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芬兰与中国的全国公共图书馆法对比分析

时间:2020-06-29 来源:图书馆学研究 本文字数:13008字
作者:石剑兰,刘倩雯 单位:华南师范大学

  摘    要: 从图书馆法内容框架、公共图书馆的建设和管理主体、服务、经费、呈缴本制度五方面对英国7部全国性公共图书馆相关法规、芬兰与中国《公共图书馆法》进行对比分析。针对我国图书馆法的不足,建议今后公共图书馆法应增加刚性内容,量化拨款标准;设置图书馆委员会,实施图书馆理事会制度;明确图书馆收费服务,设置费用范畴;并设立有关呈缴本制度的专门章节。

  关键词: 公共图书馆法; 英国; 芬兰; 《中华人民共和国公共图书馆法》;

  Abstract: This paper analyzes seven UK national public library acts, Finland Public Library Act and Public Library Law of the People's Republic of China from the aspects of content framework, public library construction and management subject,library services,library fund and legal deposit system. In view of the deficiencies of China public library law,it is suggested to increase rigid contents and quantitative funding standards in the future,set up a library committee as well as implement the library board system,clarify library fee service types and set up fee categories,and set up special chapters on legal deposit system.

  Keyword: public library law; UK; Finland; Public Library Law of the People's Republic of China;

  英国公共图书馆事业发展较好,其法律保障体系也较完善。1850年颁布了世界上第一部全国图书馆专门法《公共图书馆法》1,接着又颁布了几部全国性以及地方性公共图书馆法,构建较完善的图书馆法律体系。欧洲发达国家芬兰同样较早发布了国家层面的公共图书馆法,在1928年颁布首部《公共图书馆法》,经过多番修订持续指导公共图书馆发展。我国于2001年开始提出图书馆立法,经多年努力,《中华人民共和国公共图书馆法》(下文简称《公共图书馆法》)在2018年1月1日起施行,弥补了图书馆立法的空白,促进图书馆事业的发展,但仍有待加强的地方。英国图书馆法律体系较完善;芬兰公共图书馆法较有特色,且与我国都仅有一部全国性的公共图书馆法。因此,虽然英、芬两国与我国文化体制有差别,但它们的公共图书馆法对我国《公共图书馆法》的进一步优化确有参考价值。目前,学术界还未有中英芬三国全国性公共图书馆法比较的针对性研究。对此,笔者以英国7部全国性公共图书馆相关法规、芬兰与中国的全国公共图书馆法为研究对象,从图书馆法的内容框架、图书馆的建设主体和管理主体、提供的服务等5个方面进行对比分析,并提出对我国公共图书馆法建设的思考,以期丰富理论研究并促进法规完善。

  1、 研究现状

  自我国《公共图书馆法》颁布以来就是图书馆界的研究热点,在中国知网上采用高级检索方式,以“关键词=《公共图书馆法》Or《中华人民共和国公共图书馆法》”,发表时间“2018年1月1日至2019年7月13日”为检索策略进行检索,检索时间为2019年7月13日,得到186条结果,相关论文内容不仅涉及对《公共图书馆法》立法整体内容、意义的解读;还有针对部分条款、某个立法角度的分析。而在《公共图书馆法》正式颁布之前,就有较多有关英国图书馆法及对中国启示的国内外研究。
 

芬兰与中国的全国公共图书馆法对比分析
 

  1.1、 国内研究现状

  笔者首先将“英国”分别与“图书馆法”“公共图书馆法”“图书馆立法”“图书馆法律”为主题,检索CNKI、万方、独秀等数据库,获得47篇研究英国图书馆法的论文。接着以同样方式对芬兰图书馆法进行搜索,共得到2篇研究芬兰图书馆法的论文。对这些论文进行阅读分析,发现当前对英国、芬兰图书馆法及对中国启示的研究可分为以下两个方面。

