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法国等西方国家的权力分立与制衡思想

时间:2014-04-16 来源:学术堂 所属分类: 博士 本文字数:7723字

  二、法国的检察制度

  法国最早建立了较完备的现代检察制度,它“源自 14 世纪的国王代理人制度和国王律师制度,尤其是前者”。法国检察制度作为现代国家政治法律制度重要构成部分,是与现代审判制度相对应而存在,其主要以追诉犯罪为核心职能,最终实现维护公共利益的根本目的。法国检察制度的产生与发展在很大程度上影响了大陆法系的德国、日本等其他国家检察制度的产生、发展及存在现状。“法国检察制度随着法国大革命的影响而传播,时至今日,凡属于大陆法系的国家,如比利时、联邦德国、意大利、日本等国,都沿袭了法国式的检察制度”。当然,法国作为大陆法系文化传统的国家,其检察制度产生的思想根源,及具体制度建构为近现代中国检察制度的产生与发展提供了现实借鉴,有必要对之进行全面了解。

  (一)法国等西方国家的权力分立与制衡思想

  1748 年,孟德斯鸠就指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”而“掌权的人不断地想要扩大权力、无限制地行使权力并消除自己恣意胡为的道路上的一切障碍。”权力之于人类社会犹如一柄双刃剑,既能发展创造诸善(包括维护社会安宁与良好秩序、服务公共事务、提供公共产品等),也能异化流变造恶(如贪污腐败、滥用寻租、破坏安宁和秩序、引发战争等)。对此,美国现代法学家一针见血地指出:“在个人生活中,权力欲具有多种表现形式,这取决于有关个人的特有品质;他可能着力于获得政治和社会影响,获得金钱和财富,或者征服女性。在社会生活中,群体间、阶级间及国家间为权力和支配权所进行的斗争,乃是历史舞台上许许多多具有决定性事件的根源。”“不受制约的政治权力乃是世界上最具动力的、最肆无忌惮的力量之一,而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。”西方学者对权力及其实践始终存有天然的警戒心理与进行着深刻的理论反思,同时对理论上如何构建一个良性的权力运作机制也有着清醒的认识,并积极落实到具体社会实践中。

  应当看到,西方权力制约与监督思想的产生时间最早可以追溯至古希腊时期,并在古希腊和古罗马两个时代有着充分的社会实践和丰富的经验积累,权力制约与监督思想逐步产生与发展并得到很好的继承,且最终融入到西方制度建构传统中。这可以从柏拉图、亚里士多德、西塞罗、波里比阿等人的论述与着作中寻找到有力的论证。西方人始终不断深入地探讨梦寐以求的权力制约与监督思想并开展着相关具体政治制度实践,在制约与监督权力的道路上颇有建树并对后世影响重大;同时随着社会生产条件和人的生活方式的进一步变革与发展,西方人也在进一步运用自身独特理性思考着更加完善并有效地制约与监督权力的理论,直至其能指导着创建出特色的易于操作的权力制约与监督政治实践模式。

  经历了中世纪教会神学的思想禁锢统治并伴随着资本主义的兴起及发展成熟,新一阶段的文艺复兴中倡导人文精神发现和人性解放运动,宗教改革运动逐步破除不适应资本主义发展要求的繁琐仪式,古典启蒙时代重新回归与再度尊重人的理性,一切都在不同的层面与程度上为西方人更加系统、全面、有效地推进实现资本主义建国梦想并构建各项国家制度提供了经济基础支撑、政治思想指导和社会舆论环境等诸多必备有利条件。洛克、孟德斯鸠、麦迪逊、杰斐逊、潘恩等古典启蒙时代的着名思想家从不同角度贡献着个人有关分权制衡理论的思考,各自的相关理论阐述不仅对当时的政治发展进程产生了广泛的影响,而且为现代权力制约与监督理论的形成发展奠定了坚实基础,同时还对后世资本主义制度构建及发展完善,乃至对今天人们仍然谈论的权力制约与监督思想仍有着导向性作用。其中,法国启蒙思想家孟德斯鸠(1689—1755)作为 18 世纪资产阶级古典自然法学派的重要代表人物之一,在经过充分实践考察和独立思考的基础之上,创立并发展了系统、全面、深刻且具有逻辑性的“三权分立”思想,是近现代分权制衡理论的集大成者,其所着《论法的精神》一书详细阐述了该思想。

