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英国国家安全委员会的特点和运行机制探析

时间:2018-04-12 来源:江南社会学院学报 所属分类: 国际政治论文 本文字数:11296字

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  摘要:英国国家安全体制的演变是随着英国国家安全需求以及国内外安全环境的变化而变化的。2010年5月卡梅伦联合政府上台执政后, 基于英国安全威胁的综合化、吸取英国安全体制改革和实践的经验和教训以及卡梅伦追逐英国大国梦的需要, 建立了具有大国标配的英国国家安全委员会。英国国家安全委员会作为当前英国最高安全决策机构和安全战略的中枢神经系统, 其成立后在有效辨识安全威胁及维护英国国家安全方面成效显着。但由于没有法律的授权, 同时在进行决策时又深陷具体安全问题的泥潭, 使得英国国家安全委员会实际上难从战略高度应对英国安全问题。梅政府执政后对国家安全委员会进行了相应的调整和改革。
  
  关键词:英国; 国家安全委员会; 安全体制; 卡梅伦政府; 安全威胁; 大国家安全战略;
  
  一、英国国家安全委员会的建立及组织结构
  
  2010年5月卡梅伦政府执政后, 英国政府面临着安全挑战更加复杂和国防开支不足的双重影响。如何利用有限的国防开支来高效地应对日益复杂的安全问题是卡梅伦不得不面对的现实, 卡梅伦试图通过建立英国家安全委员会, 从全局和战略高度来应对英国的安全问题。
  
  (一) 英国国家安全委员会成立的背景
  
  一是英国面临的安全威胁更趋综合化、多样化。卡梅伦执政之初面临着更为严重的经济困境, 需要大幅削减国防预算。[1]如何在应对安全威胁时更为高效地节省国家资源为经济复苏服务, 成为卡梅伦优先考虑的问题。进入新世纪后, 英国面临的军事安全、政治安全等传统安全问题依然重要, 同时也面临着一系列更复杂的安全威胁:恐怖主义、网络攻击、非常规化学武器、核生化武器、自然灾害等。[2]安全威胁开始成交织之势, 呈现出综合化趋势, 特别是恐怖主义成为英国首要安全威胁:自2005年7月发生的伦敦地铁爆炸案开始, 英国本土就不断遭受恐怖主义的袭击。2008年, 英国政府发布的首份《国家安全战略报告》将恐怖主义列为英国最大安全威胁。[3]为了应对恐怖主义威胁, 英国政府迫切需要整合安全、外交、国防、情报等部门在安全问题上的资源和权限, 减少各部门之间的沟通不畅和决策成本, 避免各部门之间各自为政和互相扯皮现象。这就需要卡梅伦政府建立一个超越各部门利益的国家安全决策机构, 使之成为相关机构和部门之间的“粘合剂”.[4]
  
  二是吸取了英国安全体制改革和实践的经验和教训。英国在过去长达百年的历史中, 虽然建立了一系列安全决策机构并取得了一定成效, 但与美国等成熟的国家安全委员会相比仍存在很多不足。英国负责安全事务的各个机构之间普遍存在协调不善的状况, 造成了资源的浪费, 在应对安全问题时效率不高。卡梅伦政府需要建立一个更加高效、权力更为集中的安全决策机构, 以便整合国家资源有针对性、有重点地去解决安全问题。
  
  三是卡梅伦追逐大国梦的需要。金融危机使英国经济遭受重创, 经济发展的低迷使得卡梅伦政府只能以有限的财政预算来处理安全问题。卡梅伦坚持英国仍然是国际社会的重要一员, 声称“我们在全球范围内有着广泛的联系, 在联合国安理会、北约、欧盟、英联邦、八国集团、二十国集团、欧安组织、经合组织、世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等国际组织中发挥着独特而重要的作用。我们将继续在这些多边国际机制中发挥重要作用, 包括推动二十国集团和安理会的改革等”.[5]卡梅伦作为一名年轻的首相, 在追逐英国大国梦的道路上表现出了雄心壮志, 试图以改革英国国家安全体制为契机来重塑英国的大国形象。他多次表示:“安全是我们政府的首要职责, 它是我们国家自由和繁荣的基础。”[2]
  
