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国家审计机关腐败治理研究绪论

时间:2017-02-13 来源:学术堂 所属分类: 审计论文 本文字数:8928字

  第 1 章 绪论

  1.1 选题背景及意义。

  1.1.1 研究背景。

  北宋苏轼在《范增论》中说过"物必先腐也,而后虫生之",意思是物品一定是自身先腐烂,之后虫子才会生成。现实社会中的腐败现象亦是如此,所以治理腐败不仅仅要事后严惩,还需要提前预防。只有在事前、事中、事后各个环节都设定监督机制,才能控制并制止腐败的滋生和蔓延。

  从世界范围来看,据世界银行全球治理问题专家 Daniel Kauffman 分析,腐败对各国经济具有严重的危害性,其每年给各国造成至少 1.5 万亿美元的经济损失,占世界各国 GDP 总和的 5%.另据世界银行公布的报告,每年约计 2 万亿美元的腐败资金在各国之间辗转往来,约占全球各国经济总值的 6%.由此可见,腐败问题存在于全球各个国家,同时也是各国政府普遍关注的对实现国家良治的重大威胁,推行治理腐败工作已经刻不容缓。《世界审计组织战略规划(2011-2016)》中指出各国最高审计机关应重点关注治理腐败工作,同时加强审计机关权力问责,为塑造廉洁政府、实现国家良治奠定基础,从而凸显各国最高审计机关在国家治理腐败工作中的重要性,将国家审计治理腐败作为实现国家良治的根本性任务。就我国而言。2013 年 TI(Transparency International,透明国际)发布的 CPI(Corruption Perceptions Index,贪腐印象指数)首次达到 40 分,但在参与测评的 177 个国家和地区中我国排名第 80,从排名来看,我国依然属于腐败程度比较严重的国家,加强腐败治理工作依然是一项艰巨的任务。对此,国家审计发挥着不容小觑的作用。

  我国尤其关注国家审计在治理腐败方面的法律制度建设,2005 年 1 月,我国制定了《建立健全惩防腐败体系具体实施纲要》(以下简称《纲要》),《纲要》正式将国家审计设定为惩防腐败体系的重要组成部分,并对国家审计机关(以下简称"审计机关")在治理腐败工作中的重点任务、目标范围等进行了具体说明,着重发挥审计机关的监督审查作用,保障治理腐败工作结果的真实性和有效性。2013 年 12 月,我国拟定了《建立健全惩防腐败体系 2013-2017 年工作规划》,此项文件提出了对国家审计治理腐败工作的顶层设计,就五年间的审计目标任务和工作计划予以说明,呼吁加强国家审计对权力的监督制约作用,让腐败无处遁形。2014 年,习近平同志指出,要建立健全治理腐败合作体制,加强纪检、监察、司法、审计等机关的协同合作,保障治理腐败工作得以高效且有序地运行。同年,党的十八届四中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要创立创新制度规范,为审计反腐工作提供根本性保障,保障审计机关实行监督权的独立性。与此同时,李克强总理也发表声明:审计要明确其在反腐工作中的定位,成为"反腐败的利剑".

  由上述内容可以看出,腐败已经成为当今全球性的问题,其不仅仅是当今社会普遍存在的现象,更是由来已久的社会弊端。长久以来,我国始终受到腐败的干扰和侵蚀,在我国的封建历史时期,由于受到当时封建专制统治制度的影响,统治阶级层面的贪腐问题比比皆是,腐败深深植根于封建社会权力领域。直至今日,腐败问题始终作为推行国家良治和现代化社会改革的障碍,它不仅仅制约了经济运行和社会进步,而且还使得社会风气日下,破坏了社会的和谐发展,甚至直接威胁政治的稳定。由此,运用国家审计治理腐败尤为必要。本文结合我国实际情况,深入研究国家审计在治理腐败体系中的地位,充分发挥国家审计在治理腐败中的作用,规范国家审计在治理腐败工作中的行为,这对促进我国治理腐败工作的开展具有重要意义。

