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发达国家的相关农业产业安全规范

时间:2014-04-14 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:8378字
  第四章 发达国家的相关农业产业安全规范

  美国、欧盟与日本都是农业保护比较发达的国家和地区,且这三个国家都在农产品国际贸易中扮演着重要的角色。笔者将以这三个国家的法律规范为指引,对其维护农业产业安全的相关法规进行比较分析,为我国建立农业产业安全法律体系提供有益的借鉴。

  4.1 美国相关的农业产业安全措施及分析

  美国是世界上农业最发达的国家之一,究其原因除了本国丰富的资源、天然的气候条件之外,美国政府对农业所采取的保护与管制的政策也起到了相当重要的作用。美国重要的农业法规每五年必须重新评估并以国会法的形式重新制定。美国的产业安全法对维护本国农业产业安全起了不可忽视的作用。

  4.1.1 美国的产业安全法

  《1988年综合贸易与竞争力法案》是美国以及西方国家,产业安全法律制度的一个重要里程碑。自此,美国的对外贸易法已不是完全意义上的一部贸易法,它是由多个法律组成的一揽子法律。包括出口促进法、正当贸易法、农业竞争和贸易法、汇率和国际政策协调法等等。“232条款”“301条款”“337条款”是美国比较典型的产业安全法规。美国基于国家安全实施进口限制的主要法律规定之一有1962年贸易扩大法第232节、国际紧急状态经济权力法、对敌贸易法等。在因国家安全而采取进口限制措施时,主要使用的是1962年贸易扩大法232节,简称“232条款’,。最早的“301条款”出现在美国1974年贸易法规定在外国政府的立法、政策或做法违反贸易协定时,或者虽没违反贸易协定,但这些立法政策或做法不公正,对美国商业造成负担或限制,美国贸易代表就应当进行调查,与外国政府进行谈判或采取报复措施。“301条款”是一个着眼于外国的市场准入,促进和扩大美国贸易出口和国际市场份额的制度。“337条款”规定在美国销售效果或趋势破坏或实质损害美国产业运营,阻止美国产业建立为非法行为。
  美国在不同的经济时期有着不同的明确的产业安全目标。20世纪90年代开始,美国出现三种新贸易倾向一微型单边主义、管理贸易和国会行动主义。克林顿上台后,美国积极实行战略性贸易政策,既不是“筑起高墙来保持美国公司免受外国竞争的保护主义”,也不是“在外国竞争者面前无动于衷的自由主义”。小布什政府与之相比,更加强调的是追求公平、自由政策,强调实现充分就业与经济增长。但是,其维护产业安全的实质却没有改变。
  美国十分重视产业安全法律制度的创新和完善。1985年2月,美国劳工部发表了名为《美国与世界经济》的研究报告,认为美国处于衰落之中的工业部门有钢铁、造船、制鞋、成衣,而受到外国竞争严重威胁的工业部门有半导体、汽车、家用电器、电机、微型计算机、塑料及其制品等行业。随后,美国连续出台了1984年《贸易与关税法案》、《1988年综合贸易与竞争力法案》,《2002年贸易法案》都具有保护主义色彩,其中经过多次修正的“301条款”和“337条款”都是这一时期贸易保护的典型代表。
  美国注重科学的产业安全评估机制。20世纪80年代,美国总统里根任命了波斯纳、博克和温特等3位在法律经济学方面颇有造诣的法学家为美国联邦上诉法院法官;同年还颁布总统令要求所有新制定法规都要符合成本一收益分析的标准。这标志着美国在实施贸易保护主义的同时,注重用经济学的方法考虑其法律执行效果。
  美国具有完备的国内协调机制和强大的游说机制。国内民众对贸易政策的影响增大,工会和行业协会成为了维护产业安全的主要利益集团。1974年贸易法规定总统在与外国谈判时应依一定程序向产业及民间团体听取有关意见。
  美国有完善的产业安全法作为农业产业对外开放与发展的保障。美国的产业安全法具有四个明显的特点:目标的明确性、制度创新性、科学性、配套性。美国的产业安全法给我国制定产业安全法提供了参考。首先,我国的制定产业安全法应当与我国国情相符,根据特定阶段的特点,选择符合实际的经济目标,在明确目标的指引下确定产业安全政策、法规。其次,制定产业安全法时应当注意制度的创新性,因为我国不同与其他国家的发展状态、资源条件,不可能完全照搬国外的经验,要想使制定的法律切合我国需要,必须要创新。再次,法律的制定必须以科学为依据,广泛的吸收经济学、社会学、法学等各个领域的研究成果,法律规范才更具有科学性。最后,配套的法律规范与制定是必不可少的,只有各种制度齐头并进,相互配合才‘能使法规发挥最大的效力。