  1.1.1 、关于英国、芬兰图书馆法的专门研究

  汤旭岩最早于1982年发表了《英国图书馆法简述》,又于1983年发表《英国图书馆立法情况简述》。1850年的《公共图书馆法》作为世界上首部国家图书馆法,意义重大,较多学者对该法案进行了研究。如冯佳详细分析了《1850年公共图书馆法》的发展进程和内容演变2。郝庆合解析了此部法律的历史背景、发展及开创意义,并提出对我国公共图书馆法的启示。官凤婷基于英国图书馆法的历史背景,对英国图书馆专门法的特点、新颖及不足进行了解读3。曹磊总结出英国公共图书馆法律规范体系有多层次、指标化、关注社区等特点4。张雅琪、盛小平解析了英国图书馆法律制度体系及作用5。这些论文解读了英国图书馆法的历史背景、发展进程、主要内容以及法律的作用等,并提出对我国图书馆立法的建议。

  只发现一篇针对芬兰图书馆法的研究。2012年,蓝少华从馆际互借系统、馆员职业标准、服务理念、无偿和有偿服务四方面分析芬兰《2009年公共图书馆法》及《图书馆条例》,得出相应启示6。

  1.1.2、 关于英国、芬兰与其他国家图书馆法的对比研究

  有的文章在研究英国图书馆法时,还与其他国家的图书馆法律法规比较,分析其中的差别,得出对我国图书馆立法的启示。如赵玉宇从多角度对英美两国图书馆法的内容进行了分析,总结出两国图书馆法的差异与特色7。徐毅分别阐述了我国及美英澳三国图书馆法的立法状况并进行对比分析,总结了英美澳图书馆立法对我国的借鉴意义8。李雪原则阐述美国、英国、韩国、日本四国图书馆法律法规体系,并指出四国的图书馆法律体系皆具有层次性、人性化、与图书馆发展相结合以及注重法律实施效果的特点;同时提出对我国立法的建议9。

  而目前有关芬兰与其他国家图书馆法的对比研究很少,国内研究中发现一篇对北欧四国图书馆法(含芬兰《1998年公共图书馆法》)从图书馆性质、经费来源、服务标准等9个方面比较分析的研究,该文总结了宏观规划性、优秀特殊用户群服务等4个特点并给出启示10。

  1.2 、国外研究现状

  笔者利用Elsevier、Springer、Google学术搜索、CALIS等多种途径,检索关于英国图书馆法的研究,发现来自杂志Library Review的较多,Hewitt A R在此期刊发表3篇论文,其中1篇分析了英格兰、苏格兰以及北爱尔兰的公共图书馆相关法律,阐述图书馆法律规定的修订以及这些规定对各地的影响等11。John Fletcher认为教育与公共图书馆的立法互相促进12。Dow A详细解析195513年《苏格兰公共图书馆法》的立法进程13;Paton W B则分析这部法案的具体条款14。国外对英国图书馆法的相关研究主要为几部图书馆专门法的产生背景、主要内容以及与教育关系的分析,较少有学者全面研究整个英国图书馆的法律体系。此外,目前仍未发现有国外学者专门针对芬兰的公共图书馆法进行研究。

  总体而言,有较多关于英国图书馆法律法规的国内外研究,其中有只针对英国图书馆法进行解读的内容,也有对英国及其他几个国家的图书馆法进行对比分析的研究。而有关芬兰《公共图书馆法》的研究较少,仅有两篇,缺乏对2016年最新版本芬兰图书馆法进行分析的研究。并且未发现对中英芬全国性公共图书馆法进行比较的针对性研究。因此,笔者对英国、芬兰、中国目前生效的全国性公共图书馆法进行对比分析,期望为中国公共图书馆法的完善提供参考。

  2 、中英芬全国性公共图书馆法概况

  2.1、 中英芬全国性公共图书馆法

  英国图书馆事业发展较早,于1708年制定最早的图书馆法———《教区图书馆法》,第一次以法律的形式保障图书馆15。英国在1850年出台了世界上第一部全国性公共图书馆法———《1850年公共图书馆法》;1947年颁布了具有过渡性质的《1947年公共图书馆法》;为完善、补充和修订《1850年公共图书馆法》,于1964年颁布了《1964年公共图书馆与博物馆法》,该法案是目前英国主要生效和使用的全国性法律。1972年,英国出台了《大英图书馆法》并成立了大英图书馆。为规范图书馆调查,1992年颁布《公共图书馆调查程序法则》。为规范出版物缴存,2003年出台《法定缴存图书馆法》。目前为止,英国有7部全国性公共图书馆法。芬兰在1928年颁布首部《公共图书馆法》,经1961年、1986年、1998年与2016年4次修订并在2018年强制执行最新版本。我国的图书馆立法相对滞后,2018年1月颁布《公共图书馆法》。3个国家的全国性公共图书馆法概览见表1。