  孟氏认为,国家权力应当而且必须分为立法权、行政权、司法权三种具体形式,分属于不同的主体实际行使,并强调这三种权力中的任意两种或全部三种出现相互集中或合而为一情形,自由便不复存在了。因而,分权的首要目的是防止权力过分集中而导致同一主体享有的权力过于强大或者独揽所有权力,其最根本目的是为了促使不同具体权力之间实现相互制约与适度平衡,进而在功能上确保各具体形式的权力高效公正服务于公共事务和社会治理事业以减少其作恶的可能性,最终实现保障人的权利和自由的宪政目的。后世西方学者对纯粹的分权学说作了经典性阐述,提出“为了政治自由的建立和维护,关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能,即立法、行政和司法职能。政府的每个部门都限于行使自己的职能,不允许侵蚀其他部门的职能。进而,组成这三个政府机构的人员一定要保持分立和不同,不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来,每个部门将对其他部门都是一个制约,没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”可以说,这是对孟氏三权分立理论的进一步发展完善并更加强调权力之间的相互制约而不仅仅只是纯粹的分立,实现权力分立与权力制衡的有效结合。

  但必须注意的是,三权分立学说永远只是作为一种精神理念的指导贯穿于国家政治体制构建及现代国家宪政实践与法治运作过程中,纯粹绝对严格的三权分立制度构建实践不可能生存于社会现实中,而实际有的只是相对灵活富有弹性的并充分以这一思想的精髓为指导的政治制度实践。针对权力的制约与监督实践,绝非一套三权分立思想所能独立完成,社会生活与社会实践的复杂多变性要求我们必须时刻调整政治指导思想和社会治理策略。因此,“分权学说始终没有独自为一个有效的稳定的政治制度提供一个足够的基础。它已经结合了其他政治观点,如混合政体理论、均衡观念、制衡理论,从而构成多种复杂的政治理论(宪政理论),为现代西方政治制度提供了基础。”综观西方国家权力制约与监督思想,我们还可以看到以下理论及制度实践:(1)注重构建强有力的公民权利保障机制,并主张以权利制约权力的权利本位理论;(2)强调言论自由并倡导以新闻媒体这一“第四权力”来监督公权力,促使公权力在阳光下运行,并在此过程中发展形成的舆论监督理论;(3)设置反对派并以两党制或多党制竞争取得国家执政权的政党理论;(4)培养公民公共精神并允许相对自治的独立于政府之外的市民社会存在,为公民有效联合以制衡公权力提供了可能,在此过程中形成的社会自治联合理论;(5)主张联邦政府与地区政府、中央与地方分享国家权力的联邦制国家结构理论。

  上述诸理论与三权分立理论之间相互融合存在,并且同时作用于西方社会政治实践,因而,三权分立的权力制约与监督思想和上述理论共同构成了现代西方构建政治制度的理论基础。也就是说,西方三权分立思想在形成之后并不是以一个孤立的角色作为建国及社会建设的理论支撑,它在很大程度上已经融合了其它诸种理论和思想的有益成分。而出现这种情况,其主要原因则在于,一方面单一的三权分立理论本身存在不自足性特点而无法适应社会现实发展需要,另一方面社会现实实践的复杂多变性也需要整合各种思想以共同服务于权力制约与监督事务。这也为我们进一步深入探讨权力的制约与监督理论,研究中国特色的法律监督思想提供了深刻的启示,即任何企图采用单一的理论而忽视甚至是否定多元思想的有益成分来推进法律监督权研究必然造成理论的不自足和研究视野的狭窄,也不可能全面充分认识我们的法律监督制度,更不用谈论富有中国特色的检察制度的改革与完善及实现强化法律监督目的。

