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“村改居”社区原村民市民化困境分析

时间:2019-05-16 来源:南方人口 作者:邓智平,刘小敏 本文字数:12696字

  摘    要: “村改居”是就地城镇化的必然结果。村改居社区原村民的市民化逻辑就在于基于地权进行权益交换。在解决身份、空间困境的同时, 也面临着选择性的问题。这主要体现在政策上的区别对待、生产方式上低城镇化就业、生活方式的居住区隔和社会交往封闭、文化认同上的内卷化。村改居社区原村民的市民化困境可能导致社区原村民长期停留在“半市民化”状态, 可能掉入“市民化陷阱”。未来需要基于共建共治共享逻辑, 从个体能力提升、公共服务改进和社会融入推进等方面着手进行改善。

  关键词: 村改居; 新型城镇化; 半市民化; 市民化陷阱;

  Abstract: The reform changing the rural villages into urban communities is the result of expanding urbanization. The logics of former villagers' citizenization lies in the exchange of rights and interests based on their land rights. The reform can solve the villagers problems such as citizen identity and space dilemma, but cause new problems of selectivity mainly reflected in the differential treatment by the relevant reform policies, low urbanization employment in the mode of production, residential segregation and social isolation in life-style, involution of cultural identity. Some villager's citizenization may trapped by long time semi-citizenization. The suggestions for these problems can be considered for individual capacity improvement, public service improvement and social integration based on the logic of collaboration, participation, and fair interests sharing of all villagers.

  Keyword: Reform changing rural village to urban communities; New urbanization; Semi-citizenization; Citizenization trap;

  1、 研究问题

  改革开放以来, 我国的城镇化水平快速提高, 城镇化率从1978年的17.92%提高到2016年的58.52%, 城镇常住人口从1.7亿人增加到8.1亿人。在城镇化速度取得辉煌成绩的背后, 城镇化的质量却饱受非议。党的十八大以来, 党和国家明确提出了以人为核心的新型城镇化战略, 学界对新型城镇化进行了广泛研究, 各级党委政府也为此出台了一系列政策, 比如户籍制度改革和常住人口基本公共服务均等化。这些政策以及一些研究, 在对象上主要针对农民工1, 在是否实现人的城镇化标准上, 往往以是否获得城镇户口为标准。而作为就地城镇化模式之产物的“村改居”, 虽然已经在全国各地特别是东南沿海发达地区广泛实践, “村改居”社区原村民2基本上获得了城镇户口, 然而原村民转为城市居民后, 村民的市民化问题并没有得到足够关注。

“村改居”社区原村民市民化困境分析

  一定程度上来看, 村改居社区居民的前身, 同农民工的前身, 本质上是一致的, 从户籍身份上来看, 均属于农民。但从研究起点来看, 村改居社区原村民的城镇化具有不同于农民工市民化的结构约束和个体选择:一是空间上的同一性, 村改居社区原村民的市民化是在原有区位空间上进行, 不存在空间流动的问题;二是社会关系的延续性, 村改居社区原村民的关系网络不会出现中断, 一般能够维持原样;三是组织化的博弈能力, 不同于农民工分散化的力量, 村改居社区原村民集体行动能力较强, 组织资源动员迅速, 具有较强的组织化博弈能力;四是家庭的完整性, 不同于进城农民工, 村改居社区原村民的市民化过程是以家庭为单位同步推进的。因此, 在新型城镇化背景下, 有序推进村改居社区原村民的市民化, 需要解决的问题是如何在城市人口—村改居社区原村民—农民工这一体系之间, 确定村改居社区原村民的权益体系以及如何避免农民工群体低度市民化的制约, 就成为理解村改居社区原村民市民的前提和基础。

  2、 文献回顾

  市民化问题, 通常是指户籍身份、职业身份、居住形态等出现了改变的社会群体, 比如农民工、失地农民、非正式就业者等等, 如何适应和融入城市的问题。从政策设计和政府治理的角度来看, 本质上是资源再分配和利益均等化问题, 要在新型城镇化的引导和驱动下, 建立实现发展成果最大限度的社会共享的新机制和新政策。