  4.1.2 美国反补贴法的程序特点

  除了产业安全法之外,美国还建立了完善的反补贴法律体系作为维护美国农业产业安全的重要措施。特别是美国反补贴法规对于反补贴调查的发动及决定课征的程序庞大而严格。商务部可以通过得到其国内产业代表的申请发起调查或自行发动调查。调查程序包括初步认定和终裁认定的程序,在实际操作中此程序涉及两个部门的分工配合具体如下:
  商务部收到“利害关系方”的投诉申请,并在20日内决定是否受理案件。一旦受理,需在《联邦公报》上公布并正式通知ITC,由ITC在45天内做出国内产业是否因补贴受到损害的初步裁定。同时,商务部在受理投诉后展开对补体是否存在的调查,并在85天内做出初步裁定,特殊情况之下可延长至150天。根据工TC的裁决,如果损害存在,商务部和ITC将对案件做最终的调查并做出终裁决定,其中商务部的时限是在初裁之后的75日内,ITC的时限根据商务部终裁裁决的结果而定。商务部做出肯定终裁,工TC需在终裁裁决后的45天内得出结论;相反,则工TC可在商务部做出否定裁定后75日内得出结论。如果ITC与商务部均对案件做出肯定终裁,商务部将立即对涉案进口产品征收反补贴税;反之,如果商务部做出了否定的终裁裁定,无论ITC的结论如何都将终止调查程序。
  美国对国际贸易措施的审查非常谨慎和仔细,采用商务部和ITC的双重审查、分别调查,同时程序上互相影响和交织,使得案件的解决最大限度地满足美国利益。
  首先,在初裁过程中,程序设置上体现了ITC的决定优先的特点。商务部结论是在ITC的结论上做出的。根据上述对工TC初步裁定的分析,只要申请人提供较详细的证明,就可以获得支持性裁定,而一旦结论为肯定,商务部在没有绝对明显相左的证据下很容易得出一致的结论。而这样一来,SCM规定的临时反补贴措施就有了合法的条件。这无疑对被调查国来说是很被动的。其次,在终裁裁决中,重心看似移向了商务部的补贴存在的证明中,因为对最终的结果而言,商务部的裁定具有相当的决定性。
  如果补贴被证明不存在,自然就失去了案件成立的前提。然而,要在这一阶段成功证明补贴不存在实属不易,因为证据在前一阶段就基本提交完毕,调查机关所要认定的几个关键判断因素,如是否限于政府行为、是否受领者获益、是否造成政府财政负担、是否非普遍性授予资助等,是相对较确定的事实判断,能够通过被诉国的实际政策为证。通过这样一个程序,美国成功地将本国利益是否受损放在了最优先考虑的位置,在与出口国的国际贸易竞争中,一旦对方的产品在其国内的市场稍有优势就可能引起相关调查,引发临时保护措施,对国外竞争者造成打击。虽然,出口国及其产品在最后仍有可能会被证明不存在补贴或者仅构成微不足道的影响,但对于己遭受课征反补贴税、失去市场的生产、经营者来说,虽然讨回了公道却失去了商机。了3从以上对于美国反补贴调查程序,我们可以看出美国对于反补贴规范不仅在实体法的制定上而且在程序的设计上是十分严谨的。既尽量保障本国产业的安全、利益,也避免政府资源的浪费,同时调查的程序、时限、各部门的职责、权限、都通过立法做出了明确的规定。我国的《反补贴条例》,对于农产品的反补贴调查只是简单规定了由商务部和农业部会同调查,其他内容都无规定。因此,可以借鉴美国反补贴调查程序的设计,合理规定两部门的合作方式,各自权限等等内容,使《反补贴条例》具有更强的操作性。

  4.1.3 美国的上游补贴制度

  美国商务部对受补贴调查产品的投入产品所获补贴采取反补贴措施时,采用的是三步分析法。首先,用专向性标准来避免不合理的扩大上游补贴范围。该标准既包括对投入产品生产商补贴的检验,也包括对该受补贴投入产品供给潜在的购买者或使用者的检验。其次,商务部审查给予投入产品生产商的补贴是否传递给了最终产品生产商。在双方无关联的情况下推定不存在此种传递。在双方有关联的情况下,仅在交易价格低于普遍市场价格或低于给予非关联购买者的价格时,才推定存在补贴的传递效果,即投入物补贴对最终产品提供竞争性利益。最后,商务部审查投入产品补贴是否对最终产品成本构成重大影响。从中国目前在上游补贴方面尚无任何规定,应借鉴美国这一成熟的立法经验。确定是否对产品采取反补贴措施,是一个非常复杂的问题。如果对所有使用被补贴的原料制成的产品都采取反补体措施是不合理的,这一标准的确定既关系到是否有效保护国内产业,也关系到调查资源、国际舆论等各方面的问题。美国采用的三步分析法较为合理的给出应当对何种产品实施反补贴措施,而且具有很强的可操作性。