  (二) 英国国家安全委员会的建立
  
  2010年5月卡梅伦就职后, 宣布建立国家安全委员会。英国国家安全委员会成为目前英国最高安全决策机构, 在国家战略层面上整合相关资源来处理英国安全问题, 以便及时有效地进行解决。它的建立, 集中体现了英国的“大国家安全”战略, 即确定英国面临的安全威胁, 并组织调用国家资源维护国家安全的战略。“大国家安全”战略集中体现在卡梅伦政府于2010年10月18日公布的报告《不确定时代的强大英国:国家安全战略》。该报告将英国面临的安全威胁确定为15个通用的优先级风险类型, 并将国际恐怖主义、网络攻击和大型网络犯罪、重大事故和自然灾害、涉及英国及其盟国的国家间军事危机列为英国面临的四大主要安全威胁。[2]次日, 卡梅伦政府公布《战略防务与安全评估报告》, 这是英国政府首次对其防务、安全、情报、适应性、发展和外交能力作出全面的评估。[6]
  
  图1 英国家安全委员会的组成成员
  
  
  
  注:图中实线方框内为英国家安全委员会的常任成员。
  
  如图1所示, 英国国家安全委员会由首相担任主席, 常任成员包括副首相、外交和联邦事务大臣、财政大臣、国际发展大臣、内政大臣、国防大臣、政府政策内阁部长、财政部首席大臣、能源和气候变化大臣。在涉及到具体议题时, 其他内阁成员如情报部门首脑、国防参谋机构的负责人也按要求参会。[6]英国国家安全委员会是政府关于国家安全主要集体讨论论坛, 在首相的主持下, 每周碰头一次, 也可以根据国家安全事务需要举行临时性会议。[7]由于英国国家安全委员会没有法律基础, 因此在涉及相关法律的安全议题时, 还会邀请英国总检察长或副总检察长等官员参加会议。此外, 英国国家安全委员会设有常设秘书机构---国家安全秘书处, 并设国家安全顾问作为秘书处负责人, 负责处理英国国家安全委员会的日常事务, 为英国国家安全委员会会议讨论、决议和协调做准备。[7]卡梅伦首相任命外交和联邦事务部副部长彼得·里基茨爵士为他的首任国家安全顾问, 以便加强首相对安全事务的管理。[8]如图2所示, 英国国家安全委员会下设负责威胁、灾害、恢复和突发事件委员会;核威慑与安全委员会;网络计划与政策发展委员会;反恐事务委员会;实施战略防务与安全评估与安全战略委员会。[7]在2015年的《国家安全战略和战略防务与安全评估》中, 又增加了由首相担任主席的叙利亚和伊拉克委员会。[5]在一些更加具体的国家安全领域, 相关部门会被邀请参加审查和讨论有关安全事务。此外, 英国联合情报委员会为英国国家安全委员会提供战略情报评估, 确保内阁大臣和高级官员收到在内阁办公室简报室需要的建议和分析。危机期间, 内阁办公室简报室是起着应对国家危机机制的作用, 并且是英国国家安全委员会的业务部门。[5]此外, 该委员会还设立议会国家安全战略联合委员会监督英国家安全委员会的工作, 审议英国国家安全委员会提交的报告。
  
  图2 英国国家安全委员会结构
  
  
  
  二、英国国家安全委员会的特点和运行机制
  
  (一) 英国国家安全委员会的特点
  
  第一, 英国国家安全委员会具有很高的权威性。作为英国国家安全战略的中枢神经指挥系统, 它负责英国国家安全事务的战略规划、协调不同部门之间的观点、解决不同派别之间的矛盾。人员的组成充分保证了该委员会在英国安全决策中的最高地位和权威性, 使得英国在应对安全问题和做出安全决策时效率更高。
  
  第二, 英国国家安全委员会具有跨部门合作的特点。跨部门协调与合作是英国国家安全委员会建立的主要目的。英国国家安全委员会整合了原国防、情报、外交、国际发展等机构的权限和资源, 改变了各部门在安全问题上各自为政的状况, 协调各个部门之间的关系, 并将所有部门统一起来全面应对英国的安全问题, 从战略高度来思考安全问题, 试图从长远角度来规划英国国家安全战略。
  