  已有文献关于市民化问题的研究, 主要遵循着两条路径:一条是结构主义路径, 从政策设计、制度障碍、结构约束、市场转型等角度, 探讨了市民化过程中所存在的积极性或消极性结构因素, 比如工业化和现代化视角, 探讨了工业部门的扩张使得农业部门的劳动力不断被吸纳, 农民非农就业情况日益增加, 使得相应的政治权利、社会关系、个体利益等等都会面临剧烈的调整和转变;比如户籍制度的视角, 探讨了户籍制度对转移就业、进城打工等社会群体的约束作用, 户籍制度一定程度上抑制了农民工、失地农民市民化的顺利推进;一条是个体主义路径, 从社会流动、社会网络、人力资本等等角度, 研究了不同社会群体市民化的实践过程及行动逻辑, 比如社会资本探讨了农民工在城市求职、就业、居住等过程中发挥了的支持性功能, 比如技能培训、法律知识学习、继续教育等人力资本的提升, 有助于提升农民工、失地农民融入城市。

  具体到村改居社区原村民市民化研究来看, 主要包括两大视角:一种是基于宏观逻辑的制度主义视角来研究村改居原村民的城镇化、市民化模式, 基于土地约束、制度约束等立场来探讨如何整体性推进村改居社区原村民的城镇化或市民化进程;一种是基于现实主义的政策设计视角来破解村改居社区原村民的城镇化或市民化的实施路径, 从一般性社会现实情况, 或从整体性解决一般社会问题, 来研究如何在政策设计和具体行动方案上有所突破。

  2.1、 基于宏观逻辑的制度主义视角:侧重社区层面的理论研究

  城镇化是现代化的重要内容之一。在从传统乡村社会走向现代城市社会的变迁过程中, 总是伴随着大量的农村劳动力向城镇转移, 同时有大量农村社区变成城市社区, 前者在理论上被称为“农民的终结”[1], 后者在理论上被称为“村落的终结”[2]。在我国, 由于城乡二元体制的存在和制约, 实现城镇化主要有农村人口自发进城和“村改居”两条路径[3]。解决进城农民工问题主要是为了推进人的城镇化, 而“村改居”则同时兼具人的城镇化和土地城镇化双重任务。

  一般来说, 城镇化可分成异地城镇化和就地城镇化两种模式3。异地城镇化主要是指大量农村人口跨省流动的“民工潮”现象;而就地城镇化则是更突出了农村的就地改造, 即农民并没有迁移到其他地方, 而是在世世代代居住的乡村地区, 完成了向城镇化、现代化的转型[4]。显然, “村改居”是就地城镇化模式的必然产物。从动力来源来看, 农村就地城镇化也有两种类型:一种是由于城市经济的发展导致用地需求膨胀, 地理位置靠近城市的城郊农村、城乡结合部的土地不断被征用而纳入城市范围, 属于外生被动型城镇化;另一种是由于乡村工业化内生驱动的城镇化, 如苏南和珠江三角洲地区。目前学术界所谈论的“村改居”社区, 较多地指向第一种类型, 对非城郊农村的“村改居”现象关注不足。

  虽然“村改居”没有公认的定义, 但一般是指将农村性质的“村民委员会”改成城市性质的社区“居民委员会”, 将农村居民的农业户籍成建制改为非农业户籍[5]。“村改居”后所形成的社区被称为“村改居”社区。学界通常认为, “村改居”社区是城市社区中一种比较特殊的社区类型, 同时兼有城市社区和农村社区两者特点, 总体上处于“非城非乡, 亦城亦乡”的状态, 被称为从由农村自然社区向城市规划社区转变的“过渡型社区”或“转制社区”[6]。本文从城镇化的角度, 认为“村改居”社区是一种“半城镇化”状态的特殊社区。

