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我国普法工作的历史发展和成效分析

时间:2016-05-08 来源:学术堂 所属分类: 法制教育论文

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    【题目】中国普法成效的影响因素研究
    【引言  第一章】我国普法工作的历史发展和成效分析
    【第二章】对普法现状的评价和影响普法成效的原因分析
    【第三章】完善新时期普法工作的思路和对策
    【结语/参考文献】提升我国普法工作的路径研究结语与参考文献

  引言

  (一)研究目的与意义

  党的十八大报告提出:"全面推进依法治国","加快建设社会主义法治国家",彰显出党中央对法治国家建设的高度重视。法治国家的建设离不开法治社会的建设,二者在价值追求和重点内容上有很多方面是重合的。按照一般的理解,法治国家建设是法治社会建设的前提,它为后者提供坚实的制度基础和法律保障。法治社会的建设相对而言则比较滞后,它是法治国家发展到成熟阶段的产物。但是这并不意味着两者的发展是割裂开来的。在建设社会主义法治国家的进程中,需要以法治社会的建设作为依托,需要全体社会成员坚持不懈的努力。

  建设法治社会的最终目标是社会成员行为的法治化,即社会成员有良好的法治素养和遵守公共行为规则的习惯,从而在此基础上形成自觉守法、敬仰法律的社会氛围。要想达到这个目标,普法是方便快捷、行之有效的途径。

  我国的普法已经进行了近三十年,普法虽然取得了一定的成就,但是并没有收到理想的成效。以往的普法工作采取的宣传手段单一枯燥,在实际工作中把重心放在了法律条文知识的普及上。这不仅达不到普法的低层次目标即公民知法守法懂法依法办事,更不能达到其高层目标即公民具有较高的法律信仰。作为建设法治社会的一个重要途径,普法工作的进一步发展完善对我国法治社会的建设乃至法治国家的建设具有非常现实的意义:

  1.普法工作的完善有利于全社会成员养成较强的遵守公共规则的意识,社会成员较好的遵守公共规则有利于社会有序正常运转;2.普法工作的完善有利于在全社会树立遵守法律、敬仰法律的观念,培育全社会较好的守法风气和较高的法治素养;3.普法工作的完善有利于我国法治社会的建设,法治社会建设工作的加强能为法治国家的建设注入源源不断的动力。

  (二)研究现状

  目前国内对普法的研究主要有两类:

  1.对法治建设中普法工作的附带性研究

  目前对普法工作的研究一般是将其作为法治建设的一个附带性问题,认为普法是普及法律知识、传播法律文化的重要手段。这些文章大多是评析普法在我国法治建设中的作用,对普法工作的完善提出建议。相关著作有卓泽渊的《法治国家论》(中国方正出版社2001年版),汪太贤、艾明的《法治的理念与方略》(中国检察出版社2001年版),孙国华主编的《社会主义法治论》(法律出版社2002年版)。相关论文有黄丽云的《普法活动系统化回溯与法治化对策》(《中国司法》2013年第12期),张坤世的《普法热中的冷思考》(《行政与法》2000年第2期)等。虽然普法在我国的法治建设中有重要作用,但是将其作为专题研究的学者较少,对于普法的研究一般是作为其他更为"宏大"话题的附庸。

  2.教育学科对普法工作的关注

  教育等学科对这这一问题也比较关注,相关论文有《青少年法制教育应是一种规则教育》(《法制与社会》2010年8月),张小虎,臧北燕的《青少年法制教育价值目标考究》(载《学习论坛》2004年第7期)。将法制教育作为专题研究的有专著有戴勇才的《法制宣传学》(重庆大学出版杜1992年版),喻毅、赵英华合著的《法制宣传学》(中国民主法制出版社1996年版),牛克、刘玉民的《法制宣传学》(人民法院出版社2003年版)等。相对来说,对法制宣传教育的研究仍然没有形成一定的规模,对这一课题的关注度也不够高。

  (三)研究方法
  
  1.历史分析法。介绍我国六个五年普法计划的实施历程,总结以往的普法活动所取得的成效,借鉴历史经验和教训,指导以后的普法活动。

  2.实证分析法。对我国从"一五"到"六五"的普法活动进行实证研究,将普法已经取得的成效和普法的目标相比较,找出差距并分析现行普法工作中存在的问题。

  一 我国普法工作的历史发展和成效分析

  (一)我国普法工作的历史发展

  "普法"在我国是一个众人皆知的高频词汇。我国的普法活动始于 1986 年,以五年为一个阶段,目前已经进入"六五"普法阶段。普法活动的最初开展有深刻的历史背景:建国初期百废待兴,我国颁布的法律并不多,整个国家是"一个完全建立在行政控制而不是法律统治基础上的国家,一个高度人治和把法律的运用降低到最低程度的国家".