  1.1.2 研究意义。

  (1)理论意义。

  迄今,我国不乏国家审计治理腐败的研究成果。但是,多数研究成果偏向于基于某个视角来讨论国家审计的治理腐败工作,整体趋向于局部性讨论,而缺乏对国家审计治理腐败工作整体层面的掌控。因此本文拟在整体层面,基于研究国家审计在治理腐败体系中的定位和作用,借鉴他国治理腐败经验,针对当前我国国家审计治理腐败过程中存在的问题,提出相应的建议,在创新的同时,丰富国内关于国家审计治理腐败的文献,其具有一定的理论意义。

  (2)现实意义。

  本文拟通过研究国家审计与治理腐败之间的问题,在理论和实践方面学习和借鉴国际上审计治理腐败经验,探讨我国国家审计治理腐败工作的现存问题并提出相应建议,制定国家审计治理腐败工作的运行和保障机制,以期完善我国国家审计制度和腐败治理体系,进而保障今后我国国家审计治理腐败工作的顺利运行。

  1.2 研究综述

  1.2.1 腐败及其治理的相关文献。

  腐败现象古来就有,其最早的含义是"腐烂",据《汉书。食货志》所云:"太仓之粟,陈陈相因,充溢露积于外,腐败不可食",就是对这一名词含义的有力佐证。

  而后,腐败所包含的解释日益繁多,不仅表示食品的腐败,还具有经济政治层面的意义,我国著名唐代诗人杜甫在《自京赴奉先县咏怀五百字》中就有云:"朱门酒肉臭,路有冻死骨",意在折射古代社会分配不公,权力至上的腐败现象。

  自古以来,理论界对腐败概念的界定众说纷纭。Klaus Abbink(2004)将腐败定义为"运用公共权力来谋取私人利益的行为".Jin Liu,Bin Lin(2012)认为,腐败是国家公职人员为实现其私人利益而违反法律规范的现象,其基本形式是公共权力与财富的交换,即权钱交易。林笑东、彭霁和霍芳艳(2013)认为,腐败是组织或个人滥用公共权力谋取私人利益,而对他人利益产生不利影响的行为。杨佳乐(2014)认为,腐败隶属于权力变异,即行为主体滥用职权或偏离职责范围的行为,这种权力变异是指通过收受贿赂等类似违法手段,以至于达到获得个体特殊利益的目的。上述学者侧重于从滥用公共权力获取个人私利的角度来界定腐败。

  TI(1995)对腐败的定义为:"公共部门中官员,包括从事政治事务的官员和行政管理的公务员,通过错误地使用公众委托给他们的权力,使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来的行为。"这一定义倾向于从行政管理的角度进行阐述。而以经济学的角度分析,"腐败"是指某些人通过非法方式攫取经济租金的经济或政治行为(张贺玲,2010;Claudio Ferraz,Frederico Finan ,Diana B. Moreir(a2012);吴敬琏,1994)。

  腐败被公认为"政治之癌",其已经成为全球性的问题,其存在不仅仅影响社会风气,甚至会影响社会生活的安定。所以,增强治理腐败工作力度,保障治理腐败工作顺利有效运行,对维护社会稳定以及国民经济平稳健康发展具有极为重要的意义。

  对于治理腐败的重要性,邹薇(2006)认为,在市场经济转型时期,我国处于新旧经济体制交接的过渡阶段,腐败利用体制交接缝隙而大量滋生繁衍,其干扰了市场经济秩序,阻碍了市场经济体制的发展。治理腐败工作迫在眉睫,我国政府亟需采取相关措施治理腐败。陈雅慧(2012)指出,腐败具有持续时间长、范围广、破坏力强的特性。其在政治方面影响了政权的合法性,加大了因政治权力不平等而导致的贫富差距,在经济方面阻碍了经济发展,给国民带来巨大损失。若对腐败现象置之不理,则必然会给我国带来更为严重的危害,所以我国政府应将治理腐败视为政府工作的首要任务,以此来实现国家良治。2012 年胡锦涛主席在十八大上指出:"腐败是影响我党和国家实现长治久安的的政治性问题,坚持反腐倡廉,保障公共权力运行的客观公正是实现国家良治的重要举措,如果腐败问题无法得到良好治理,就会使社会公众降低对政府的信任,甚至会影响到国本。"2014 年 TI 公布的"清廉指数"已经折射出我国的腐败问题已经不容忽视,其曾提出构建"12 根制度支柱"的国家廉政体系来治理腐败。

