食品安全法》中没有明文规定, 在追究相关主体民事法律责任时, 应采用哪种归责原则。在司法实践中, 一般根据《侵权责任法》和《产品责任法》的相关规定, 由食品的生产者承担无过错责任、食品的经营者者承担过错责任。由于食品安全问题是严重的社会问题, 一旦发生将危及人民的生命健康, 正常的社会秩序也将遭到冲击, 因此需要对食品生产经营者设定较为严格的民事责任。对于只要求食品经营者承担“过错责任”存在一定程度的不合理性:第一, 加大消费者的举证难度。依据过错责任的相关理论, 消费者在要求食品经营者承担民事责任, 需要证明其“主观上有过错”。“主观上有过错”是需要从客观事实和行为中推导出来, 这无疑要求普通消费者介入食品经营环节这一客观情况中去提取证据, 可想而知消费者的举证难度, 不利于消费者维权。第二, 不法食品经营者容易逃脱民事责任追究。消费者的举证难度大、食品经营者销毁自己“主观上有过错”证据的行为、甚至关闭商店或直接退出市场, 都是难以追究不法食品经营者民事责任的主要原因。

  (三) 惩罚性赔偿制度有待改进

  2009年颁布的《食品安全法》第九十六条关于惩罚性赔偿的原有规定, 饱受专家和学者的争议。争议的焦点主要集中在两个方面:第一, 请求主体的范围过于狭窄, 《食品安全法》规定只有消费者才能要求惩罚性赔偿, 多数学者认为消费者只有食品购买者不包含使用者, 但笔者认为可将“消费者”做广义的解释, 将使用者也纳入到消费者的范畴;第二, 未设置惩罚性赔偿金的最低限额, 关于这一点在2015年《食品安全法》已得到完善, 设立了1000元的最低限额。新《食品安全法》对惩罚性赔偿制度已做了修订, 对不法食品经营者的惩治功能更加突出, 对消费者的补偿作用更加明显。但仔细分析现有的惩罚性赔偿制度, 仍有不足之处, 如惩罚性赔偿制度的内容不够细化、最低限额过低、适用范围过窄等问题。

  (四) 公益诉讼制度的具体规则不够明确

  民事责任制度的功能如想得以发挥需要建立完善的诉讼制度。根据2014年实施的《消费者权益保护法》第四十七条以及2012年实施的《民事诉讼法》第五十五条之规定, 我国消费领域的公益诉讼是指由无直接利害关系人 (省级消费者协会) 代表众多且不特定的直接利害关系人 (权益受损的消费者) 提起的诉讼。食品消费为《消费者权利保护法》所调整, 可以参照适用关于消费领域公益诉讼的相关规定。由于公益诉讼制度在我国属于“新生产物”, 需要根据我国的实际情况对该制度适度开展和有序进行, 可以理解现行《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》的对于公益诉讼的规定比较概况和稳妥, 但是在现实生活中, 因消费侵权提起的公益诉讼案件少之又少, 究其原因不是该制度缺乏价值性, 而是由于没有明确的具体规则导致该制度的可操作性“大打折扣”。因此, 逐步建立起公益诉讼的具体规则, 让公益诉讼制度能够发挥其应有的功能, 使之成为维护食品消费者的利益的“重要利器”。

  四、进一步完善我国的食品安全民事责任体系

  (一) 在《食品安全法》中增设“民事责任”的专门章节

  现行的《食品安全法》第九章“法律责任”中, 运用了大篇幅来规定不法的食品生产经营者的行政责任, 民事责任只有少量的独立条款或只是行政条款的附属款项。前文已论述除了加强行政手段和刑事手段外, 民事责任对于解决我国目前的食品安全问题的作用也不可或缺。在《食品安全法》中专设“民事责任”的独立章节, 是完善食品安全民事责任体系的重要一步。笔者建议, 可将《食品安全法》中“法律责任”的章节一分为二, 即“民事责任”可为独立一章, 而行政责任和刑事责任都归纳到“罚则”章节之中。在“民事责任”章节中设置专门的条款, 对食品安全民事责任的归责原则, 举证责任的分配、具体的赔偿范围等内容进行详细规定。

  (二) 对不法食品经营者适用“过错推定原则”