  为摆脱“村改居”社区“半城市化”的困境, 学界做了很多研究。这些研究成果概括起来主要集中在两个维度:一个对“村改居”社区进行综合整体的研究。如有学者从城乡二元制度的分割与整合的角度研究了“村改居”的制度困境及未来发展[7], 有学者分析了“村改居”社区秩序的断裂、失序与重建[8], 还有的指出了村改居”社区治理的困境、目标取向与对策[9]。另一种是单独研究“村改居”社区某一个方面的问题。如有人研究了“村改居”社区的集体经济改制问题[10], 有人探讨了“村改居”社区的组织建设[11], 还有人分析了“村改居”社区面临的文化转型问题[12], 等等。

  总体来看, 目前学界对“村改居”的研究主要侧重宏观、结构层面的分析, 微观、个体分析不足, 即过于偏向农村城镇化, 对农民市民化关注不足, 特别是对“村改居”社区原村民的城镇社会适应、社会融入问题研究不足。这是因为长期以来, “村改居”研究主要基于“城镇化”视角, 而“城镇化”概念侧重于国家、区域、结构层面的变化, 而“市民化”概念主要是指社会成员的变化[13]。新时期从推进以人为核心的新型城镇化出发, 迫切需要采用市民化的理论视角。

  2.2、 基于现实主义的政策设计视角:关注行动者个体层面的解决方案设置

  为解决人的城镇化严重滞后的问题, 推进农业转移人口市民化被作为新型城镇化战略的重中之重。但是, 当前无论是学术界还是政策界, 对农业转移人口市民化的理解均存在较大偏颇。突出表现在:

  对农业转移人口的范围理解过窄。从字面上理解, 农业转移人口是指从第一产业农业转移到其他非农产业就业的人群[14]。这一概念不仅包括农民工, 也包括“村改居”社区原村民等。但在学术界, 相当多的论文在题目上表述为“农业转移人口”, 但在具体论述中, 却仅仅指向“进城农民工”, 忽视了“农业转移人口”这一概念的多样性”[15];在政策界, 无论是《国家新型城镇化规划 (2014-2020年4) 》还是国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》 (国发[2016]8号) , 在论述农业转移人口市民化时, 主要讨论了如何缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距以及推进基本公共服务常住人口全覆盖, 针对的也都是进城农民工。当然, 也有学者注意到这一问题, 如文军和沈东从“市民化连续体”的角度, 把农业转移人口的范围扩展为进城农民工、城郊农民和居村农民三种不同类型[15]。但笔者认为, 这一扩展仍然不能很好的解释“村改居”社区原村民的市民化。因为城郊农民主要是指城市郊区的失地农民, 居村农民主要是指散布在全国各地农村中的原生态居村农民, 而“村改居”社区有的可能在城市郊区, 有的并不在城市郊区, 甚至就是原生态的农村转变而来的。正如前文对农村就地城镇化的论述所言, 城市向周边郊区农村的征地扩张固然是一种路径, 并产生城郊征地农民市民化问题;而农村地区尤其是东南沿海连片的非城郊农村通过就地工业化进而实现城镇化也是一种路径, 并产生“村改居”社区原村民的市民化问题。在笔者调研的珠江三角洲地区, 很多过去的农业县如东莞、中山等, 在改革开放过程中通过“村村点火, 户户冒烟”的方式实现了就地工业化, 政府大规模征地并不明显, 主要是村集体或农户自己创业开厂或建厂房出租[17], 因此, “村改居”社区原村民的市民化显然不能等同于征地农民市民化或城郊农民市民化。