  4.1.4 美国的技术贸易壁垒

  美国采用种种方式限制国外农产品进口,保持本国农产品在本国市场的地位。美国采用关税和配额制度限制国外农产品的进口,防止外国农产品过多的进入本国市场给本国农业产业造成冲击,但是在WTO协议的限制下,关税与配额制度越来越难以达到限制外国农产品进口的目的。于是,美国将注意力更多的转向通过对进口产品及其生产过程制定复杂苛刻的技术法规与标准来限制或禁止进口,这就是我们通常所说的技术性贸易壁垒。美国制定并实施了大量的技术法规,形成了一套比较健全和完善的制度体系。其中,与农产品进出口有关的包括《联邦进口牛奶法》、《茶叶进口法》《合理包装和标签法》《联邦食品、药品和化妆品法》等等。1973年,FDA首次对罐头食品实施HACCP管理制度,这是极为严格的技术法规,随后逐步对肉类、乳制品、果蔬汁等产品规定凡在美国市场上销售,其生产加工企业必须实施HACCP管理。美国是一个标准大国,据估算,美国联邦政府制定的包括技术法规和政府采购细则等在内的标准有5万多个,各种民间标准机构、专业学会和行业协会等制定的标准也有4万多个,此外还有许多约定俗成的行业标准。美国的认证体系非常复杂,目前有近55种认证项目,包括FDA认证、HACCP认证等。美国还是世界上标签与包装法规最为完善与严格的国家,而且还积极致力于新法规的研究制定与更新。25如上所诉,美国凭借其强大的经济和技术实力建立了完整的贸易壁垒体系,虽然其中一些规定并不符合WTO的要求,但这些规定毕竟在一定程度上避免或减少了本国农业产业受到外部的冲击,有效的保护了美国农业产业的安全。与之相比,我国缺少相关的技术法规以及完善的质量认证体系,检验和监控的力量也严重不足,因此我国迄今尚未建立协调、统一、完善的技术性贸易壁垒法律体系。

  4.2 欧盟相关的农业产业安全措施及分析

  支持农业发展一直是欧盟总体经济政策的重要组成部分。欧盟农业政策在促进欧盟经济特别是其农业发展方面起着至关重要的作用。欧盟农业保护政策的主要目标是提高农产品的自给率,增加农民收入,保持农业生产的稳定增长。从农业产业保护的目标来看,欧盟农业产业安全规范对我国有更多的借鉴意义。

  4.2.1 欧盟反补贴调查程序

  欧盟行使反补贴措施的权利主体是欧盟部长理事会、委员会和成员分会。其中,由理事会做出征收反补贴税和的决定,并通过各成员国海关实施最终征收;委员会主要进行案件事实的调查工作并决定是否继续调查程序,必要时会被授权做出征收临时反补贴税的决定。委员会下有分若干职能部门,分别负责收集资料并确认调查是否属于“可采取反补贴”措施的补贴、补贴所造成的损害及两者之间因果关系;各成员国的作用是在反补贴咨询委员会中参与复审等。与美国20天的受理决定不同的是,当欧盟委员会接到申请后,会同咨询委员会商议,最迟在45天内做出是否开始反补贴调查的决定。同时,立即通知出口商、进口商及涉及的被调查国。调查由整个调查时间要求在提出申请之时起13个月内完成。肠欧盟与美国的反补贴调查程序具有很大差异,按照采取反补贴措施的步骤来划分权力,不同的权力分属不同部门,同一阶段内不同部门相互不需交流与协作。欧盟的做法与美国分权制的程序设计不同,强调权利的集中,优点是部门之间只需各司其职,不需相互制约,避免协作不力所产生的问题。