  我国主要通过制定法律制度来遏制腐败发生。任建明(2010)指出,中国反腐行动始于 1989 年,同年 8 月 15 日,我国出台了《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》,以此来保障我国治理腐败工作有序进行。他建立了反腐败成功五因素框架,有效整合了领导干部政治决心、反腐败相关法律、反腐败机构和体制、反腐败战略、人民群众支持五个条件。李燕凌、吴松江和胡扬名(2011)认为,与运用权力治理腐败相比,运用制度治理腐败的优势更明显,其较权力反腐更具稳定性和权威性,而运用制度治理腐败的关键就是要注重法律制度设立的合理性。

  同时,在治理腐败的其他方式方面,何亚平(2013)认为,利用社会监督治理腐败,有助于防范权力使用主体之间协同舞弊,为攫取共同利益而滋生腐败。姚瑞平(2013)认为,通过加快政府职能的转变,推行权力运行公开制度,打造科学管理、模块契合、信息通畅的公共权力体系更有助于治理腐败。胡建(2014)认为,通过建立相关反腐机构,实现权力与权力之间关系的制约,可达到防治腐败的目标。苗琳琳(2014)认为,网络反腐是我国腐败治理的创新型途径,而且这种途径具有公开透明、快捷高效、低成本、影响范围广、传播速度快等优势。

  1.2.2 国家审计治理腐败的相关文献。

  近年来,学者们针对国家审计治理腐败问题的探究也开展得如火如荼,学术界对于国家审计治理腐败的研究具有一致共识,即国家审计在治理腐败工作中具有不可替代的作用,国家审计在腐败治理中的地位和效用已日益凸显。

  (1)关于国家审计治理腐败职责和作用的研究。

  基于国家审计的本质和职能,有些学者就国家审计的职责进行阐述。秦荣生(2011)、安徽省审计学会课题组(2012)认为,反腐倡廉是国家审计的基本职责之一。王杏芬(2011)认为,审计机关具有独立性与权威性,其作为治理腐败的主力部队,在治理腐败工作中扮演主导者的角色,以预防腐败和惩治腐败为主要职责,在执法过程中履行国家意志。李明辉(2013)认为,作为一种重要的鉴证制度,国家审计对于侦查和揭露腐败具有重要意义。徐汉友(2014)、杨晓雯和张月婷(2015)认为,防范与揭露腐败是国家审计的重要责任,也是国家审计参与国家治理的重要作用路径。

  孙楠(2015)认为, 治理腐败不能参照"温水煮青蛙",应深入强化国家审计监督职能,使其可肩负预防和惩治腐败的职责,成为反腐的有力工具。

  国家审计在反腐败过程中发挥的作用,学者们基于不同视角给出了看法。夏继菲(2011)认为,腐败最终会阻碍国民经济的发展,惩治和预防腐败势在必行,国家审计在反腐败过程中具有预防、揭露、惩治等作用,在公共权力的监督制约方面具有积极意义。Raul Espejo,German Bula 和 Roberto Zarama(2012)基于审计职能的视角,认为国家审计具有发现、防御与治理腐败的功能,其在惩防腐败方面具有独到优势,以至于作为有效的腐败治理应用措施而被列入各类反腐败公约。安徽省审计学会课题组(2012)认为,将国家审计纳入惩治和预防腐败体系,不仅可以充分发挥其预防、揭示和抵御的"免疫系统"功能,还能在发现问题的同时,通过对问题的分析来揭露制度方面存在的不足。刘桂良和周英(2014)基于价值链视角进一步分析了国家审计治理腐败的功能,通过一系列假设和实证分析,认定"后续审计"是国家审计在价值链上的重要环节,其对治理腐败起到了关键作用。