  西方国家在权力分立与制衡思想指引下所构建的政治体制及相关的检察制度,其所发挥的功能正全面反映了权力之间必须相互分离并形成有效制衡,只有这样才能为权力的正确高效运行提供保证。同时,无论是隶属于行政分支的检察部门,还是隶属于司法分支的检察部门,其核心功能在于独立、自主的行使自身所享有的权力,共同推进实现国家政治制度的有效运作。

  (二)法国检察制度的产生与发展

  中世纪法国主要实行“私诉”的诉讼制度。但随着社会关系越发复杂多元和国王加强维护自身统治利益的需要,“自行起诉”的弊端日益显现。特别在涉及国王切身利益的重大民事案件和绝大多数刑事案件中,“国家公诉”成为了统治者和民众的理性选择。“国王代理人”制度在推动诉讼方式的文明化发展、维护社会整体公共利益、维持正常良性的法制统一秩序等方面发挥了重要作用。法王腓力普四世(1285 年至 1314 年在位)时期诞生的国王代理人成为国家专职官员,享有通过听取告密实施侦查权、提起诉讼权、在法庭支持控诉权和抗议法庭判决权等具体职能,俨然成为了整个国家诉讼活动中的最重要角色之一,并逐步发展为诉讼制度中不可或缺的也是不可替代的独立行使权力一方,是法国现代检察官的早期雏形。1789 年法国资产阶级虽然废除了封建君主制度,却继承和发展了君主统治时代产生的检察制度。革命过程中废除了司法职务的世袭制,检察机关的检察官也遭受变革,最为彻底的是 1789 年 8 月 16 日至 24 日通过法律将检察机关官员定位为行政机关驻法院的代表,依附于政府并接受政府的命令。

  后续法律继续规定在每个法院设立政府特派员或助理政府特派员,进而将检察机关定位为“政府机构”、“政府手中强有力的工具”,这种法律定位不仅重建了检察机关的国家性,而且加强了检察权的行政权隶属性,奠定了法国现代检察制度的制度基石。此后的检察机关的具体建制、存在及发展状况、法律地位和具体职能等均随着革命形势的变化发生着不同变化。

  1808 年拿破仑颁布实施《法国刑事诉讼法典》全面规定了检察官在刑事诉讼中的地位和职权,规定了公诉活动的基本原则和具体程序,标志着法国现代检察制度正式确立。针对当时面临的国内动荡和国外反动势力入侵等困境,法国检察制度被认为是必要的维持国家权力有效行使和国家法制统一、政令畅通的重要国家机构设置。此时,检察机关和检察官作为“皇帝代理人”享有调查和追诉犯罪职权,而 1810 年 4 月 20 日颁布的有关司法组织的法律将检察机关最终改革并组建成与当今制度形态大体相同的检察制度,检察官在拿破仑帝国时代的“皇帝代理人”称呼跟随着国体政体的变革,成为了共和体政制时代的“共和国代理人”。经过 1808 年到 1810 年间的改革和整顿,法国检察制度最终建立,检察官也成为了国家政治制度中的重要角色之一。

  在整个 19 世纪,法国检察机关承担维护法律实施功能,检察官担当国家追诉人的角色,以坚决扞卫法律的权威、尊严和正确有效实施而着称于世。1958 年10 月 5 日法兰西第五共和国宣告成立后,对司法制度进行了改革,但检察制度仍基本保留了 19 世纪初的原貌。到 20 世纪末,法国检察机关在一定程度上恢复了中世纪时期特有的工作机制,检察官也逐步必备了行使职权所应有的相对独立性,有权请求法院适用法律并对法官的决定享有监督权。当代法国检察机关是在刑事领域发挥重要作用的司法机关,检察官自身职权出现了过度扩张的局面,饱受批评指责。随着欧洲大陆推进一体化进程,法国检察制度发展完善也逐步融入到欧盟整体政治发展格局中。