  第三, 英国国家安全委员会的组织结构更加完善。英国国家安全委员会由首相负总责, 吸纳了重要部门的内阁大臣和相关军事、情报部门的首脑, 并设由国家安全顾问担任负责人的国家安全秘书处来处理日常事务。在英国国家安全委员会下分别设有五个下属委员会, 并且在特殊情况下设立临时委员会, 还设有英国联合情报委员会为其提供情报信息和情报评估。缜密和完善的组织系统是其有效发挥作用的物质载体, 同时也体现了英国国家安全决策治理的职能化、专业化。
  
  (二) 英国国家安全委员会的运行机制
  
  国家安全决策机构的运行机制, 也可称作国家安全运作流程, “即国家制定安全措施的步骤与阶段, 主要包括四个阶段, 即国家安全议题的确立、国家安全决策、决策方案的实施和结果评估与修正”.[9]英国国家安全委员会作为英国最高安全决策机构, 其运行也基本遵循这四个阶段。
  
  第一, 确立国家安全议题是英国国家安全委员会的首要任务。卡梅伦政府面临的安全威胁是多样的、复杂的, 既有军事安全、政治安全等传统安全问题, 又有网络安全、生态安全、生化武器扩散、恐怖主义等非传统安全问题[10];既有诸如欧洲债务危机等国际安全问题, 又有雪灾、苏格兰独立等国内安全问题。英国国家安全委员会在众多的安全问题中选出与自身利益攸关的问题, 并将其纳入议事日程, 这里主要包括两个渠道:一是由情报部门、决策咨询部门等将发现的安全问题经筛选整理后, 及时上报国家安全决策机构;二是首相在听取亲信智囊、官僚机构的建议或者在院外集团、公众舆论的影响下形成某种政策构想, 也可能根据国际环境、国家战略目标等的判断与设想提出安全议题。[11]英国国家安全委员会有一个清晰的安全议题确立过程, 确保部长们收到及时、精心挑选和准确的情报信息, 以利于安全决策。[12]英国国家安全委员会确立议题的主要方式是通过战略资源评估、全方位扫描和早期预警的方式实现, 全方位的监控确保英国国家安全委员会能将关注重点集中在一些关键领域。2015年的《国家安全战略和战略防务与安全评估》列出了英国国家安全风险清单, 并将恐怖主义、国际军事冲突、网络安全、公共健康、严重的自然灾害、不稳定和海外冲突六大风险列为英国国家安全委员会未来工作的主要议题。[5]
  
  第二, 在安全议题确立后, 开始进入该委员会的决策程序。英国国家安全委员会每周定期召开会议, 并通过最新的情报评估和风险评估来做出决策。[2]在英国国家安全委员会每次召开会议前, 英国国家安全委员会秘书处根据首相的指示, 提前准备好一到两个安全问题, 以及与该安全议题相关的材料等。这些安全议题一定要确保是具有紧迫性或重要性的安全问题。[12]在首相的主持下, 在听取来自英国情报部门、咨询机构的信息汇报后, 各内阁大臣以及其他与会人员就准备好的安全议题进行充分讨论和讨价还价, 并进行适当的立场协调。英国首相在听取与会人员的充分讨论后, 根据安全议题的性质、级别, 最终确定应对方案, 并批准实施。总体上看, 决策主要包括两种模式:一是英国国家安全委员会在接受来自决策环境普通压力的条件下, 按照法定的权限划分、职能区分和规范程序进行决策的“常规决策模式”;二是为应对突发性重大国家安全事件时所采用的“非常规决策模式”.[11]
  