  2.2 、中英芬全国性图书馆法概况对比分析

  英国图书馆立法工作从1708年开始,目前已颁布7部全国性公共图书馆法。后续公共图书馆法颁布以前期的国家性公共图书馆法律为基础,如英国《1964年公共图书馆和博物馆法》针对英国《1850年公共图书馆法》的不足进行补充而成。芬兰立法工作从1928年开始,仅有《公共图书馆法》一部全国性图书馆法,没有其他相关的国家性图书馆法律作基础。法规经过多次修改,具有较强的时效性与适用性。而我国公共图书馆立法比英国、芬兰迟,与芬兰相似仅《公共图书馆法》一部图书馆法,缺乏其他国家性图书馆法律基础。同时没有经过任何修订。相比而言,目前我国公共图书馆事业与英国、芬兰还存在一定差距。

  表1 中英芬全国性公共图书馆法概览[16-24]
表1 中英芬全国性公共图书馆法概览[16-24]

  3 个国家展示了3种截然不同的立法模式。英国图书馆立法表现为自上而下模式,中央立法早于地方立法。英国全国性图书馆法最早在1708年发布,而地方性图书馆法《苏格兰公共图书馆巩固法》最早在179年后颁布。芬兰立法较为简单,在1928年全国性法规《公共图书馆法》出版后多次订正,并设立配套法规《图书馆条例》对《公共图书馆法》中未详尽事项进行补充和细致说明6,但不进行地方立法。我国的立法表现为自下而上的中国模式,即地方立法早于中央立法。目前我国已有15个省市出台了公共图书馆法律法规,第一部地方性图书馆政府规章《上海市公共图书馆管理办法》在1996年就已出台,比《公共图书馆法》早了22年。因此,在《公共图书馆法》正式施行之前,地方性法规和规章制度没有统一的基本法律作为制定基础。

  3、 中英芬公共图书馆法的主要内容比较

  虽然中英芬公共图书馆法具体内容存在一定差异,但大体上有相似的地方。笔者从图书馆法内容框架、图书馆建设主体和管理主体、提供的服务、经费问题、呈缴本制度5个方面内容进行对比分析。

  3.1、 中英芬公共图书馆法内容框架比较

  由于《1964年公共图书馆和博物馆法》是目前英国主要生效和使用的全国性公共图书馆法,《2016年图书馆法》亦是芬兰唯一生效和使用的全国性公共图书馆法,故选择上述两个法案与我国《公共图书馆法》的内容框架进行对比。由表2可知,《1964年公共图书馆与博物馆法》共有4部分,第一部分为“公共图书馆服务”,下分11条条款,其中第六条已被撤销。这些条款涉及公共图书馆的管理体制、政府管理公共图书馆的职能、馆际合作的地位、免费服务的原则和收费的限制等重大问题。英国此法案虽有4部分共26条法律条文,但内容涉及对公共图书馆、博物馆和美术馆的相关规定,针对性不强,涉及公共图书馆的仅有17条,内容不够全面,且内容系统性不够,比较零散,缺乏完整的逻辑体系。芬兰《2016年公共图书馆法》共20章,章节涉及义务、合作、服务、规章制度、评估等重大问题,从政府、国家权力机关、基层权力机关、居民角度都有相应的制度,设计内容比较全面,章节比较多,但不归分同类章节,逻辑有些混乱。如国家权力机关义务、基层权力机关义务等规范各方义务的条例与图书馆用户义务分散放置。我国《公共图书馆法》共6章55条,也是针对公共图书馆的法律条文。我国《公共图书馆法》从总则、设立、运行、服务、法律责任方面进行了制定,分类清楚,逻辑明了,从政府、社会、图书馆、个人角度都有相应的制度,涉及内容较为全面。总体看来,我国与芬兰的公共图书馆法较为相似,比英国针对性更强,内容更为详细,且我国公共图书馆法相对而言有较强的逻辑体系。