  (三)当代法国检察机关的法律地位、组织机构和职权

  根据 1958 年 12 月 22 日法国《司法组织法典》第 5 条规定,检察机关隶属于司法部长。司法部长作为检察机关及检察长的最高领导机关,能对其所办理的特定案件或一般性质的事项发布指令。20 世纪 90 年代以来,现实司法实践中面临的法国政治人物与大企业家相勾结的政治腐败案,使检察机关对行政机关和行政权的隶属关系成为众矢之的。司法部长在这些案件中通过要求检察机关的司法官不予查究以保护政治盟友使得检察机关的地位与功能遭致法国人民的严重质疑。面对这一困境,欧洲人权法院的判例明确要求检察机关拥有一定的独立于行政权力的特有权力,法国自身也在一定程度上主动提高检察机关司法官的法律地位并加强检察机关的独立性。同时,针对司法部长可以领导整个检察机关体系的这一政治权力运作过程,造成了法国检察机关及检察官不能更好独立履行职权的现实弊端,因而实践中民众的质疑之声不断,如何理顺检察机关和行政机关的关系成为重塑检察机关形象以更好发挥检察职能中的重要课题。

  实践中,法国立法机关(议会)和检察机关之间没有多少特殊关系,议会也很少就犯罪行为(除了恐怖行为和经济政治案件外)的调查和起诉向司法部长质询。法国检察机关的司法官和法院的法官共同享有司法权,二者之间关系密切属于社会同一阶层(即检察机关司法官与法官享有同等的法律保障),而检察机关司法官和预审法官在职责上却存在着分工制约。因此,法国检察制度中检察机关是行政机关的下属部门,检察权是行政权的一部分,检察机关具体履职时接受行政机关的领导,这是三权分立原则下所要求的将检察权定位为行政权的根本政治原则的现实需要。

  基于民事案件和刑事案件分属于不同法院管辖,法国根据需要在主管民事案件的普通法院和主管刑事案件的所有刑事法院(包括普通法院和特殊法院)中,均对应设置检察机关。检察机关原则上是所有刑事案件中的当事人,因而被誉为“刑事诉讼中的公共当事人”。由于法国的刑事法院和民事法院落实统一性司法权行使原则的需要,因此检察机关对于两类案件的司法目的是共同的,但其在两种诉讼案件中充当的“原告”的含义却有很大不同。在法国,检察机关驻所包括司法法院的检察机关和专设于刑事法院的检察机关,但所有的检察机关之间具有严格等级性、不可分割性、相对独立性、不可回避性和不可归责性等特点。检察机关在刑事诉讼中拥有获取充分犯罪事实的信息权,监督并指挥侦查权、起诉便宜权、出庭支持公诉及询问证人、被害人和提起上诉、申请复审权等;在民事诉讼、行政诉讼中及司法行政活动中拥有监督权,即以国家利益的代表参加诉讼;监督判决执行的权力;等等。可以看出,法国检察机关在组织机构和职权方面,虽然是隶属于国家机构中司法部这一行政部门,并享有一定的行政权性质的权力,但这一机关时有着独特功能的国家机关,其享有的权力在性质上是不同于法院司法权和行政机关行政权的权力形式。作为政府的代理人,检察机关能行使行政权力以制约法院的司法权力,发挥监督司法的功能,而且这一功能体现在诉讼活动的始终,在各类型具体诉讼中均能发挥制衡监督司法的职能;同时,虽然检察官身份上属于行政官员,但是其所承担的职责及实际的身份,则又体现出明显的司法官特点。因而,法国的检察权是处于警察权和审判权之间的过渡性权力,建立检察制度一方面是为了防止法官权力过大实施违背公正原则的司法活动,另一方面是为了有效分化警察权而使检察官享有侦查指挥权并达到规范警察侦查权行使的目的。法国的半总统半议会制的政治体制及相应的权力制约与监督模式要求其检察制度“从国家权力内部将国家机构适度分离,实现权力中心多元化;在权力部门之间构造一种权力制约权力的格局。”