  在建国初期,国家可以直接通过政府权力对全社会的每个阶层每个角落实现全方位的控制,用法律手段对社会生活进行调控的需求几乎没有。在随后十年的文化大革命中,法律虚无主义更是一度甚嚣尘上,民主与法制被无情的蹂躏与践踏。但也正是以十年浩劫为契机,党和国家领导人深刻认识到,如果没有健全的法制,仅仅靠发动各种运动来治理国家,社会秩序不会得到强有力的保障,历史的悲剧很有可能重演,于是,法律的工具性价值开始得到重视。1978 年,中共中央召开了改写中国历史的十一届三中全会,大会拨乱反正,确定"把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来",失序的国家重新走上正常的轨道。正是在这一宏大的背景下,曾经在建国初期得不到充分重视的民主与法制建设开始进入人们的视野,法制建设正式提上日程。

  1985 年 11 月,中共中央和国务院转发了中宣部和司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,紧接着,第六届全国人大常委会第十三次会议做出了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,提出要用五年左右的时间对一切有接受教育能力的公民普及法律常识,并且逐步做到常规化。普法的直接目标是为了提高全体公民的法制观念,使人人养成知法懂法守法依法办事的习惯,而这一目标是直接是为稳定社会秩序、实现国家长治久安这一长远目标服务的。可以看出,普法活动的倡导有浓厚的政治色彩。普法的另一个重要现实意义是服务于当时的经济建设,为经济建设创造稳定且秩序良好的大环境。就这样,在政府的主导下,一场全国范围内自上而下的普法运动轰轰烈烈的展开了。

  国家对五年普法将要取得的成效寄予了很高的期望,但是这一预期过于乐观了。五年过后,普法工作虽然取得了一定成效,但是跟理想预期仍有很大的差距,社会秩序并没有取得明显性的好转。国家开始意识到,普法工作必然是一项长期的任务。"那种认为通过一两个 5 年时间就可以一劳永逸的想法是不切实际的。

  对于这项工作,我们要一个 5 年,两个 5 年以至十个五年,长期不懈的抓下去".

  就这样,普法工作演变成为一项由全国人大制定普法的《五年规划》、由党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与的以 5 年为一个阶段的长期活动,并相继有了后来的"二五"普法直至现在正在进行的"六五"普法。

  从"一五"普法到"六五"普法,每一阶段都对普法工作的内容、对象等做了详细的规定。并且随着形势的发展,普法的内容和对象也逐渐变化。在普法的内容上,"一五"普法以"九法一条例"为普法重点,并以列举方式确定了不同对象要学习的单行法。"二五"普法继续针对不同对象列举确定了学习内容。随着我国立法工作进入"快车道",国家频繁立法,"三五"普法起再也难以穷尽列举普法内容,不再提普法"内容"一词。"四五"普法和"五五"普法开始宣传"深入学习宣传宪法",把宪法的法制宣传教育放在首要位置,这表明我国法治建设在指导思想上有了重大进步。"六五"普法计划仍然突出学习宣传宪法的重要性,强调要使宪法在全社会得到一体遵行。在普法的对象上,普法规划一直把对象定位为"一切有接受教育能力的公民",并一直把领导干部、青少年和执法人员列为重点对象。另外,"三五"普法把"企业经营管理人员"列为重点对象,"五五"普法首次把农民列为重点对象。"六五"普法则把领导干部和青少年作为普法对象中的重中之重。

  在对普法工作的定位上,"一五"普法规划到"六五"普法规划始终强调普法工作的重要性,并将普法工作与社会主义精神文明建设、社会主义民主与法制建设、和谐社会、依法治国、建设社会主义法治国家这些在每一阶段最强势的政治词语相连结。从中可以看出中央对普法工作的重视,同时也反映出整个国家的法律工具主义倾向,即普法是每一阶段的国家政治大局服务的,普法工作具有鲜明的政治性和工具性。