  4.2.2 欧盟的反吸收制度

  反倾销税是向被诉倾销产品的进口商征收的,一旦反倾销税被吸收,其救济效果就会被削弱或消除。有鉴于此,欧共体在第2423/88号条例中首次对吸收做出规定。根据该条例13条第n款的规定,“出口商承担了反倾销税”是确定吸收的标准,也就是说只要出口商存在吸收行为就会被提起反吸收调查。但问题的关键是怎样确定出口商是否承担了反倾销税,欧委会在这方面是要负举证责任的,该标准显然不利于打击吸收行为。随着立法水平的提高,第384/96号条例第12条将吸收的标准确定为“反倾销措施应该却没有带来共同体内转售价格或此后的销售价格的变动”,换句话说,只要欧盟市场价格因反倾销税的征收而发生足够的变化,即使出口商存在吸收行为,也可能不启动反吸收调查程序。由此可见,进行反吸收调查的标准已经由纯粹的出口商的吸收行为转到了反倾销税对欧盟市场的实际影响上来。这既反映了欧盟对反吸收问题认识上的深化,同时该标准本身更具有科学性和可操作性,能有效的避免因出口商吸收行为的隐蔽性而使反吸收调查陷入困境等情况的发生。z了反吸收制度是反倾销制度的延伸,从以上材料可以看出欧盟对于反吸收的研究是不断深化的,我国的反倾销法目前还没规定反吸收制度,因此我国可以借鉴欧盟对于反吸收的实体、程序法律设计,建立我国的反吸收法律制度。

  4.2.3 强调对环境和食品安全的要求

  2002年的欧盟制定的新法案中更加强调环境、食品安全、动物福利、职业安全水平等方面的标准。如实施“交叉配合”,保护农村自然景观。目前,欧盟相关规定中有18项有关环境、食品质量、动植物卫生、动物福利法规等规定,·并设有维持《良好的农业与环境条件的实施标准》。将环境问题纳入共同市场组织中加以考虑,其目的在于要求各国充分考虑农业生产对自然的影响,减少对自然的破坏。各成员日可根据本国的耕种面积或农业生产状况,采取具体的环境保护措施,没有采取行动的成员国将受到相应惩罚,对该成员国的资助将被减少甚至取消。就交叉配合规定,各成员国可保有25%的罚款。
  欧盟的以上措施不仅规范了欧盟内部农业生产者的行为,同时也阻止了不符合欧盟技术、环境要求的国外农产品的进口。这项措施既有利于欧盟内部国民的健康和环境的保护,也有利于对于欧盟区域内部农业产业的保护。与之相比,由于我国技术标准和环保标准较低,出口农产品频频受到发达国家工业标准、技术标准、环境标准和卫生标准等一系列要求的限制,严重的影响了我国农产品的出口竞争力,这一问题必须引起我们的高度重视。由于我国的环境、技术标准制定还处于起步阶段,标准不统一,强制性也不强。从环境、技术认证来看,目前我国的认证种类少、要求低,且采用自愿申请认证的原则。这不利于我国农业产业参与国际竞争,我们应在制定国际认可的标准与认证的同时,首先使出口农产品达到国际标准。

  4.3 日本相关的农业产业安全措施及分析

  日本耕地有限、生产成本高,本国的农业生产只能满足一部分的国内需求,大部分的农产品依赖进口,因此日本农产品价格昂贵。为使本来就非常弱质性的农业产业不受或少受来自外国的威胁,日本政府长期以来都格外重视保护农业。日本农业自然资源有限的情况与我国人均农业资源少具有许多相似的特征,因此日本农业产业安全保护政策对我国具有更多的借鉴意义。

  4.3.1 日本的反倾销法律规范

  日本的反倾销法是在20世纪50年代中期为适应“入关”和贸易自由化的开放形势而制定的。在1954年全面修订的《关税定率法》第九条“不正当廉价销售税”的规定,就是日本反倾销法的雏型。到了1980年,该法经过多次修改,其内容由最初的两项发展到十三项之多,同时,日本政府又以政令的形式作了更详细的说明与规定,内容多达十四项。1986年又通过了《关于反倾销反补贴程序的说明》,对如何实施关税定率法第九条以及关于反倾销税的内阁令作了更全面、更具体的规定。这一有关调查程序的说明,实质上已具有反倾销法实施细则的性质。90年代以后,日本政府依据WTO的原则,对关税定率法中反倾销的内容作了修改,其内阁令也做了相应的改动。日本反倾销法没有涉及的事项,则适用WTO的反倾销协议。另外,日本政府除了制定反倾销的基本法规、条例、命令之外,还制定了与此配套的相关法律,如《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》、《不正当竞争防止法》等。四日本的反倾销法是我们研究日本农业产业安全法律、法规时应当重点关注的一个部分。借鉴日本的反倾销法有利于构建我国反倾销法体系,规范我国的农产品进出口,促进农业产业的安全。日本对于反倾销的法律规范的建立较早,但直到90年代初才首次发起反倾销调查。一方面是因为日本经济的发展,产品在海外市场份额的不断攀升给其他国家产业带来威胁,另一方面是由于国内市场的开放使日本不得不采取反倾销的方式,在一定程度上限制外国产品的进口,保护本国的产业安全。反倾销是WTO认可的法律手段,只要充分合理的对其加以利用就可以有效的限制外国农产品在本国市场的大量销售,在国际贸易中获得更多的利益。中国入世的过渡期的结束,要求中国能够更加合理的制定本国的法律,既不能违反WTO的规定,又可以有效的保护本国的产业安全。