  对市民化的理解同样过于狭窄。一方面, 市民化被狭义地等同于获得市民权。受西方公民权理论影响, 国内学者一般认为, 农业转移人口市民化就是要让农民获得城市市民的成员资格以及作为市民成员资格所意味的福利、安全[18], 特别是对农业转移人口如何获得与城镇市民同等的劳动、子女教育、医疗、社会保障等社会权利。殊不知, 农民市民化是一项复杂的社会系统工程, 它不仅仅包括农民社会身份和职业的转变以及居住空间的地域转移, 而且是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁, 是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程[19]。另一方面, 市民权获得的标志被简单地等同于获得城市户口。在中国, 由于市民权利的获得与户籍制度紧密联系在一起, 因此, 学者们通常认为, 市民权的获得的标志主要是户口, 获得所在地城市户口就意味着获得市民权[13]。可是, “村改居”社区原村民, 在“村改居”过程中已经获得城镇户口和城镇居民身份, 但是他们是否就已经实现了市民化真正成为城镇的市民呢?答案显然是否定的。如有学者发现, 不仅农民工不能顺利融人城市, 即使是在城市发展规划中整体划归进城市的“城中村”“城边村”, 土地和人口仍无法顺利融入城市[21]。但目前专门针对“村改居”社区原村民市民化的研究成果还比较少, 尤其缺少理论上的提炼和对话。

  综上所述, “村改居”社区原村民是农业转移人口的重要组成部分, 与农民工市民化不同, “村改居”社区原村民的市民化必须突破简单的获得户口就会获得市民权的狭义理解和线性逻辑5, 从更广泛的意义上探讨户口与市民化的关系。

  3、“村改居”社区原村民“半市民化”的实证分析

  不同于前人的研究, 本文将采用“半市民化”概念6分析已经获得城市户口的“村改居”社区原村民的生存状态。“半市民化”是一种介于农民与市民之间的状态, 指“村改居”社区原村民在生产、生活、思想观念、政策安排等方面既与传统的农民不同, 又与真正的城市市民有异。通俗地说, 如果说“村改居”社区总体上处于“村不村、居不居”的“半城市化”状态, “村改居”社区原村民总体上则处于“农不农、工不工”的“半市民化”状态。下面将从定性和定量两个方面来描述这一状态。

  3.1、“村改居”原村民“半市民化”的定性描述

  从微观个体的角度, 描述一个人的生存状态无非是行为层面的生产方式、生活方式以及内在心理层面的思想观念和外在环境层面的制度安排。这一分析框架与波兰尼所说的经济、社会、制度和文化四个层面的嵌入性理论一一对应[22], 也与王春光所说的农民工在体制、社会生活行动和社会心理三个层面上的不整合基本一致[23]。具体到村改居社区原村民市民化的思路来看, 也基本上可以按照经济、社会、制度和文化心理四个层面进行分析。

  一是经济上的生产方式:就业非农化但不城镇化。市民和农民最大的差别就是就业方式。调研发现, “村改居”原村民基本上不再从事农业生产, 不以农业收入作为主要生活来源7, 多数靠集体经济分红和房子出租, 少数靠自己打工或经商经营所得。也就是说, “村改居”原村民虽然成为农业转移人口, 但是大多数人并没有形成与城市居民同等的就业形态和就业方式。一些人既不从事农业生产, 又没有或者不愿意从事现代工业和服务业等职业, 处于一种既不像工、也不像农的“两不像”状态, 甚至还出现一些不务工、不务农、不读书、不经商的“四不青年”或“二世祖”。“村改居”社区原村民游离于城镇劳动力市场之外, 城镇化就业不足的原因有两个:一是就业的意愿不强。由于村集体经济通过出租通用厂房和经营外来人口公寓, 每年能够为原村民提供可观的分红收入, 同时自家宅基地上的自有房屋出租也能获得不菲的租金收入, 这些足以让他们过上比较体面的物质生活, 因此不愿意积极走出家门从事工业或服务业, 甚至对一些收入不高的服务行业具有鄙夷歧视的态度。二是就业能力不足。由于长期以来农村教育培训水平相对落后, 使得“村改居”原村民的技能素质普遍偏低, 参与现代市场分工的能力仍然不强。尤其是年纪较大的居民, 其农业劳动技能与工业化的生产方式之间存在极大的不适应性[24], “村改居”后, 他们既无法继续从事农业生产, 又缺乏有效的技能适应新的城市工作。