  (二)我国普法工作的成效分析

  1.普法工作取得的正面效果和存在的问题

  近三十年来,伴随着普法工作的开展,我国的法制状况有了明显的进步。普法活动取得的成效不容置疑:通过大规模的自上而下的普法活动,社会成员掌握的法律常识逐渐增多,守法意识也不断增强,越来越多的公民学会用法律维护自己的权利。随着行政诉讼法和行政复议法的颁布施行,公民逐渐认识到,政府如果不依法办事,侵害行政相对人的合法权利也应承担相应的法律责任。社会成员的法律维权意识逐步觉醒,"民告官"的案例呈逐年上升趋势;社会成员维权意识的觉醒同时也是对政府权力的一种监督,有助于推动政府依法行政,建设法治政府。

  然而在取得成就的同时,我们也必须看到,现实生活中的普法仍然存在种种问题。例如,普法工作中政府起到了主导和灌输的作用,甚至在一些方面存在一定的强制性,与此相对的是民间对普法活动存在普遍漠视的现象;现实中普法工作的操作手段较为单一和枯燥,缺乏创新;普法采用运动式的方式,缺乏一定的连贯性等等。普法在现实中存在的种种弊端无疑会影响到普法的成效。

  2.新时期普法目标下对现阶段普法成效的分析

  (1)新时期的普法目标

  普法的最初目标普及法律常识,让全体公民知法懂法守法并养成依法办事的习惯以服务于国家的长治久安。随着国家大环境的变化和普法活动的深入开展,普法的目标应与时俱进。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:"增强全民法治观念,推进法治社会建设".建设法治社会强调全体社会成员行为的法治化,即社会成员有遵守公共行为规则、自觉守法的习惯,并在此基础上形成尊重法律、信仰法律的社会氛围。新时期的普法活动理应服务于法治社会的建设,因此新时期普法的目标应当包括: 第一,社会成员具有较好的遵守公共行为规则的习惯,自觉守法依法办事;第二,社会成员具有较高的法律信仰。这两个目标应该是从低到高的。如果一个社会中的社会成员连较低层次的目标都做不到的话,那么达到更高层次的目标无异于天方夜谭。

  (2)对现阶段普法成效的分析

  如果以上文提到的两个层次的普法目标来衡量我国现阶段的法治状况,那么我国的普法工作依然任重道远。

  首先,从普法目标的第一个层面进行分析:就社会成员是否具有较好的遵守公共行为规则的习惯、自觉守法依法办事这个角度来看,以往的普法活动并没有取得理想效果。我们可以举现实中的例子来看:"中国式过马路"、随地吐痰现象在我国随处可见;社会成员在公共场所大声喧哗的现象更是司空见惯;在旅游景区例如长城经常可以看到墙砖上刻下的"某某某到此一游"字样……这些现象都彰显了国民对公共行为规则的漠视。

  2013年,一名到埃及旅游的游客在微博上发文宣称,他在埃及著名的卢克索神庙观光时,竟然看到神庙浮雕上有中文刻下的"丁锦昊到此一游"字样,国民不守公共规则、随意毁损古迹的行为已然延伸到了国外,实在是让国人蒙羞。这些违反公共行为规则的人当然是知道其行为的错误性质的,国家也并不是没有做相关的普法工作:这些公共行为准则,其实都可以在九年义务教育阶段的学生读本中找到。然而此类现象在社会生活中仍然比比皆是,这说明普法活动没有达到较低层次的目标。

  其次,从普法目标的第二个层面进行分析:就社会成员是否具有较高的法律信仰角度来看,普法所取得的效果更是微乎其微。先参考一下学界对"法律信仰"一词的定义。许章润在《法律信仰与民族国家》一文中指出:"法律信仰,特别是对宪法的忠诚,是一种非神学非宗教的世俗信仰,是现代民族国家形态下的市民社会的民族信仰,一种公共认同和公众忠诚。"这里所说的"法律信仰"主要是针对我国而言,以区别于西方社会对法律那种宗教般的虔诚信仰。还有一种普遍观点,认为法律信仰是"社会主体对社会法的现象的一种特殊的主观把握方式,是社会主体对社会法的现象的理性认识基础上油然而生的一种神圣体验,是对法的一种心悦诚服的认同感和归依感,是人们对法的理性、感情和意志等各种心理因素的有机的综合体,是法的理性和激情的升华,是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。"对于法律信仰的定义各式各样,但是都说到了一个词,那就是"认同".在这里笔者不妨从以下三个层面对法律信仰重新下一个界定:1)公民认为现有的法律大致是正当合理的,并愿意以其作为自己的行动指南;2)公民对现实生活中的执法司法活动大致认可,认为执法和司法结果大致是公平正义的;3)公民认为法律是保护公民权利的最强有力的武器,在权益受到侵害时主动诉诸法律来维护自己的权利,并尊重法律的处理结果。

  可以从法律信仰的这三个层面来审视普法工作所取得的成效:1)公民是否认同现有的法律?2)公民是否认为当前的执法司法活动是公平正义的?3)在权利受到侵害时,公民是否更倾向于利用法律来维护自己的权利?