  4.3.2 技术性贸易壁垒

  根据WTO的TBT委员会和《实施动植物卫生检验措施协议》(SPS)委员会的通报,日本是目前通报TBT和SPS新措施最多的国家之一,设置的技术壁垒门槛最高。美国相对次之。日本更重视通过TBT对农产品加工业进行保护。从针对农产品实施的技术性贸易措施看,主要有食品安全、动植物卫生检验检疫法规和质量标准、食品标签和包装要求。美国和日本都制定了完整的保障食品安全的法律、法规和标准体系。这些法律既规范着国内农产品的生产和加工,同时也将不符合标准的国外农产品挡在了国门之外。同时,两国制定了严格的动植物检疫法,其中,美国最重要的法律有《植物检疫法》、《联邦植物虫害法》、《动物福利法》等;日本有《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》等。这些法律要求对入境的农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度。并且,检验标准和检验时间不断变化调整,增加了检验手段的随意性和弹性,强化了农业保护的效果。日本为了保护国内最重要的农产品一大米,自2003年起在全国推行“大米身份认证制度”,此后,又把认证范围推广到蔬菜,要求凡市场上销售的本地蔬菜都必须有认证标志。
  日本的技术性贸易壁垒使农产品出口国不得不支出大量的成本,有效的降低了外国农产品在本国市场上的竞争力。许多发展中国家都因没有财力应付这些标准和规范,不得不放弃将产品打入日本市场。日本利用技术性贸易壁垒有效的保护了本国产业,对于我国有较大的借鉴意义。综合以上美国、欧盟、日本等农业立法发达国家对于农业产业安全的相关立法我们可以看出:
  (l)发达国家的产业安全立法对于农业产业安全的维护起到了很大的作用。
  在构建产业安全法律体系时应当正确处理对外开放与贸易保护之间的关系,通过谨慎的制度设计达到产业最大利益实现。制度设计要注重科学性与创新性,既符合本国需要合乎盯0规则。另外,立法应当注重与其他法律的协调与配合,农业产业安全的维护需要一系列相互配合的法律、法规,只有配套法律、法规也不断完善,刁能发挥最大的效果。
  (2)发达国家反倾销立法和实践都很发达。
  发达国家为防止其他国家农产品在本国低价大量销售都建立了成熟的反倾销立法。对于反倾销的立法各国都随着实践不断的发展与完善,在实体法的发展方面将反吸收制度纳入反倾销立法。在程序与机构设置方面,各国都根据本国的情况设计了完善的调查、处理程序,并用法律的形式固定下来,形成一整套完善的制度体系。
  (3)反补贴立法完善、程序合理。
  同反倾销法一样,各发达国家也不断的研究反补贴立法,并十分注意将实践中发现的问题不断的补充到法律中。例如上游补贴现象在反补贴立法之初并没有得到充分的重视,随着反补贴立法不断深入,上游补贴问题逐渐被重视起来,立法者对此进行了充分研究与界定,反上游补贴制度最终被列入反补贴法口对于反补贴程序的设计美国与欧盟虽然有不同的作法,但其共同点就是将程序详细的立法并在实践中严格的执行。
  (4)对技术性贸易壁垒的广泛运用。
  发达国家都建立了自己的技术性贸易壁垒,这些贸易壁垒不仅保护本国国民的安全,并且在很大程度上保护了本国农产品市场免受外国农产品的冲击,维护本国农业产业安全。发达国家的技术性贸易壁垒的建立十分注重体系性、完整性与相互配合。技术法规、技术标准、质量认证、检疫程序规范都覆盖了几乎所有重要的农产品种类,规范之间相互配合、环环相扣,标准参数具体,因此可操作性非常强。这对于我国技术贸易壁垒的建设都具有很大的借鉴意义。

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