  (2)关于国家审计治理腐败的运行机制研究。

  我们可将"国家审计运行机制"视为一个机器,运行机制涉及的各个项目环节是机器中的零件,运行原理是机器遵循的工作标准,运行程序是使得机器正确发动的使用说明,具体地说,国家审计治理腐败运行机制包括国家审计审什么、谁来审、怎样审才能达到治理腐败的目标等。

  就国家审计治理腐败的领域,李国君(2008)认为,在国有企业改革中,国家审计的监督、风险预警和风险防范职能,发挥了国家审计在国企改革中的宏观调控作用,从而全面预防腐败的滋生和蔓延。薛婷婷(2013)认为,国家审计在治理腐败方面的作用还体现在保障性安居工程等民生领域,审计监督作为重要调控工具,一方面为各级政府提供了科学有效的决策建议,另一方面通过对建设、施工、设计、监理、采购等全过程的审计,可及时查处保障性安居工程改变资金用途、弄虚作假以及贪污挪用等腐败问题。苏德金、李乾文(2014)认为,在政策制定与执行方面,国家审计可发挥其监督作用。由于政府公共部门具有行使公共权力的工作特点,其存在滥用公共权力而谋取自身利益的可能性。所以,提升国家审计在政府政策制定与执行中的监督作用就显得尤为必要。

  就国家审计治理腐败的主体,一方面,要加强审计机关与检察、司法等机构间的协同作用,李立春(2006)认为,在治理腐败工作中审计机关与司法机关及纪检、监察部门之间加强协作,是加强审计机关反腐倡廉作用的必然趋势,这对于实现法律监督与审计监督的衔接,联合反腐有重要意义。郭强华(2006)、王璐平(2013)基于国家廉政体系视角,认为国家审计应与纪委、监察、检察机关等反腐败机关高效联动,同时与民营经济部门与社会媒体联合,从而更加全面有效地发挥国家审计的监督职能,使得治理腐败的工作得以顺利开展。马志娟(2013)认为,审计机关应加快与纪检、监察、司法等部门协调配合,充分发挥国家审计优势查处腐败案件。另一方面,要考虑国家审计与社会审计、内部审计之间的协调与配合,王会金(2013)认为,国家审计应当协同社会审计、内部审计等机构,共同参与国家审计治理腐败工作,以提高国家审计治理腐败工作的质量和效率。王雅琳(2014)认为,国家审计力量有限,无法满足当下我国国家审计治理腐败工作需求,而社会审计和内部审计在专业和信息方面具有相对优势,因此,开展国家审计与社会审计、内部审计间的协同工作十分有必要。

  张立民(2014)认为,在国家审计治理腐败工作中,应寻求建立以审计机关为主导,社会审计、内部审计机构共同参与,且共享审计治理腐败信息、整合审计治理腐败资源的国家审计监督治理体系。

  就国家审计在治理腐败过程中的运作方法,郭强华(2005)认为国家审计治理腐败通常采用风险导向审计,首先根据国家机关公职人员廉政或腐败情况进行信息采集,其次对公职人员的廉政或腐败程度具体量化,而后再对量化数据进行评估,最终在预警范围内开展具体化审计工作。王显(2008)通过构建国有企业腐败预警指标体系,判断评估结果是否处于预警指标值的合理范围,进而按照评估结果所依据的既定证据开展审计调查,最终对以腐败性质、路径、后果等予以确认并制定审计报告。张长海、邱华祥和陈济(2012)认为,当前审计人员仍较为依赖传统的财务收支审计方法,其花费过多的时间用于收集会计数据,而缺乏分析审计事项的灵活性,审计方法滞后是目前制约国家审计发挥腐败治理功能的重要因素。