  所谓“过错推定原则”是指在法律有特别规定的场合, 从损害事实的本身推定侵权人有过错, 并据此确定造成他人损害的行为人赔偿责任的归责原则。在要求不法食品经营者承担民事责任时适用“过错推定责任”, 一方面, 可以修正在现行法框架下举证责任制度的缺陷;另一方面, 也给予食品经营者一个“申辩的机会”。适用过错推定原则, 意味着食品经营者只要存在经营不符合安全标准食品的行为, 即可以推定其主观上有过错, 消费者只需证明自己因食品的缺陷导致人身财产遭受损害, 并且该损害和不法食品经营者之间有因果关系, 即可以要求其承担相应的民事责任, 大大降低了消费者举证难度。与此同时, 有学者认为对食品经营者也适用“无过错责任原则”, 以最大限度保护食品消费者的利益。但笔者认为食品安全问题源头在于食品生产环节, 当有缺陷的食品流转到销售环节, 食品经营者往往是不知情的, 特别是一些小商贩不具备发现缺陷食品的能力, 这时无论主观上是否有过错都一律要求承担责任, 难免有些苛刻。适用“过错推定原则”, 则产生举证责任倒置的结果, 只要食品经营者证明自己没有“过错”, 就可以免除自己的民事责任, 食品经营者也会因此为自己积极申辩, 而不是一味逃避法律责任追究。

  (三) 进一步完善惩罚性赔偿制度

  《食品安全法》虽然对惩罚性赔偿制度作了修订, 但是该制度仍有一些改进的空间:第一, 对惩罚性赔偿制度的内容进行细化, 让该条款操作起来更具灵活性。惩罚性赔偿的作用不只在于补偿, 还在于对不法行为的警戒和处罚作用, 对于惩罚性赔偿制度的适用只能依据法律的明文规定。目前《食品安全法》规定的惩罚性赔偿制度的内容相对笼统, 适用起来缺乏详细的标准。笔者建议, 可以以违法食品生产经营者的主观恶性、行为手段、损害后果的严重程度作为标准, 来具体区分惩罚性赔偿金额的档次, 而不是一律适用“价款十倍”或“损失三倍”的标准。第二, 提高惩罚性赔偿的最低额。《食品安全法》虽然设置了1000元的最低的惩罚赔偿额, 但对于违法者来说违法成本仅为1000元, 并不具有很强的惩治威力, 另外, 与消费者损失、维权成本相比, 1000元的最低额设置过低, 不能很好鼓励社会民众运用法律武器维护自身利益。笔者认为, 在具体的惩罚性赔偿金额的档次确定之后, 再依据每个档次不同来明确赔偿金额的最低额。第三, 除“不符合食品安全标准”的适用前提外, 扩大惩罚性赔偿的适用范围。目前, 我国食品安全标准体系并不完整, 不是所有的食品种类都有对应的安全标准, 国家、行业和企业之间对于相同种类的食品标准规定存在矛盾冲突。国家卫生部门正协同标准化管理委员一直致力于国家食品安全标准的建设, 在我国建立起完整的食品标准体系前, 建议将“存在导致人身伤害的安全隐患或质量问题”纳入适用惩罚性赔偿规则的前提, 以保证消费者的合法权益得到充分维护。

  (四) 明确公益诉讼中的具体规则

  在《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》没有规定公益诉讼具体规则的情况下, 逐步完善食品消费的公益诉讼制度, 可以在《食品安全法》中加以补充, 笔者有两点建议:第一, 明确诉讼费用的承担主体。根据《诉讼费用缴纳办法》的规定, 诉讼费用由败诉的一方承担, 胜诉方自愿承担的除外。而公益诉讼本身具有其特殊性, 原告 (省级消费者协会) 不是食品消费案件的直接利害关系人, 是为社会公共利益而提起诉讼, 倘若原告败诉必须承担诉讼费用, 对原告来说是不公平的, 可能因此打击原告为众多受害的消费者伸张正义的积极性。可以参照国外立法, 原告无论败诉与否, 均不收取诉讼费用, 但如果原告胜诉可在赔偿款中得到奖励。第二, 使消费者在公益诉讼中行使权力更加便利。建议在《食品安全法》中规定消费者不用自己委派律师、无需亲自出席庭审, 只需向消费者协会报告自己是案件的直接受害人且提供相应的证据, 即可坐享胜诉之利, 实现零成本维权。

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    刘筠筠,陈衡平.食品安全法民事责任体系研究[J].中国市场监管研究,2018(11):40-45.
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