  二是社会上的生活方式:居住区隔与社会交往封闭。集中居住和混合居住现代城市居住方式最重要的两个特点。然而, 目前大部分珠江三角洲“村改居”社区的本地户籍原村民各家各户均建有单家独院, 形成新村集中在一起, 而旧的住宅则出租给外地的打工者居住, 形成了典型的“二元社区”[25]。这种居住方式弊端有四:一是浪费土地, 不符合城市集约利用土地资源的规律;二是不利于本地人与外来人口的融合;三是传统宗族势力可能妨碍现代民主、法治、理性社会的构建;四是大量自建房的存在可能导致农民不愿意参与现代就业方式, 以前靠种地, 现在改种房子, 依赖收租为生。同时, 在社会交往上, “村改居”社区原村民大部分也只愿意和本村人交往, 更多的是基于血缘、地缘的社会关系。这固然有语言不通、社区居民自治程度不高的客观因素, 但更多是原村民的开放意识和能力不足。一方面由于“村改居”社区原村民较少地参与城镇劳动力市场就业, 所以无法与真正的城镇居民建立基于业缘的社会关系;另一方面, “村改居”社区原村民又觉得自己在经济社会地位高出非户籍的打工者一等, 不愿意与农民工等外地人交往, 谈不上吸纳外来人口参与当地社区治理。如许多村委会的牌子虽然换成了居委会, 但是人员结构并没有大的调整, 外来非户籍常住人口难以进入“村改居”的“两委”班子。

  三是外在环境的政策安排上, 仍然没有享受与城镇居民同等的权利义务。从政府公共政策安排来看, 部分“村改居”社区的原村民并没有享受与城镇居民同等的权利义务。首先, 从权利上来看, 公共服务供给仍然是城乡二元体制。“村改居”后, 很多社区的公共服务 (如治安、卫生等) 仍然依靠集体经济组织投入, 不像城市社区主要来自政府公共财政给付[26]。由于集体经济组织成员 (股民) 与现在的社区居民并不完全重合, 加剧了集体经济成员 (股民) 与非集体经济成员 (未取得股民资格的本地居民和外来居民) 之间的矛盾。其次, 从义务上来看, “村改居”社区原村民也没有履行城镇居民的义务, 仍然保留着很多农民特有的权利。如土地二元结构的问题, “村改居”社区原村民仍然有宅基地分配的权利;又如很多集体经济组织属于股份合作社或联社, 主要在农业部门登记, 并不按照工商企业纳税;再如, 在十八届五中全会全面放开二孩政策出台之前, “村改居”社区原村民也基本上是执行农民的“一孩半”计划生育政策。

  四是内在文化心理身份认同内卷化。身份认同是个人在情感和价值意义上, 视自己为某个群体成员以及隶属于某个群体的认知。通俗地说, 认同一方面概念揭示了“我们”是谁;另一方面又区分了“他们”是谁[27]。调查表明, “村改居”后的原村民大多数心理倾向于自己是一个农民或者是半个农民半个市民, 真正认为自己是城镇居民的很少[28]。这是因为, “村改居”社区原村民在就业、生活、权利义务等客观方面确实与真正的城市市民和农村居民有差别, 同时, 由于其社会交往的封闭, 主观上也难以得到市民和农民工的平等承认。