  (3)关于国家审计治理腐败的保障机制研究。

  第一,基于制度方面对国家审计治理腐败的研究。

  通过制度改革,建立国家审计反腐败机构,专门针对腐败治理,在源头上明确划分责任,使得审计过程中不仅仅有法可循,还可以有针对性地进行授权。马蒙(2007)表示,国家审计在治理腐败工作中起到绝对重要作用,应完善国家审计过程中的反腐败机制,进而在制度上加强国家审计的制约监督作用,规避审计风险,提高审计质量,为审计结果落到实处提供制度性保障。赵彩虹(2012)认为,加强国家审计问责立法建设,可以提升国家审计的执行力,同时也可增强对被审计单位的威慑力,从而有助于国家的廉政建设与腐败治理。林笑东(2013)认为,我国颁布的《建立健全惩预防腐败体系具体实施纲要》,使得审计监督被视为惩防腐败体系中的重要组成部分,这进一步确立了国家审计是用权力制约权力的制度安排这一事实。彭华彰(2013)认为,健全法制对于治理腐败具有重要意义,除了建立健全治理腐败机制制度体系之外,更重要的是要加强国家审计自身法律制度建设,从而有效推动国家审计治理腐败进程。

  王素梅(2013)基于社会公共关系的视角,阐述了国家审计在公共关系中通过权力制约权力以强化对公共经济权力的监督作用,同时表明国家审计应强化对公共经济权力的"问责",促进问责机制的合理建设和协调应用,从根本上防治腐败。马志娟(2013)分析了腐败治理、政府问责与经济责任审计三者之间的关系,首先,腐败治理在实现国家良治进程中占据不可或缺的地位,而政府问责可以落实腐败责任,起到警示预防腐败的作用。其次在经济责任审计与审计问责之间,经济责任审计履行 "查责"的权力,政府问责制履行"问责"的权力,且若要"问责"必先"查责",由此可见,政府问责制与经济责任审计密不可分,相辅相成。丁宇峰和孟翠湖(2014)认为,国家审计作为治理腐败的有效路径,建立健全问责制度有助于保障审计腐败成果及时、有效地落实。

  第二,基于权力方面对国家审计治理腐败的研究。

  就权力而言,Klaus Abbink(2004)、刘家义(2012)认为,国家审计是监督制约权力的重要措施,通过审计保障政府机构和官员行使权力的合法性,使得权责相符,不越权、不逾矩,以致合理发挥国家审计规范、制约和监督的作用。杨佳乐(2010)在针对新时期治理腐败问题审计功能的实证分析中,得出"审计处罚力度对治理腐败成效影响较大"的结论,从而呼吁加大审计处罚力度,明确审计权力相关责任。王习加(2012)、李明(2014)认为,国家审计的监督权是由宪法赋予的,具有较高的独立性和权威性,其在执法过程中依法不受其他主体干预。然而在实际审计中,由于审计缺乏处罚权,使其对腐败行为的约束能力较弱,所以建议不应只注重审计检查权,还应该赋予国家审计更多的处罚权,从而弥补相关规定的空白,遏制腐败滋生和蔓延。

  彭华彰(2013)认为,赋予国家审计相应的处罚权,有助于提高审计执法工作效率,使得阻碍审计权力行使的行为得到应有惩处。

  1.2.3 文献评述。

  通过既有文献可以看出,当前学者们对"腐败"一词概念的界定仍存在较大分歧,不同的学科及不同的出发点会有所差异。政治学角度的腐败大多以"权力"为关键词,将腐败定义为"政府公职人员操纵公共权力而攫取个人利益的行为".例如,政府公职人员为获得特殊收益,越权为他人办理自身职责范围之外的事情,或者在自身权限范围内但未按照法规程序为他人办理事务,这种行为被视为政治意义上的腐败。而经济学关于腐败的阐述则更为形象,其将贪官污吏拟作商人,公共权力拟作经营资本,商人通过经营资本的运转而获取特殊利益,其获得收益的数额取决于商业市场的行情,即取决于政府官员职权所能提供的便利条件和市场对此类便利条件的需求。在综合这些文献的基础上,结合本文的研究需求,本文采纳国际透明组织对于腐败的定义。通俗地说,腐败就是滥用公共权力而满足个人诉求的行为。

  当前关于国家审计治理腐败问题的文献研究大多以理论探讨为主。对于国家审计治理腐败的职责和作用,大部分学者认为国家审计具有防范与揭露腐败的职责,其通过以权力制约权力的途径强化了对腐败的监督作用。在探讨国家审计治理腐败运行机制时,现有文献大多依据"审什么、谁来审、怎么审"这一路线来展开研究,探讨了审计主体、运作方法和审计范围,但是论述还缺乏深度和广度。对于国家审计治理腐败的保障机制,既有文献主要对制度和权力两个方面进行论述。在制度层面,大部分学者希望通过完善法律制度来使得国家审计更有效地发挥其监督作用;在权力分配方面,有些学者提及要赋予国家审计更多的处罚权而不仅仅是检查权,但是仅限于提出设想,未制定根本性的具体实施方法。