  声喧哗的现象更是司空见惯;在旅游景区例如长城经常可以看到墙砖上刻下的"某某某到此一游"字样……这些现象都彰显了国民对公共行为规则的漠视。

  2013年,一名到埃及旅游的游客在微博上发文宣称,他在埃及著名的卢克索神庙观光时,竟然看到神庙浮雕上有中文刻下的"丁锦昊到此一游"字样,国民不守公共规则、随意毁损古迹的行为已然延伸到了国外,实在是让国人蒙羞。这些违反公共行为规则的人当然是知道其行为的错误性质的,国家也并不是没有做相关的普法工作:这些公共行为准则,其实都可以在九年义务教育阶段的学生读本中找到。然而此类现象在社会生活中仍然比比皆是,这说明普法活动没有达到较低层次的目标。

  其次,从普法目标的第二个层面进行分析:就社会成员是否具有较高的法律信仰角度来看,普法所取得的效果更是微乎其微。先参考一下学界对"法律信仰"一词的定义。许章润在《法律信仰与民族国家》一文中指出:"法律信仰,特别是对宪法的忠诚,是一种非神学非宗教的世俗信仰,是现代民族国家形态下的市民社会的民族信仰,一种公共认同和公众忠诚。"这里所说的"法律信仰"主要是针对我国而言,以区别于西方社会对法律那种宗教般的虔诚信仰。还有一种普遍观点,认为法律信仰是"社会主体对社会法的现象的一种特殊的主观把握方式,是社会主体对社会法的现象的理性认识基础上油然而生的一种神圣体验,是对法的一种心悦诚服的认同感和归依感,是人们对法的理性、感情和意志等各种心理因素的有机的综合体,是法的理性和激情的升华,是主体关于法的主观心理状况的上乘境界。"对于法律信仰的定义各式各样,但是都说到了一个词,那就是"认同".在这里笔者不妨从以下三个层面对法律信仰重新下一个界定:1)公民认为现有的法律大致是正当合理的,并愿意以其作为自己的行动指南;2)公民对现实生活中的执法司法活动大致认可,认为执法和司法结果大致是公平正义的;3)公民认为法律是保护公民权利的最强有力的武器,在权益受到侵害时主动诉诸法律来维护自己的权利,并尊重法律的处理结果。

  可以从法律信仰的这三个层面来审视普法工作所取得的成效:1)公民是否认同现有的法律?2)公民是否认为当前的执法司法活动是公平正义的?3)在权利受到侵害时,公民是否更倾向于利用法律来维护自己的权利?

  先抛开第一个层面不谈,来看第二个层面:公民是否认为当前的执法司法活动是公平正义的。网络调查与数据说明,很多公民并不认为当前的司法活动达到了他们理想中的境地。为什么公民会有这样的看法呢?这与近几年频繁出现的冤案有关。在这些冤案中,都存在刑讯逼供或者是伪造证据的现象,导致司法公信力下滑,公民对司法活动的公正持怀疑态度。比较有典型代表性的是"念斌投毒案"和"张高平、张辉叔侄强奸案".

  在念斌一案中,引人注意的是警方的刑讯逼供和涉嫌伪造证据,在张高平叔侄一案中,警方利用牢头狱霸对犯罪嫌疑人逼供又给公众留下了深刻的印象。在公众心中,警方除暴安良,是公民权利的捍卫人。而在这两起案件中,警方恰恰是冤案的最直接制造人。张高平叔侄一案中,警方利用牢头狱霸来对犯罪嫌疑人实施暴力以取得他们想要获得的口供的行为简直令人发指,公众是否也有合理理由怀疑,在更多的案件中,警方与这些牢头狱霸沆瀣一气制造冤案?