  3.2、“村改居”原村民“半市民化”的定量分析

  为了更好地呈现“村改居”原村民“半市民化”的真实水平和实际状况, 笔者于2018年2月在广东省中山市G镇进行了小范围的问卷调查, 共发放350份调查问卷, 回收有效问卷309份, 有效问卷回收率为88.2%。考虑到征地拆迁、村改居等属于较为敏感的问题, 再加上被访者自身的认识和立场问题, 在对某些指标的回答存在部分偏差, 在进行统计分析时, 笔者进行了差值处理, 尽可能反映实际的状态。从样本的背景情况来看, 男性占56.8%, 女性占43.2%;被访村民或居民的评价年龄为42.3岁 (标准差10.5岁) ;其中大部分被访村民为已婚, 占60.4%, 未婚的占36.5%, 离婚丧偶等占3.1%。以身份认同为因变量, 检验各变量对其的影响。因变量为“您如何看待自己的身份? (1=农村人, 0=不是农村人) ”, 个体特征变量包括性别 (1=男, 0=女) 、年龄 (连续变量) 、受教育年限 (连续变量) , 社会经济变量包括生产方式和生活方式, 生产方式变量包括收入方式 (1=非农为主, 2=分红和出租为主, 3=其他为主) 、职业技能培训 (1=有, 0=没有) 、是否有宅基地 (1=有, 0=没有) , 生活方式变量包括居住方式 (1=集中居住, 0=混合居住) 、社会交往 (0=以家人、亲戚、邻居交往为主, 1=以同事交往为主, 2=以社区外交往为主) 。通过建立以身份认同为因变量, 以个人特征、生产方式和生活方式为自变量的Logit模型 (见表1) 。

  根据模型统计结果可以发现:年龄和婚姻对“村改居”社区原村民的身份认同没有显着影响, 一个人不会因为年龄增长和婚姻状况的变化而呈现出明显的身份认同转变。性别却对“村改居”社区原村民的身份认同有显着影响, 也即相对男性来说, 女性更加认同自己的非农村人身份。收入方式和职业技能对“村改居”社区原村民的身份认同有显着影响, 不过收入方式对“村改居”社区原村民的身份认同只有部分显着影响, 以非农收入为主的“村改居”社区原村民相对于以分红和出租为主的村民, 更加认同自己的农村人身份。此外, 职业技能较高的“村改居”社区原村民相对于以没有职业技能的村民, 更加认同自己的农村人身份。居住方式和交往方式都对“村改居”社区原村民的身份认同有显着影响。其中, 相对集中居住的原村民来说, 混合居住的村民更加认同自己的农村人身份;相对以家人亲戚邻居交往为主的原村民, 以同事交往为和以社区外的交往为主的原村民, 更加认同自己的农村人身份。

  表1“村改居”原村民身份认同的Logit模型
表1“村改居”原村民身份认同的Logit模型

  注意:*<0.05;**<0.01;***<0.001

  3.3、 小结

  综上, 村改居社区原村民的市民化逻辑决定了他们市民化路径的特殊性, 具体可归结如下 (见图1) :

  从身份谱系来看, 农民、农民工、村改居社区原村民和城市市民, 这四大社会群体之间存在着身份变化的连续谱系。其中, 农民和市民是身份概念体系的两个极端, 农民市民化成为市民, 既是农民的基本权利, 也是城市化发展的必然趋势。农民工和村改居社区原村民则处于向城市市民转型和过渡的中间阶段, 这是一种处于变动过程中的身份状态, 也是一种充满不确定性、处于漂移过程中的身份状态。因此, 为了更好地理解村改居社区原村民的市民化逻辑和实践, 可以先将村改居社区原村民和农民工进行比较分析 (见表2) 。

  图1 村改居社区原村民半市民化状态图
图1 村改居社区原村民半市民化状态图

  表2 市民化类型及逻辑比较
表2 市民化类型及逻辑比较

  可见, 不同于农民工市民化, 具有本地户籍的村改居社区原村民, 其市民化发展:在空间上没有变化, 属于立地转移;在户籍上有变化, 但属于本地户籍的转换;在市民化逻辑上, 更多是通过土地产权作为权益保障;在市民化类型上, 出现了身份市民化和利益半市民化情况;在市民化困境上, 面临的最大问题就是选择性受限。总体来看, 如何基于地权重构利益分配, 保障村改居社区原村民的合法权益, 进而推动城市化和市民化同步。