  表2 中英芬公共图书馆法内容框架[17,23,21]
表2 中英芬公共图书馆法内容框架[17,23,21]
表2 中英芬公共图书馆法内容框架[17,23,21]

  3.2、 关于公共图书馆的建设主体和管理主体

  3.2.1、 英国公共图书馆的建设主体和管理主体

  英国的7部全国性公共图书馆法中,除《教区图书馆法》外,其他6部法律都由英国议会颁布。确切地说,英国公共图书馆的建设主体是英国中央政府,而其他地方性公共图书馆的建设主体是地方政府。结合《1964年公共图书馆和博物馆法》第一条规定17,英国公共图书馆的管理主体是国务大臣或由政府组建的图书馆委员会。此外第三条规定还进一步阐述其人员构成与职能17。又如《大英图书馆法》中规定设立大英图书馆董事会,成立咨询委员会,以提供相关决策的建议18。可见,英国公共图书馆法明确设立图书馆委员会,以提供相关决策的建议,并对图书馆的管理体制、治理模式、人员构成及职能都进行了明确的规定。

  3.2.2 、芬兰公共图书馆的建设主体和管理主体

  芬兰《公共图书馆法》由教育和文化部颁布,相关法条中明确了公共图书馆的建设主体是芬兰政府,包括中央政府和当地政府。如第十八章规定公共图书馆馆舍开发的资金,由中央政府酌情移交支付拨款给地方政府。芬兰公共图书馆的管理主体是国家权力机关、基层权力机关。如第四章规定区域国家行政机构负责监察、评估区域范围内公共图书馆的运行。第五章提到基层权力机关组织公共图书馆运行。第十四章还提到基层权力机关可为公共图书馆制定规则,以保障图书馆的内部秩序、安全性和吸引力。此外,第五章还提到:基层权力机关就与公共图书馆有关的关键问题的决定咨询居民,必要时与其他地方部门合作。可见芬兰明确管理主体为国家权力机关、基层权力机关,管理过程中重视评估,以评促管;同时吸收居民、其他部门、图书馆界的参与者和公司的力量,使得管理过程更加透明。

  3.2.3、 中国公共图书馆的建设主体和管理主体

  我国《公共图书馆法》中建设与管理主体的法律条文如表3所示。根据《公共图书馆法》第十四条规定,县级以上政府即中央政府、省级政府、市(地)政府和县政府是我国公共图书馆的建设主体。但第四条和第六条规定也说明了建设主体不仅有政府,还有社会力量。由此可见,在中国,中央政府、省、市、县政府,自上而下层级政府构成了公共图书馆的建设主体,但社会力量也可以参与建设。

  第五条指出,中国公共图书馆管理主体是政府各级文化主管部门。事实上,由第二十三条规定可知,除了政府文化主管部门以外的其他组织也能参与公共图书馆的管理。但因为目前我国法人治理结构仍未健全,法人治理模式还未完全推广,也并未设置类似英国的国家顾问委员会、图书馆董事会或咨询委员会等,因此,政府各级文化主管部门仍牢牢占据管理主体地位。

  表3 中国公共图书馆的建设主体与管理主体相关法律条文[21]
表3 中国公共图书馆的建设主体与管理主体相关法律条文[21]

  3.2.4 、中英芬公共图书馆的建设主体和管理主体对比分析

  由表4可以看出,中英芬公共图书馆的建设主体都是政府,这是共性。但我国公共图书馆法还明确了其他组织和个人等社会力量可以参与建设。社会力量作为公共图书馆的建设主体是《公共图书馆法》的创新,在一定程度突破了公共图书馆只由政府建设的理念,改变了单一设立主体的局面,实现了公共图书馆的建设主体多元化。中英芬公共图书馆的管理主体有所不同,英国公共图书馆的管理主体是国务大臣及图书馆委员会。目前芬兰与中国的管理主体相似,分别为各级权力机关、文化主管部门占据主要地位,属于政府管理模式,没有明确规定设置其他相关的委员会。而英国的公共图书馆立法中明确规定设立国家顾问委员会、联合委员会等管理委员会以及咨询委员会等。设立相关委员会,且委员会的构成和职能规定详细,是英国公共图书馆法的一大特色;我国可借鉴这一经验,设立相关的专家委员会、咨询委员会等来指导图书馆开展服务,保障相关决策的民主性和科学性,进一步完善优化《公共图书馆法》。