  (四)当代法国的检察官体制

  法国 14 世纪产生的检察制度并没有形成一套公开、公平、公正的检察官遴选规则,在检察官人选及职位更新上,统治者滥用职权使之变成了卖官鬻爵、谋取私利的工具。所谓的检察官“遴选制度”俨然成为了社会各方相互利用、谋求世袭职位、损公肥私的幌子,严重影响检察机关职员素质的有序提高,破坏了社会风气。如前所述,法国大革命期间对检察机关的改革首要工作是废除司法官职位世袭制度,推动形成现代特色的司法官遴选制度。1958 年 12 月 22 日第 58-1270法令对当代法国司法官遴选制度作了详细规定,明确规定必须通过司法会考,进而获取司法官学员的身份,并在国家司法官学院接受职业教育后获取司法官资格,或者在一定期间内行使行政、司法或大学教育职能的特定人员可不经过职业教育而获取司法官资格。有关检察官任命,基于检察官级别和层次的不同,而采用不同的程序。有关检察官的晋升,检察官级别是与法国检察机关的等级性密切相关的,同时相关晋升制度比较严格,程序比较透明,体现了相当的公正性,并确保了检察官的素质和提高了检察制度的权威性。此外,法国检察制度中还对检察官的培训制度及相关保障措施作了详细规定,规定了检察官承担克制义务和罢工禁止等政治行为,并通过刑事制裁、民事制裁和纪律制裁等手段严格规定检察官的法律责任。

  (五)法国检察制度的特点

  第一,法国检察制度产生之初的首要目的和功能在于维护法制统一,并最终为封建国王中央集权的核心统治利益而服务。法国检察制度是西欧(法兰西)统治者为结束封建割据局面而走向现代民族国家的过程中必然要求统一法制并根据社会现实条件所作出的选择。检察制度从最初的国王代理人向共和国代理人的身份转变,是其发展中根据不同时期的政治体制环境所作的调整与回应,也是检察制度在具体功能和职责方面适应社会需要并扩大自身社会存在基础所作的理性选择。这与中国古代御史制度确保国家政令上下统一及贯彻实施和维护君主的统治利益有着共通之处,也与现代中国检察制度履行法律监督职能维护法律统一正确实施有着相似之处。

  第二,法国检察制度的理论基础经历了从最初的中央集权原则向近现代三权分立原则转变的过程。无论是为了中央集权还是基于三权分立,检察制度都配合了当时的政治体制的构建和运作,一定程度上对权力运行格局产生了影响。法国检察制度在封建时代以追诉犯罪、代理国王参加民事诉讼等逐步向共和国时代作为行政机关下属部门以行使公诉权为核心监督制约法院法官司法和政府警察侦查,成为了三权分立之下实施制衡功能的重要部门。我国当前的检察制度是在人民主权原则和民主集中制原则的指导下创建的,虽然在理论基础方面与法国检察制度有所差别,但是不能否认我国检察制度也能发挥制约审判权与警察权的功能,因而,在设置检察制度的初衷上二者均以权力制约与监督为核心和目的。

  第三,必须承认的是,无论是私人诉讼模式下的国王代理人制度,还是国家公诉模式下的现代检察制度,法国检察制度的产生与具体社会诉讼活动密切相关。也就是说,法国检察制度在产生之初,及其在后续的发展变革中均是以诉讼为主要内容,并未脱离原有的诉讼活动场域而发挥制度功能。检察制度的产生和实际发生作用能有效地克服私诉制度的弊端,同时倡导国家公诉,也能在一定程度上实现诉讼模式由“诉审不分”向“控审分离”转变,是诉讼活动逐步文明规范化的重要表现,也是现代法治建设中任何公权力(侦查权、审判权)必须接受制约与监督的客观要求。正是在此层面,我国检察机关法律监督活动严格以诉讼为活动场域,并能启动、推进和终止一定的诉讼程序,发挥监督公安侦查机关和审判机关及其国家工作人员的实际功能。

  第四,有着大陆法系传统的法国与中华法系传统的中国都具有成文法法治实践模式,成文法在规范权力运作及加强权力制约与监督方面发挥了重要作用。因而二者均通过制定完备的成文法来推进法治建设,进而维护法制统一和维护整体国家利益。虽然成文法的具体内容有所不同,但都会影响到自身检察制度在整个国家中的具体建制,包括建立统一的检察直属领导体制、合理的检察官制度和具体的制度运作规则,而现代法国检察制度的成功实践经验可以为中国检察制度的发展提供制度模板。
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