  4、 走出“市民化陷进”:基于共建共治共享逻辑下的社会整合逻辑

  在中国就地城镇化的过程中, 虽然很多农村通过“村改居”变成了城市社区, 但这些“村改居”社区的原村民并没有实现人的城镇化, 户籍身份的改变并没有带来他们生产方式、生活方式、心理认同、政策安排的根本改变。“村改居”社区原村民, 总体上处于一种“半市民化”状态。过去不少地方“村改居”都是先许诺诸多“不变”后, 很快就换了牌子 (即把村委会招牌换成居委会招牌) , 然后才艰难地完成实质性过渡, 有的地方甚至长期“换汤不换药”, 导致“村改居”的有名无实。

  借用孙立平的“转型陷阱”概念, 如果“村改居”社区原村民长期停留在“半市民化”的过渡状态, 则有可能陷入“市民化陷阱”。转型陷阱是指既得利益格局阻止进一步变革的过程, 要求维持现状, 希望将某些具有过渡性特征的体制因素定型化, 形成最有利于其利益最大化的“混合型体制”[29][33]。而市民化陷阱则是指已经“村改居”的社区原村民试图保留城乡二元体制双重受益的既有格局, 同时享受国家对城镇户籍和农村户籍相关的双重优惠政策。尽管市民化过渡需要一个过程, 但是不应该长期存在。

  从社会发展趋势来看, “村改居”是非农化地区村落终结的必由之路, 是就地彻底城镇化的必经阶段。要看到“村改居”对打破现有城乡二元结构的重要作用, 也是促进城乡一体化的重要举措。尽管“村改居”过程中出现了各种问题, 但不能因此而否定“村改居”。“村改居”不是不要推进, 而是要完善和规范“村改居”的条件和标准[30]。针对“村改居”社区原村民“半市民化”的问题, 本文提出如下走出市民化陷进的政策建议:

  一是扭转地方政府在推进“村改居”中的发展主义政策取向。一些地方政府热衷于推进“村改居”工作, 主要目的是获得农民手中的土地, 并没有充分考虑本地城镇化水平和居民的意愿。这一做法在实践中带来很多弊端, 因换了牌子后, 很多原来的许诺与为城镇居民设定的法规制度相抵触, 引发很多矛盾。一些地方甚至出现了“回流”的情况, 如广东省江门市新会区四个原来已经实现了“村改居”的村庄改回到农村体制。地方政府如果只想收获“村改居”促进经济发展的红利, 而不愿意承担承担“村改居”的改革成本, 那么农民往往是会抵制和反对“村改居”的, 从而出现反城市化现象。当然, 这对整个中国的城镇化和现代化是严重不利的[31][32]。因此, 必须打破“市民化陷阱”的逻辑, 在公平正义的基础上重新凝聚推进“村改居”的共识, 既坚定不移又实事求是地走向现代城市文明。例如, 以后启动新的“村改居”, 可以在将“村改居”标准更改为现有城市社区设置标准的前提下, 在先完成体制上的过渡之后才换招牌。

  二是切实增强“村改居”居民的再就业能力。首先, 完善“留地安置”再就业。改变过去单一“货币+培训”安置政策, 探索“留地安置”就业政策。借鉴山东青岛、浙江杭州、成都等地的成功做法, 对征地村预留10%左右的发展用地, 将这些预留地按城市用途, 统一规划, 规模发展。帮助引进项目带动就业, 有针对性地培训项目所需要的劳动力, 促进产业项目用工与解决当地劳动力就业相结合。其次, 扶持创业促就业。建立适应居民投资创业的平台, 出台小额担保贷款、创业扶持资金、一次性岗位补贴、就业见习补贴、社会保险补贴、创业培训补贴、创业典型奖励等创业扶持政策, 引导失地居民积极创业。积极转变就业服务方式, 通过为每一个有创业意愿并参加创业培训的社区居民、城镇失业人员、返乡创业农民推荐一个创业项目、协助落实一处经营场地、帮助办理一笔小额担保贷款。全程为他们提供培训有平台、就业有选择、创业有扶持的就业服务, 让所有想就业和创业者都能有发挥才干的机会。再次, 公益岗位保就业。开发社区管理和公益性服务岗位, 通过创建充分就业社区, 实施就业援助, 落实失地居民就业优惠政策等措施。建立推荐就业机制, 并积极提供涉及保安、保洁、托老、医疗、中介、家政、市场协管员等公益性岗位, 保证居民稳定就业。大力开展宣传教育工作, 帮助失地居民转变就业观念, 努力提高自身素质, 增强就业意识。

