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就地城镇化发展的实践与机制综述

时间:2017-01-11 来源:未知 作者:chunt 本文字数:11074字
  摘要

        一、多尺度人口流动与就地城镇化的产生
  
  改革开放以来,全球化、工业化与市场化等力量与城镇化发展相互促进,推动中国城镇化水平快速提升。从 1978 年到 2014 年,城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 7.5 亿人,年均增加 1600 多万人,城镇化率也从 17.9% 提升到 54.8%,年均提高约 1.03 个百分点。与城镇化快速发展相伴随的是大规模的跨地区人口流动,由于东部地区率先融入全球化进程,因而表现最突出的就是中西部地区的大量跨省流动人口集聚在东部地区的城市。然而,随着城镇化的持续发展,大尺度空间人口流动所形成的城镇化发展模式暴露出较多的问题,包括较高的城镇化成本、社会分割、城市基础设施和公共服务压力大等城市病。2000 年以来,随着经济发展政策趋同、东部地区产业转移、农民工返乡及社会力量牵制等,尽管省际人口流动仍然十分突出,但省内人口流动逐步成为城镇化增长的重要趋势①②③,这其中又包括了省内跨县流动及县域内流动两个空间尺度。随着 2014 年国家新型城镇化规划的出台,对特大城市的规模控制和中小城市、小城镇的重点支持,使县域内人口流动日益成为未来人口流动的主要模式,也推进县域就地城镇化发展成为新型城镇化的重要路径。
  
  县域是统筹城乡发展的重要平台,推动县域就地城镇化发展,有助于带动县城、小城镇和乡村的发展,从而促进大中小城市和小城镇协调发展;同时对于减轻人口长距离流动导致的农村问题也有重要意义。2010 年全国县市区内流动人口 9037 万,占全国流动人口的 34.8%,可见县内流动人口的就地城镇化在中国新型城镇化发展进程中具有重要地位。县域作为中国行政区划基本单元,具有相对完整的社会经济体系,农民在县域内转移流动实现城镇化的成本相对较低,例如,农民可以在附近的城镇务工早出晚归、乡城户籍转换相对容易、城乡公共服务也较便于实现均等化,相较于省内跨县和跨省的流动人口也更加容易实现城镇化。因此,在以人为核心的新型城镇化背景下,推进农民就地城镇化发展,对于促进未来中国新型城镇化发展具有重要意义。
  
  二、就地城镇化研究回顾
  
  中国城镇化研究从城镇化道路的大讨论开始,即发展大城市还是发展小城镇。围绕 1980 年 10 月全国城市规划工作会议提出的“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针,学术界进行广泛讨论,形成以费孝通为代表的“小城镇、大问题”的“小城镇论”与“大城市论”“中等城市论”“多元论”等观点。①②以上讨论主要是围绕城市发展方针,从人口转移的角度进一步深入考察,实际上是关于“人往哪里去”(农村、小城镇、大城市)的问题,是就地转移、异地转移还是多元复合转移?进而也就引出城镇化路径的讨论:农民是就地城镇化还是异地城镇化。
  
  就地城镇化和异地城镇化作为城镇化的两种重要模式③,很多文献对其进行研究。如果把迁居至一定行政区域范围外,从事非农产业的人口城镇化,称为异地城镇化;而就地城镇化则可以视作在本行政辖域内的人口城镇化。④⑤由于此处行政辖区范围的不确定性,有关就地城镇化的概念界定也因空间范围不一致而形成差异,从村内就地转化、小城镇就地转化、县域内就地转化到地级市内就地转化都被界定为就地城镇化。虽然在空间范围的界定上存在差异性,但对于农村人口转换为城镇人口,实现就业非农化,生活方式、基础设施、公共服务等方面向城镇转化则具有一致性。
  