  第三, 决策方案的实施。在英国国家安全委员会的指导协调和监督下, 各部门根据自己的优先权重制定更精简、更协调的部门实施流程。[2]在英国国家安全委员会作出最终应对方案后, 内阁各部如国防部、内政部、外交部以及情报部门等根据分工的不同迅速展开行动, 以应对相关安全领域的主管执行机构为主, 内阁大臣负责协调各部门的工作以完成国家安全任务, 同时要与所有相关部门进行合作。各部门官员要协助主要大臣开展工作, 与包括民营企业、非政府组织机构和国际合作伙伴进行合作, 并且加强协商沟通, 以确保方案得到实施。[6]为了确保决策方案的有效实施, 英国国家安全委员会与50多个不同的机构包括学术界、智库、非政府组织和工业团体展开对话, 同时也与最亲密的盟友包括北约和欧盟讨论决策的方法, 收到了来自公众的2000多份有价值的意见。[5]决策方案的实施主要采取联合小组和协调小组的方式进行, 如“安全与反恐办公室”“民事紧急情况秘书处”等。[6]
  
  第四, 结果评估与修正。如图3所示, 英国国家安全委员会在具体运作过程中, 由于决策方案本身的复杂性, 加之客观环境的不断变化, 决策方案在实施过程中必须要不断的进行调整。它主要包括执行结果的评估和安全决策的修正两个方面。英国国家安全委员会对决策方案实施过程不断跟踪, 及时评估, 尤其是国防情报和联合反恐分析中心的评估应当是英国国家安全委员会优先考虑的方面。[12]然后视实际情况进行修正, 力求安全决策得到最完美的执行。当然, 安全决策执行部门在执行中也会根据实际情况主动修正。英国国家安全委员会将对最新情报和信息进行全面评估, 确保安全决策的有效执行。
  
  图3 英国国家安全委员会的运行机制
  
 
  
  三、梅政府对国家安全委员会的调整与改革
  
  特蕾莎·梅于2016年7月接替因英国脱欧公投辞职的卡梅伦担任英国新一任首相。梅首相上台后, 英国面临的国内外安全环境发生了一些变化, 恐怖主义对英国的威胁更加严重, 由英国脱欧带来的一系列安全问题正考验着梅政府的执政智慧。基于此, 梅首相对英国国家安全委员会进行了相应的调整与改革, 以满足当前英国安全的需要。
  
  梅政府执政后基本延续了卡梅伦时期英国家安全委员会的组织架构, 常任成员没有发生大的变化。但是梅首相撤销了原来隶属于英国家安全委员会下属委员会的叙利亚和伊拉克委员会。为了更好地推动和监督2015年《国家安全战略和战略防务与安全评估》的实施, 梅政府强化了实施战略防务与安全评估与安全战略委员会, 由内政大臣取代原来的兰开斯特公爵大臣担任该委员会的主席。该委员会主要成员由内政大臣 (主席) , 外交和联邦事务大臣, 国防大臣, 商业、能源和产业战略大臣, 国际发展大臣, 财政部首席大臣组成, 其它大臣根据会议需要酌情参会。该委员会向秘书处提供信息并监督各部门的执行情况, 确保2015年《国家安全战略和战略防务与安全评估》落到实处。[13]该委员会受到议会国家安全战略联合委员会的质询与监督, 在2016年9月对议会国家安全战略联合委员会的质询做出了回应, 并决定在以下方面做出改进:完善委员会在处理危机和严重威胁时提供信息支持的结构和进程;增加对内阁办公室简报室的投资, 包括额外人员的招募和全天候能力的增强;采取措施改进国家安全秘书处、联合情报委员会和政府有关部门及单位在危机期间合作的方式。[13]梅政府还加强英国情报机构的权力, 确保英国国家安全委员会获取更丰富、及时的情报。到2021年, 对安全和情报机构的额外投入将达到25亿英镑, 以保证他们有能力维护国家安全的优先事项, 并且设法招募1900多名安保和情报人员以应对全球安全威胁。2016年11月, 《调查权力法案》获得批准, 该法赋予执法部门和情报安全机构获得通讯数据的权力。[13]
  