  三是加快推进“村改居”社区公共服务均等化。考虑到政府财力的问题, 建议采取分步走、逐步过渡的方案, 逐步解决“村改居”社区的公共服务均等化问题。首先, 设立一定的过渡期。在过渡期内, “村改居”社区基本公共服务和公共产品的供给费用由政府和集体经济组织按比例分担。经济实力较雄厚的集体经济组织分担的比例可以略高。但是, 政府财政承担的比例应该逐年提高。过渡期的时间由当地政府根据财力制定。其次, 在过渡期结束后, 政府应全面承担“村改居”社区基本公共服务的供给, 并实现与本地区居民的均等化。政府要将“村改居”社区基本公共服务的供给纳入公共财政的覆盖范围, 纳入城市统一管理, 由相关部门按与城市居民一致的现行政策执行。

  四是努力促进外来人口与本地的共享发展和有序治理融合。外来人口和“村改居”社区原村民居住在同一社区, 但由于身份、权利、生活方式上的差异而难以融合, 既不利于本地人拓展社会交往, 也不利于外地人融入城镇。建议建立健全居住证与公共服务供给挂钩制度, 以居住证为载体全面实现均等化。探索建立基本公共服务钱随人走的财政转移支付制度。在公共服务资源紧缺的情况下, 建立外来人口积分管理与公共服务供给挂钩制度, 降低特殊人群的积分门槛, 向环卫、公交、教育、基层医疗、养老等特殊艰苦行业适当倾斜。探索促进外来人口与本地人口融合共进的有效途径, 除开展形式多样的文化活动和社区居民自治活动外, 适当降低非户籍居民参与两委选举的门槛, 增加各级党代会、人大、政协代表 (委员) 中外来人口的名额和比例, 不断扩大外来人口有序的政治参与, 保障外来人口的政治参与权和话语权, 同时发挥本地人和外地人的治理主体作用。

  参考文献:

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  注释:

  1 本文是在广义上使用农民工概念, 不细究农村流动人口、外来人口等概念的区别。
  2 “原村民”是指“村改居”前在当地居住生活的户籍农民。实际上在“村改居”社区地理范围内居住的除了户籍农民, 还包括在该社区范围内工作和生活的流动人口等, 所以不使用“村改居”社区居民概念。
  3 当然, 还有学者在异地城镇化和就地城镇化之外提出了就近城镇化, 由于“就近”和“异地”主要是跨地区迁移流动的空间距离存在差别, 本文将其统一概括为异地城镇化。
  4 如《国家新型城镇化规划 (2014-2020年) 》提出“到2020年将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右, 努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。
  5 曾经有学者用“半城市化”“半市民化”概念分析农民工的城市社会融入状态, 但笔者检索发现, 目前尚未有学者把这一概念用于分析“村改居”社区原村民。
  6 从调研的情况来看, 村民委员会在改成城市居民委员会之前, 村民基本上就已经不再以农业为生, 主要经济收入也不再来自农业。如广东省2003年出台的《关于调整我省村民委员会规模的通知》规定, 符合下列条件之一的村委会, 纳入“村改居”范围: (1) 城镇居民户籍人口占本村总户籍人口一半以上; (2) 人均耕地面积低于所在县 (市、区) 人均三分之一; (3) 三分之二以上的村民不从事农业劳动, 不以农业收入作为主要生活来源。东莞、中山等珠三角的各地标准也基本与省一致。对于就地工业化的农村来说, 第一个条件一般难以达到, 后面两个条件则比较容易达到。

    邓智平,刘小敏.村改居社区原村民的半市民化问题研究[J].南方人口,2019,34(02):27-37.
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