  表4 中英芬公共图书馆建设主体与管理主体对比
表4 中英芬公共图书馆建设主体与管理主体对比

  3.3、 关于公共图书馆提供的服务

  3.3.1 、英国公共图书馆提供的服务

  由表5可看出,英国全国性公共图书馆法中,除了《大英图书馆法》规定大英图书馆为学术界、各部门所提供的服务及《2003年法定缴存图书馆法》规定的是缴送者义务与受缴图书馆的权利外,其他几部法规范了公共图书馆服务。如《1964年公共图书馆和博物馆法》中规定向读者提供设施进行图书、其他印刷型资料、图片、唱片、胶片等资料的出租等相关服务17;《1850年公共图书馆法》中规定图书馆为用户提供参考咨询、信息获取服务、免费提供文学资料等15。英国公共图书馆法也非常重视儿童服务问题。如《1850年公共图书馆法》《1964年公共图书馆和博物馆法》中都指出为儿童提供图书馆服务,尽量满足儿童的需求。

  表5 英国7部全国性公共图书馆法中所规定提供的服务
表5 英国7部全国性公共图书馆法中所规定提供的服务

  3.3.2 、芬兰公共图书馆提供的服务

  芬兰《公共图书馆法》第十二章界定免费与收费服务。规定免费服务包括馆内文献使用、借阅及保存、图书馆的指导及建议、馆际互借。第六章还提到义务(免费)服务,包括文献信息访问;阅读及文学创作支持服务;在信息的获取和使用以及多种识字技能方面提供信息服务、指导和支持等。此外规定收费服务包括:逾期借阅、不在馆藏范围的文献、不在义务范围内的服务。并且提到:收费应合理,不超过基层权力机关产生的总工作费用。同时,关注非官方语言人群需求,提出:在双语城市组织公共图书馆运行时,考虑两种语言群体的需求。

  3.3.3、 中国公共图书馆提供的服务

  我国《公共图书馆法》第四章列出了图书馆提供的服务,包括:文献信息查询、借阅;阅览室、自习室等公共空间设施场地等,还有专门为儿童、残疾人和老年人等特殊群体提供的服务、延伸服务等19。既规定了图书馆服务的内容、馆藏借阅的规则、图书馆开放时间;明确了加强古籍保护、数字资源建设;还指出要紧跟数字时代发展的步伐,建立文献信息共享平台,进行馆际合作,且注重全民阅读,开展阅读推广活动,体现了中国特色。此外,还明确规定图书馆定期公开服务开展现状,坚持以人为本理念,参考读者意见,设立投诉通道,健全反馈机制,由社会监督,重视特殊人群服务,使用户免费地使用公共图书馆资源和享受公共图书馆服务,最大限度地满足用户的需求。

  3.3.4 、中英芬公共图书馆提供的服务对比分析

  相比英国与芬兰图书馆,我国所列公共图书馆提供的服务更为详细具体。同时,我国《公共图书馆法》规定了服务原则为平等、开放、共享,芬兰公共图书馆的服务同样体现了平等、开放,而英国公共图书馆的服务原则除了平等、开放之外,还体现出两个特点:一是服务原则尽量反映现实;二是服务原则操作具体化。

  针对特殊群体服务问题,英国公共图书馆法规定提供满足所有成年人和儿童的一般要求及特殊要求。我国《公共图书馆法》规定:设置少年儿童阅览区域,为老年人、残疾人等群体提供适合其需要的各种设备和服务19。芬兰公共图书馆法规定双语城市应平衡两种语言群体的需求。由此可见,芬兰针对不同语言人群提供图书馆服务,而中英两国均针对儿童提供图书馆服务,但英国没有明确表达对老年人和残疾人群体服务的规定;除了重视少儿服务,我国还关注老年人及残疾人等更多特殊群体的阅读需求,这是我国公共图书馆法案的一大特色。