  就地城镇化并不是一个新生概念,早在 20 世纪 80 年代初就已出现了自下而上的乡村城镇化现象。⑥农民通过“离土不离乡、进厂不进城”在乡村完成职业的非农转化,就地转移完成城镇化过程,形成农村城镇化。⑦与农村城镇化概念相类似的是自下而上的城镇化,自下而上城镇化是指发生在农村,由地方政府和农民群体力量推动的城镇化⑧,其更加侧重于强调自下而上的城镇化动力机制,在实质上应该属于农村城镇化的范畴。在 20 世纪 90 年代末,随着乡镇企业改制及乡镇企业发展过程中的问题日益突出,很多学者开始意识到自下而上城镇化发展存在的问题,认为农村城镇化道路不应该分散地发展乡镇企业和遍地开花地发展小集镇,而是应走一条引导农村人口和农村非农产业向小城市、县城和中心城镇适当集中的道路⑨,由此形成以县城和中心镇为重点的县域城镇化。⑩
  
  朱宇在延续乡村城镇化研究的基础上,注意到东南沿海发达地区一些乡村聚落和人口没有通过大规模的空间转移和重组而实现了向城镇或准城镇类型转化的现象,将其称之为“就地城镇化”.⑪他认为在空间范围上,如果把县作为空间转移的最小地域单元考察,大量人口在县域范围内向小城镇的集聚可以被视为一种广义的就地城镇化过程⑫,这与前面讨论的以县城为发展重点的思路存在一致性。相比较而言,就地城镇化与农村城镇化和自下而上的城镇化具有极大的相似性,都是发生在农村地域的城镇化;但是在理论基础上,就地城镇化的理论更加关注城乡界限的淡化和城乡统筹发展,认为传统城乡二元分析框架使城乡泾渭分明,从而乡村最终为城镇所取代;就地城镇化在强调人口就地空间转移的同时,还突出强调了乡村聚落向城镇类别的就地转型,换句话说乡村亦有可能成长为城市,将乡村社区创始力、乡镇企业发展作为就地城镇化的内部驱动力。
  
  进入 21 世纪以来,地方在探索新型城镇化发展过程中结合地方发展实际,多个省市通过撤村并点、乡村合并等措施,开展了新型农村社区建设,由此形成以社区建设为主要路径的社区城镇化发展模式。①河南省在国内较早开展新型农村社区建设,将新型农村社区建设纳入城镇体系规划,推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸,基础设施和公共服务向农村覆盖,化农村为城市,化农民为产业工人,让广大农民过上城市人的生活,实现城乡统筹和一体化发展。②可见,社区城镇化与农村城镇化也具有很大相似性,仍然隶属于农村城镇化的范畴,更加强调农民在农村就地转化,是一种“离土不离乡”的发展模式;但是在动力机制上,农村城镇化更是一种自下而上农民自发的行为,而社区城镇化在很大程度上则是由政府来推动的。
  
  总体来看,就地城镇化作为城镇化的一种发展路径,在中国具有一定的历史性和现实性,在发展过程中表现出多样的发展形式。对比上面提到的各种发展模式或概念,可以发现它们之间既具有相似性也表现出差异性,其共同点都是主要集中于讨论县域尺度下的城镇化发展,不同点在于城镇化过程中乡村人口集聚或转移方向存在差异,例如农村城镇化和就地城镇化强调人口在乡村和集镇的就地转移、社区城镇化着重强调农民在乡村就地转移、县域城镇化强调人口在中心镇和县城集聚等。县域作为城乡统筹发展的重要平台,只考虑城镇而忽略乡村或过于强调农村发展的分散布局都不可取,县域城镇化应统筹考虑城乡发展,同时还应适当考虑集聚效应。
  
  实际上,农村就地转换为城镇的现象目前还仅局限于较为发达的少数乡村地区,很多乡村地区伴随着乡镇企业的衰落、城镇化背景下乡村人口的流失以及自身地理条件和发展基础的薄弱,尚不具备由乡村就地裂变为城镇的可能;至于地方实践中所形成的社区城镇化,显然只能作为解决农村人口就地城镇化的途径之一。为此,学界更多赞成把整个县域作为农民空间转移实现城镇化的最小地域单元进行考察③,从而把农业转移人口在县域范围内向不同层级城镇或社区集聚的现象视为一种就地城镇化过程。
  
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