  为了弥补卡梅伦政府撤销国家安全论坛带来的消极影响, 整合英国社会各界的智慧和力量为英国国家安全委员会服务, 梅政府在2016年9月推出了国防创新计划, 政府将寻求新技术与方法, 作为国防部实时应对未来挑战的一部分。该倡议主要包括以下四个方面的内容:成立一个新的国防部顾问小组, 理清发展思路;成立防务与安全加速器, 帮助私营部门、盟友、学术界将思想变成创新解决方案, 从中小型企业、更广泛的行业和学术界通过竞争获得新的解决方案;设立“创新与研究深入见解小组”, 收集政府其他部门、学术界、工业部门及主要盟友的相关信息;扩大“国防创新基金”, 国防部设立了总额约8亿英镑的“国防创新基金”, 支持未来创新解决方案开发与交付, 并吸引非国防企业提供创造性的军事与安全解决方案。[13]采取更具战略共享性的措施来处理与政府相关的安全知识和技能, 包括与相关的教育和培训机构进行合作去共享、发展和维持跨国家安全共同体的关键技能和知识, 进一步深化有关国家安全的知识和技能。
  
  为了加强英国国家安全委员会各部门间的协调与合作, 整合相关的知识和经验, 减少部门间的重复性工作, 梅政府推动和深化2015年《国家安全战略和战略防务与安全评估》中确定的相关合作单位的运作, 这些合作单位主要有:内阁办公室主导的海湾战略联合会、内政部主导的国际反恐联盟、国防部主导的防扩散和军备控制中心、国际贸易部主持的出口管制委员会、外交部主导的欧洲-跨大西洋安全政策联合会、外交部负责的联合国维和委员会、内政部主导的国防与安全多样性网络联合会。这些合作单位对梅首相领导的英国国家安全委员会的安全决策发挥了重要作用。例如, 由国防部主办的防扩散和军备控制中心在2016年7月与其他部门合作开展了相关工作, 英国在国际社会处理利比亚化学武器材料的进程中发挥了核心作用。由外交部负责的联合国维和委员会协调国防部、外交部及国际发展部之间的维和政策和合作, 成功推动了2016年9月伦敦联合国维和部长级会议的召开。[13]
  
  四、英国国家安全委员会的评估与前景展望
  
  自2010年建立以来, 英国国家安全委员会改变了过去政府安全决策时责任不明、程序混乱的状态, 大大提高了安全决策效率, 在辨识安全威胁、做出安全决策方面发挥了重要作用。但是由于没有法律的授权, 在进行决策时又深陷具体安全问题的泥潭, 使得英国国家安全委员会实际上难从战略高度应对英国安全问题。当前, 英国国家安全委员会仍处于不断的调整与完善之中。
  
  (一) 英国国家安全委员会的作用
  
  第一, 英国国家安全委员会的建立, 优化了英国政府的安全治理模式, 是安全决策体制的重大调整。设立英国国家安全委员会旨在通过一个稳定的常务机构, 改变往届政府在决策时存在的程序混乱、责任不明、透明度低等问题, 尽可能地凝聚各方力量, 提高了政府运作的效率。[14]英国国家安全委员会还发挥着重要的协调功能, 协调不同政府部门、利益集团、公众之间的利益诉求。在英国国家安全委员会的领导下, 英国不断拓宽安全治理领域, 2011年发布首份《国家网络安全战略》, 并在2015年发布了新的《2016-2021年国家网络安全战略》, 2013年推出应对严重有组织犯罪战略并成立了国家打击犯罪局, 2015年推出最新的国家反极端化战略, 2017年成立打击极端主义委员会, 这都标志着英国安全治理不断走向深化。
  