  对于服务收费问题,我国《公共图书馆法》未明确提及收费问题,只在第三十三条规定中列出了公共图书馆免费向社会公众提供的服务19。芬兰详细规定收费服务范围,还有收费额度的上限。英国不仅确立了公共图书馆免费服务的原则,同时也留下了收费的空间。如《1964年公共图书馆和博物馆法》中第八条17规定用户免费使用图书馆设施;如果收费,需要得到法律法规的允许,并确立了收费范围。从服务项目上来看,当时英国的公共图书馆对于借阅、一般参考咨询等服务不收费,而对于租借影像资料等服务则收费,还有一项收费项目是逾期还书。从服务对象上来看,《1964年英国公共图书馆和博物馆法》规定图书馆可以向非本社区的人收费。这就说明,英国、芬兰对收费情况作了明确的限定,使得图书馆的收费在法律法规的规范下更加透明化。具体情况见表6。

  表6 中英芬公共图书馆提供的服务对比
表6 中英芬公共图书馆提供的服务对比

  3.4 、关于图书馆经费

  据了解,英国公共图书馆经费占国民收入0.71%~2%。对于经费的获取和使用方法,英国公共图书馆法有明确规定且有量化指标。如《1850年公共图书馆法》就指出设立公共图书馆的经费可通过符合条件的市镇议会以征税获取,征税的比例是每英镑二分之一便士;法案还明确规定经费的使用范围15。再如《1972年大英图书馆法》第五章就是具体的经费和账目规定,其中的第三条规定:委员会应保存适当的账目和其他记录,并应按照国务大臣经财政部批准,可直接为每个财政年度的账目报表编制;这些账目报告应在有关财政年度届满后的11月30日或之前提交给国务大臣18。由此可见,英国对图书馆经费(包括经费来源和用途等)都进行了明确的规定,且有明确的量化指标,更具刚性。

  芬兰《公共图书馆法》明确运营费用、资金补助的发放机构。如在第十八章提到:根据《地方基本服务转移支付法》,地方政府接受中央政府对图书馆运营费用的转移支付拨款。教育和文化部是授予资金补贴的国家机构。另外还限定了经费的使用范围。在第十八章提出:在预算包括的拨款范围内,中央政府酌情转移支付拨款给地方政府,支持图书馆履行国家发展责任、区域发展责任、特殊任务以及本法中提到的其他活动。根据《政府酌情转移法》,对于项目与馆舍发展,中央政府同样酌情转移支付拨款给地方政府。由此可见,芬兰图书馆经费法规同样规定经费来源、使用范围,由相关法律如《政府酌情转移法》支撑,有据可依。

  我国《公共图书馆法》中对图书馆经费问题的规定不够明确具体,涉及经费问题的条款内容较为模糊。只在第四条规定中指出加大投入,列入政府预算,及时、足额拨付;第六条规定也仅模糊指出国家鼓励公民和其他组织向公共图书馆捐赠资助。这类宏观性、政策性的指导意见,对公共图书馆具体经费投入以及所占比例等细节问题没有明确规定,也并未设置相应的分级标准和数额范围,指出图书馆经费来源是政府拨款以及鼓励社会资助,但缺乏经费制定标准,缺乏量化指标,使政府对图书馆的经费投入难以进行严格管理,最终使我国公共图书馆经费来源缺乏制度保障。

  3.5、 关于呈缴本制度

  芬兰《公共图书馆法》未提到呈缴本制度。因此本文主要比较中英两国的呈缴本制度。

  英国于2003年制定了第一部法定缴存的图书馆法———《法定缴存图书馆法》,包括:缴存义务和履行义务的方式;关于印刷型及非印刷型出版物的规定;出版者和图书馆的免责条款;实施细则和通则。这部法律制定了包括非印刷型出版物在内范围广泛的、详细的法定呈缴制度。英国因为有了针对文献缴存的法律规定作保障,其图书缴存才能更为顺利地进行。