  1.3 研究内容及方法。

  1.3.1 研究内容。

  本文基于我国国家审计治理腐败的现状和存在的问题,在借鉴他国经验的基础上,从委托机制、执行机制、信息传递机制和成果运用机制四个方面,建立符合我国国情的国家审计治理腐败运行机制,进而提出保障该运行机制有序进行的国家审计治理腐败保障机制。本文由七个章节组成,各章主要内容如下所述:

  第 1 章绪论。具体介绍研究背景与意义、研究综述、研究思路与方法、研究内容及框架、研究拟取得的创新。

  第 2 章国家审计治理腐败的理论分析。主要阐述国家审计与腐败的内涵,分析国家审计治理腐败的必要性,最终探究国家审计在治理腐败体系中的地位和作用。

  第 3 章国家审计治理腐败工作概况及问题。分析国家审计治理腐败的历史发展,结合新时期国家审计治理腐败的工作特点,剖析国家审计治理腐败工作中存在的问题,并进行原因分析,以期针对问题提出合理建议。

  第 4 章澳大利亚国家审计治理腐败特点及启示。以澳大利亚为例,阐述澳大利亚国家审计治理腐败的工作特点,结合时代特点和我国国情,为我国国家审计治理腐败工作提供经验借鉴。

  第 5 章我国国家审计治理腐败的运行机制。针对我国国家审计在治理腐败过程中的问题,从委托、执行、信息传递和成果运用四个方面设定相应的运行机制,以期在明确审计对象和范围、合理运用审计方式方法、加强成果运用等方面做出改进。

  第 6 章我国国家审计治理腐败的保障机制。为保障我国国家审计治理腐败工作成果的有效落实,从选择国家审计模式、完善国家审计制度体系两个方面提出对策和建议,搭建国家审计治理腐败的保障机制。

  第 7 章结论。在归纳梳理前章主要内容的基础上,总结出本文的主要研究结论,讨论存在的局限与不足,最终提出未来研究展望。

  1.3.2 研究方法。

  本文的研究方法如下:

  1、文献研究法。通过查阅中国知网、MBA 智库、相关学位论文和外文文献资料等方式,对腐败及其治理、国家审计治理腐败的相关文献进行筛选分析,并对其研究成果进行归纳总结。

  2、规范分析法。运用归纳与演绎、分析与概括等方法,分析国家审计治理腐败的基本理论、现状和问题。建立符合我国国情的国家审计治理腐败运行机制与保障机制,为我国国家审计治理腐败工作提供参考。

  3、历史分析法。运用发展、变化的观点分析国家审计治理腐败工作的发展历程,将各个阶段工作特点加以联系和比较,为揭示问题实质、提出切合实际的解决办法提供历史依据。

  4、比较研究法。将我国与澳大利亚国家审计治理腐败工作的情形进行对比,揭示我国现阶段国家审计治理腐败工作的不足之处,通过借鉴澳大利亚国家审计治理腐败工作经验,为我国国家审计治理腐败工作提出合理建议。

  1.4 研究思路及框架。

  本文依循"提出问题-分析问题-解决问题"研究思路予以展开,研究框架。

  1.5 创新点。

  (1)当前少有学者通过研究国家审计在治理腐败工作中的运行机制来促进国家审计治理腐败工作的改革。本文系统分析国家审计治理腐败运行机制,针对审计工作委托机制、执行机制、信息传递机制和成果运用机制搭建研究框架展开进一步研究。

  (2)在国家审计治理腐败的保障机制方面,大部分学者都将完善国家审计治理腐败法律制度体系视为重点。本文在兼顾国家审计治理腐败制度体系的同时,还为国家审计体制转换制定了具体策略,从而全面完善国家审计治理腐败机制。

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