  第二, 英国国家安全委员会在应对具体安全威胁上发挥了重要作用。自建立之日起, 由于首相全权负责、重要大臣悉数出席的特殊身份, 使得其在应对安全威胁、做出安全决策方面发挥了重要的作用, 这其中包括英国从阿富汗撤军等重大安全决策。英国国家安全委员会作为英国安全决策的一个重要平台, 使首相和各位内阁大臣可以就安全问题在这里自由交流。2011年利比亚危机爆发后, 英国国家安全委员会迅速做出反应, 认为“英国在该地区存在着广泛的安全利益, 它为英国提供了一个机会, 使它的安全战略利益与它反对专制主义所支撑的规范性价值观相符合”.[15]英国国家安全委员会下设专门处理利比亚危机的利比亚委员会, 从2011年3月20日到10月25日共举行了62次会议。其中, 首相担任主席的有36次, 副首相和外交大臣担任主席的各有13次。[16]这些措施有效地协调了各部门的运转, 切实彰显了新建立的英国国家安全委员会工作的效率。英国国家安全委员会推动了英国重大安全决策的实施, 英国开始建立第一艘“无畏级”核潜艇保持独立核威慑, 310亿英镑的投入方案为北约集体防御提供了坚实的基础, 确保对欧洲-大西洋安全承诺可以维持到2060年左右。增加军队数量帮助训练伊拉克军队, 增加对伊拉克、索马里的人道主义援助, 增加联合国维和部队中英国军人的数量。发起倡议以联合国的名义打击现代奴隶制和追究恐怖组织“伊斯兰国”法律责任的行动。推动联合国有史以来第一次对确保民航安全做出的决议, 帮助安全地消除利比亚境内的500吨化学武器。[13]
  
  第三, 英国国家安全委员会对英国经济的恢复和发展起着积极的促进作用。自英国国家安全委员会建立以来, 英国安全环境得到极大改善, 经济发展成效显着。大战略可以将繁荣和安全目标进行整合, 有助于解决英国当下促进经济增长、预算赤字和国防预算上升之间的紧张关系。[17]世界经济论坛发布的全球竞争力报告将英国列为最具竞争优势的10个国家之一, 在欧洲, 英国是对内投资的首选目的地, 同时被世界银行评为世界上第六个最容易做生意的国家。[5]在2014年1月30日, 英国议会联合委员会举行的国家安全战略听证会上, 卡梅伦指出, 英国国家安全战略的核心目标在于恢复英国的经济实力。他对此进一步阐述道, 未来的国家安全战略应当坚定地支持政府的“贸易繁荣议程”, 通过增加与新兴市场国家之间的贸易来实现英国未来的繁荣。[17]在2015年《国家安全战略和战略防务与安全评估》报告前言中指出:英国国家安全依赖于经济安全, 反之亦然, 国家安全战略的首要任务就是促使英国经济变得更加强大。为了实现英国的安全和繁荣, 必须继续发挥英国国家安全委员会的协调功能, 动用一切国家资源为经济的繁荣创造稳定的环境。[5]
  
  (二) 英国国家安全委员会的缺陷
  
  第一, 英国国家安全委员会没有法律规定其地位和职能, 其作用的发挥要看首相的脸色。迄今为止, 英国还没有一部法律对该委员会的职能、地位、运行机制等做出规定, 没有法律的赋权使得其在运行时更多依赖于首相和各内阁大臣的意志。它之所以能在国家安全事务中发挥重要作用, 很大程度上是因为首相全权负责并罕有缺席会议, 首相的重视和人员构成是其发挥作用的关键。而相比之下, 英国国家安全委员会实际上只是起着一个平台或者协调机构的作用。首相的安全观念和偏好严重影响英国国家安全委员会议题的设置和作用的发挥, 这种局限性使得首相完全可以绕过英国国家安全委员会单独进行决策。此外, 英国国家安全顾问与美国国家安全顾问也不可同日而语, 他只是首相任命的一个高级官员, 仅仅负责该委员会的日常事务和会议安排, 对首相在安全问题上的影响力有限, 更不用说在安全问题上代表首相了。截至目前, 英国历任国家安全顾问里基茨、金·达洛奇、马克·格兰特、塞德维尔都是资深的职业外交家, 出于职业习惯和偏好他们更多关注外部安全而很少关注英国国内安全议题。议会国家安全战略联合委员会也担心由于国家安全顾问对三大情报机构首脑的工作业绩有着直接的管理评价责任, 这有可能减少情报首脑与首相之间的直接接触。[16]
  