  我国并无专门的全国性法定呈缴图书馆法。《公共图书馆法》虽有相关条款,但使用的是“交存样本”的概念,其规定也不够详尽,如在第二十六条规定:“出版单位应按照国家有关规定……交存正式出版物”19,没有具体化措施。在《公共图书馆法》颁布之前,我国一些地方图书馆法规或规章中有较具体的呈缴本制度规定,如《北京市图书馆条例》规定出版之日起2个月内向首都图书馆呈缴两套图书。但我国现行的呈缴本制度还不够科学合理,仍缺乏针对不缴送出版单位的处罚措施,如我国《公共图书馆法》仅在第五十一条规定中提到,出版行政主管部门按照有关出版管理的法律、行政法规规定处罚19。这些处罚规定法律效力低,执行效果较差。而且,对于电子出版物的呈缴,也亟待做出明确的相关规定。

  4 、对我国公共图书馆法建设的思考

  英国图书馆立法较为完善,法律体系较为健全,具有经费制定标准及量化指标。并且,英国公共图书馆法一大特色是设置了“国家顾问委员会”、咨询委员会等组织,保证了相关决策的民主性和科学性。此外,英国图书馆法体系中专门颁布了法定呈缴图书馆法———《2003年法定缴存图书馆法》,制定的呈缴本制度条款明确详细,具有较强的执法力度。

  芬兰《公共图书馆法》由教育和文化部负责颁布并定期组织修改法规,使法案得到及时更新与完善。该法内容较详细具体,从应用范围、法规目标、相关定义等多个方面进行了制定,涉及内容较为全面。芬兰公共图书馆法还依据拨款法阐明经费来源、发放形式、使用范畴。此外规定免费与收费服务,设置收费数额。

  我国《公共图书馆法》,内容详细具体,有一定的逻辑体系,从总则、设立、运行、服务、法律责任方面进行了制定,分类清楚明了,逻辑性强,涉及内容较为全面,立法与时俱进,体现中国特色;体现出了数字时代的特色,对我国图书馆事业的发展意义重大。但仔细研读我国公共图书馆法,再与英国、芬兰图书馆法的对比分析,笔者认为,我国《公共图书馆法》仍有待完善的地方:(1)柔性内容过多,刚性内容过少,缺乏明确的经费制定标准,缺乏量化指标;(2)未建立图书馆委员会或相关组织,决策的科学性和民主性有待加强;(3)未设置图书馆收费服务条款,未规定费用范畴;(4)缺乏关于呈缴本制度的明确具体的相关规定。

  对此,结合英国、芬兰公共图书馆法建设经验,对我国公共图书馆法提出如下完善建议。

  4.1 、增加刚性内容,建立图书馆经费保障制度

  我国《公共图书馆法》一大不足是刚性内容过少,部分条款较为模糊笼统,具体的强制性措施及规定较少。比如对馆长担任及馆员准入资格、经费问题等的规定都较为笼统,未进行明确具体的强制性规定。建议我国公共图书馆立法多增加一些刚性内容,补充具体的强制性措施及规定,将法案工作落实到实处;对内容笼统的部分条例,要给予明确的量化指标,并出台后续细则,使法律的实施更有效。

  关于经费问题,我国公共图书馆经费拨款虽纳入国民经济规划和本级政府预算,但未规定具体的经费占比,也未设置相应的分级标准和数额范围,缺乏法律法规上的保障。因此需要认真研读相关国家性法律,如芬兰公共图书馆法对经费问题的规定明确、有理有据值得参考,且要合理完善图书馆经费保障制度,尽量量化经费标准,细化政府经费保障的责任范围并明确法律后果,明确政府拨付经费的使用对象和范围;确定固定的资金管理主体,增加经费拨付不及时或不足额的处理,保障专项经费,确保资金使用公开透明;并重点关注“拨款量化”“拨款标准”等评判明了的细则制定;同时,积极寻求合作伙伴,增加经费来源,鼓励相关机构及社会力量资助和捐赠公共图书馆,使公共图书馆具备充足的资金,解除公共图书馆建设的后顾之忧。