  同样引起轩然大波的呼格吉勒图一案平反后,呼格吉勒图的弟弟表示,永远不会原谅当年办错案的人。在法制晚报对其采访时,他表示非常感谢媒体的关注和记者的坚持报道,声称其哥哥呼格吉勒图一案的平反得力于媒体持续的关注和报道。正是因为媒体的介入和对案情的抽丝剥茧,公众才了解到这一案件办理过程中的诸多可疑之处,舆论的呼声对案件的平反起到了很强的推动作用,指望司法机关进行自我纠错简直就是异想天开。从其愤然的态度中不难看出公民对司法的失望。

  "一次不公正的(司法)判决比多次不公平的举动为祸尤烈。因为这些不公平的举动不过弄脏了水流,而不公的判决则把水源败坏了。"不公的审判不仅导致了当事人对法律的怀疑,更严重的是经媒体报道后社会公众对司法产生怀疑。如果从第二个层面来审视普法取得的成效即公民是否认为当前的司法活动是公平正义的,我们不难想象,普法并没有取得良好的成效。

  公众对执法活动的满意度也令人堪忧。笔者在此选取了一起执法案例,即在2009 年引起轩然大波的上海城市交通执法大队"钓鱼执法"案件。此案一经曝光,立刻引起舆论热议。从社会层面来看,长此以往,为了防止被"钓鱼执法",将没有人敢帮助那些真正有急事需要搭载的路人,整个社会的道德风气将严重下滑;更严重的是,为了完成上级布置的罚款指标,代表国家公权力的执法部门与"鱼钩"们串通一气,布陷阱设圈套,对无辜的路人"钓鱼执法".这已经不是执法,而是政府部门在赤裸裸的违法。在"钓鱼执法"案件中,法律赋予政府部门的公权力俨然已经成了侵犯公民私权利的利器。笔者还要问的是,为什么行政执法部门要设置罚款指标?罚款针对的是违法行为,违法案件的数量和违法行为的性质自然就决定了最终行政执法部门所罚没的数额,设置罚款指标的科学性和合理性何在?如果没有达到罚款指标,是不是对合法行为也要采取罚款,那么对合法行为的处罚是不是成了执法部门"创收"的手段?行政执法是为了惩处违法行为,维护社会秩序的正常运转,在执法部门设立罚款预定目标的情形下,公民是否有理由怀疑执法部门是为了单纯的经济利益而罚款?在这样的执法案件中,政府形象必然会受到严重的损害,其权威和公信力也必然会遭到强烈质疑。执法部门执法犯法,如何让公民相信法律的权威和神圣?法律的生命在于实施,执法部门应以公平正义的执法行为树立法律权威、赢得公民信任,而在这里,法律的权威和神圣已荡然无存。

  再来看第三个层面,在权利受到侵害时,公民是否更倾向于利用法律来维护自己的权利?根据来自北京市信访综合办公系统的数据显示,相对于"四五"普法,在"五五"普法期间,北京市信访总量增长了 76.1%,反应小区管理等涉及公共利益保护方面的信访量在"五五"普法的末期相对于初期增长了一半以上。

  治安刑事和非法经济活动的信访量年均 2773 件次,比"四五"期间的 1578 件次增长了 75.7%;农民在涉及自身利益受到损害时,维权意识普遍提高,"五五"普法末期的涉农信访总量比初期增加了 48.9%.

  相关信访数据的增加一方面反映了普法过程中公民维权意识的提高,但是也从侧面反映出公民对法律的不信任,在权利受到侵害时,他们更倾向于选择非司法的途径即信访来维护自身权益。或者说,当他们通过正规的司法过程得不到自己认为公正的结果时,会进一步采取信访来维护自身利益,这在农村表现的尤为明显。而一旦通过司法途径没有解决的问题如果通过信访解决了,那更会导致公民对权力的崇拜和对法律的漠视。"一个人要求助于正义,就去诉诸法律。"西塞罗在《论法律》中这样讲道,当公民权利受到侵害首先想到的是信访而非诉诸法律时,这本身就是法律的一种悲哀。

  这样看来,从第二个层面来说,大量的执法不公和司法不公案件导致了公民对法律的不信任;从第三个层面来说,由于对法律的不信任,在自身权利遭受损害时,他们相信法律解决不了的事情通过上访可以解决。综合这两个层面我们可以推知第一个层面,那就是,公民必然漠视或者并不认同现有的法律,因为在他们的认知(通过媒体报道等途径所感受到的司法执法不公)或经历(自身权益受损时参与司法或信访)里,法律不能很好的解决现实问题。从这三个层面分析,公民没能树立起对法律的信仰。

  总结可知,第一,在现实生活中,公民不遵守公共行为规则的现象比比皆是;第二,我国公民并没有形成较高的法律信仰。因此,笔者可以更加确信,近三十年的普法并没有取得其应有的成效。那么,问题是,我们做了将近三十年的普法工作,耗费的人力物力成本巨大,为什么没有取得较好成效呢?普法效果不佳的原因在哪里?

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