  第二, 英国国家安全委员会在运作中深陷具体安全问题和短期事务的泥沼, 缺乏长远的战略规划设计。由于没有一部法律规定英国国家安全委员会的职能及其运作机制, 因此只要是首相认为应该讨论的问题都可以拿到英国国家安全委员会上进行讨论。上到海外派兵、战争等重大问题, 下到雪灾、洪水干旱等自然灾祸, 数不清的安全问题等着首相及大臣们进行讨论。而诸如欧元危机、苏格兰独立公投、美国亚太再平衡战略以及英国脱欧公投等重大议题都未能进入英国国家安全委员会的议事日程, 这使得其缺乏长远的战略眼光。例如在制定2015年《国家安全战略和战略防务与安全报告》时, 英国决策者主要考虑的是在国际事务中英国如何取得最大利益而不是专门应对重大国际安全事件的发生和制定英国的长远安全战略。[17]这与卡梅伦设立英国国家安全委员会的初衷相去甚远, 其权威性也大大降低。
  
  第三, 卡梅伦首相废除了布朗政府时期建立的安全咨询机构---国家安全论坛, 将咨询事务下放到参会大臣自身, 虽然更加自主, 但因过于松散而缺乏一种集思广益的正式渠道, 专家和政府之间的沟通不畅。特别是在一些国家安全议题上, 由于缺乏制度性平台, 往往使得安全研究机构和专家学者不能及时有效地发表自己的看法, 造成安全决策的不完善甚至失误。从这方面看, 建立一种类似“国家安全论坛”的正式咨询机构显得尤为必要。
  
  (三) 英国国家安全委员会的未来
  
  英国国家安全委员会自建立到现在, 其运行机制和机构就处于不断的调整和变化之中。要想更好地使英国国家安全委员会持续地发挥作用, 英国需要从以下几个方面考虑。
  
  从安全立法上看, 英国必须通过立法的形式对其职能、地位和运行机制进行确认。一个具备法律效力的英国国家安全委员会无疑会发挥更大的作用, 从而避免英国国家安全委员会受制于首相偏好的状况。
  
  从战略规划上看, 英国当局需要将国家安全委员会从具体的安全事务中摆脱出来, 英国国家安全委员会只有注重战略上的规划, 注重英国的大战略计划, 才有可能实现其成立的初衷---恢复昔日的大国梦。
  
  从咨询机构上讲, 英国国家安全委员会需要有专家参与国家安全决策, “国家安全论坛”虽然没有起到其应有的作用, 但仅有内阁大臣是远远不够的, 需要有安全问题专家和智库的参与, 这样的决策才有可能是最有利的决策。
  
  完善国家安全顾问在英国国家安全委员会中的职能。美国政治学家约翰·伯克考察了国家安全顾问的职责, 略为修改英国国家安全顾问七项职责, 分别是:向首相提供个人建议和咨询;危机期间提供信息的焦点渠道;各部长信息交流的联络员;首相定期发布国家安全简报的组织者;向首相提供日常支持;有效管理国家安全秘书处;引导跨政府各部门沟通, 传递英国国家安全委员会的决定。[16]国家安全顾问作为首相与各部大臣沟通的桥梁, 在国家安全决策中发挥着独特的作用。今后要进一步加强国家安全顾问的职能, 使其能像美国国家安全顾问一样具有实质性的权力, 并且要改变国家安全顾问只关注外部安全而不关注国内安全的现状。
  
  当然, 英国作为一个议会内阁制国家, 必须处理好各权力机关之间的关系, 特别是议会和英国国家安全委员会之间的关系。应该加强议会对英国国家安全委员会的监督, 防止首相的权力过大而出现安全决策失误的状况, 因为英国国家安全委员会在内部决策主体上属于委员会制, 且正在经历着从内阁委员会向首相直属机构的转变趋势[18], 首相的权力越来越大。当然这种涉及到内阁和议会之间权力分配斗争将是旷日持久的。此外, 英国脱欧后如何处理与欧盟在安全问题上的合作也提上了议事日程, 英国国家安全委员会需要思考未来英国参与欧盟外交、安全和防务事务的程度, 以共同应对暴力犯罪、边境安全和打击恐怖主义等问题。随着国际、国内环境的不断变化, 英国国家安全委员会将不断地得到完善与发展, 从而在安全决策中发挥更大作用。
  
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    论文来源参考:许超.英国国家安全委员会的建立、运作及展望[J].江南社会学院学报,2018,20(01):18-24.
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