  4.2、 设置图书馆委员会,实行图书馆理事会制度

  设置图书馆委员会,施行委员会制,有利于集思广益,调动积极性,考虑问题更为周全,能有效防止个人专断。在英国公共图书馆法中明确表明要求成立国家顾问委员会和图书馆馆际合作的地区委员会,并对委员会人员以及职能有具体的规定,推动了图书馆的发展。笔者认为,我国公共图书馆法可规定设立国家顾问委员会或其他相关的专家委员会,且要详细规定委员会的构成和职能,以指导图书馆开展服务,推动图书馆的建设和发展;同时加强监督,使图书馆相关决策能更科学合理,推动我国图书馆事业向体系化方向发展。此外,我国可借鉴英国的成功经验,实行适合我国特色的图书馆理事会制度,并出台配套的图书馆行业管理制度,完善我国公共图书馆治理结构;保障经费投入,使管理体制更加公开透明、科学合理,使管理工作也更加高效,从而促进公共图书馆事业的快速健康发展。

  4.3、 明确图书馆收费服务种类,设置费用范畴

  《公共图书馆法》虽然规定了详细的图书馆免费服务种类,但并未论及收费服务,对于服务收费问题态度模糊,缺乏规范。芬兰公共图书馆法专门设立了一个章节阐明公共图书馆的免费与收费服务,清晰列出两种服务种类。同时限制了收费上限,体现公共图书馆的非营利性。长期以来我国图书馆界对公共图书馆的个别有偿服务持有不同声音20,还应进行较深入的探讨,进一步界定我国要求或鼓励、反对或禁止的收费服务种类。还可以通过网络平台征求读者广泛的建议,考虑读者实际服务需求。增加相关法规,可以规范各地方图书馆收费服务,利于维护及平衡图书馆、读者双方权益,同时体现图书馆服务多元化、强调图书馆非营利机构性质。

  4.4 、设立关于呈缴本制度的专门章节,加强缴送规定的法律效力

  我国《公共图书馆法》中关于呈缴本制度的条款不够明确详细,执法力度有待加强。笔者认为应该在《公共图书馆法》中补充设立相关呈缴本制度的专门章节,包括呈缴类型、呈缴方式、缴存义务及履行义务方式、电子出版物呈缴规定、奖惩制度、实施细则和通则等较为详细具体的内容。或者也可以借鉴英国颁布《法定缴存图书馆法》的做法,建立专门的呈缴本法案,且要在制度设计层面创新,设立科学合理的、符合市场经济规律的法定呈缴图书馆法。而且,在未来颁布的有关呈缴本制度的法律中应该建立一个法定呈缴本制度的总负责机构,并构建有效的惩罚制度和监督制度,明确规定呈缴本工作由主管部门进行监督管理。且要落实相应的奖惩措施,保证呈缴本工作的科学性和完整性,这是提高呈缴效率的有力保障。此外,我国在制定合理有效的呈缴本制度时,应该充分考虑呈缴的服务性与互惠性,努力协调好缴送单位和受缴机构双方的合作关系,保障双方的权益。所以应该建立合理的呈缴本经济补偿机制,在受缴机构向缴送单位提出呈缴出版物的要求时,应向缴送单位支付一定的补偿金,以减轻缴送单位的负担。受缴机构也可要求缴送单位向其缴送最优版本,使图书馆资料的使用和保存得以充分保障。

  5 、结语

  在完善优化我国公共图书馆立法的过程中,可以适当借鉴英国、芬兰的相关法案条款,吸取其精华,依据我国国情,在具体法律条文的制定与补充上考虑其可行性和可操作性,多增加一些刚性内容,明确规定必要的强制性规定或措施。要量化拨款标准,建立图书馆经费保障制度。建设图书馆委员会,实施图书馆理事会制度,保证相关决策的民主性、科学性。进一步明确图书馆收费服务种类,设置费用范畴。对于呈缴制度,应该设立关于呈缴本制度的专门章节,提高缴送规定的法律效力。

  注释

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  原文出处:石剑兰,刘倩雯.中英芬全国性公共图书馆法比较研究[J].图书馆学研究,2020(04):2-12.
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