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考核奖惩制度的约束

时间:2016-07-05 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:7163字

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【题目】清代廉政文化衰落的原因分析 
【第一章】清代廉政思想的发展研究绪论 
【第二章】廉政思想文化的导向 
【3.1  3.2】俸禄制度的约束
【3.3  3.4】官吏选用制度的约束 
【3.5  3.6】考核奖惩制度的约束 
【第四章】社会文化对廉政文化的浸染 
【第五章】清代廉政文化特点 
【结语/参考文献】清廉政文化的特点研究结语与参考文献

  (五)考核奖惩制度的约束

  清承明制,官员的考核制度也不例外。清代官员的考核制度称为考绩制度、考课制度,建立在学习明朝考绩制度的基础上。从顺治朝开始,清朝对官员考核奖惩制度进行了数十年的修订和探索,先后实行过考满、京察、大计、军政等制度,以寻找适合王朝的最佳制度。到雍正年间,清代最终确定了京察、大计、军政考察结合起来的文武官员考课制度。

  1.京察制度

  雍正以后确立的京察大计制度是清代考核制度方面比较有亮点的制度。京察针对的是在京文官,大计针对的是外省文官。与考满制度不同,这两种制度是无论官员在任多久,俸禄多少,到固定时限即全体官员通考。

  京察的年限是三年一次,掌管京察的主要机构是吏部、都察院等中央组织、人事和监察机构。京察制度在实施中具体分为三种方式:列题、引见、会核,每种方式针对的考核对象的官品不同。列题的对象是三品以上六部堂官、督抚、都察院副都御使等高级官员。方式是由被考核的官员将简单的履历和政绩写成书面材料,汇报给皇帝直接考核。这种方式只需要书面材料,是因为被考核的高官皇帝比较了解,在定期考核之前已经对被考核者有大致的评判结果。在乾隆之前清代还实行过京察自陈制度,但由于存在操作上的弊端,往往流于形式,所以在乾隆十七年(1752 年)被废止。

  引见的对象是三品以下京官,顺天府、奉天府府尹等较大范围内的中高层干部。引见制度是皇帝亲自召见官员的制度,主要内容是,在书面汇报材料之外,由皇帝亲自当面考核。其中,三品至五品京堂是皇帝要亲自仔细考察的,因为这些官员是日后朝廷重臣的来源;对五品以下的京官而言,因为品级较低,所以引见主要是皇帝对之前他们的主管上级完成的考课结果进行检验,从而加大皇帝对京官考课的控制力度,弥补考课中可能出现的漏洞。同时也对于手握考核权的官员形成一定的震慑力。

  会核的对象是以上两种京官范围之外的诸多小京官、笔帖式之类公务人员。方式是由各个衙门的负责官员分别考核应考核对象,写好考语,然后送吏部、都察院、吏科、京畿道等组织人事和监察部门进行审查和等级评定。因为小京官人数众多且对核心权力来讲关系不大,所以采取了这种“批量考核”的方式。①京察标准主要是“四格”,而在惩罚方面则是以“八法”作为纠参标准。

  所谓“四格”,即“才、守、政、年”.“才”是官员的才具,分为长、平两等;“守”即官员的操守,分为清、谨、平三种;“政”即官员的政事,分为勤、平两种;“年”即官员的年力,分为青、壮、健的表达。京察中在对这四个方面进行考核之后,将对官员做一个整体的评价,出具考语,评定等级。一般分为三等,列入三等以内的官员都可以照常供职;三等以外的称之为八法官员、京察四等或者应去官员。对这些官员,就要用“八法”来进行惩罚:“曰贪,曰酷,曰罢软无为,曰不谨,曰年老,曰有疾,曰浮躁,曰才力不及。”不同的八法条目对应不同的处分:“八法官贪、酷者,革职提问;罢软无为、不谨者,革职;年老、有疾者,勒令休致;浮躁者,降三级调用;才力不及,降两级调用。加级、纪录均不准援抵。”

  八法在清代后期还经历了变革,乾隆四年(1739 年)被改为“六法”:“一曰不谨,二曰疲软不为,三曰浮躁,四曰才力不及,五曰年老,六曰有疾。”其处分方法是:不谨、疲软无为者,革职;浮躁者,降三级调用;才力不及者,降二级调用;年老、有疾者,休致。“凡官贪者、酷者,则特参,不入于六法。”③八法演变为六法,表明定期的考核已经无法解决清代中期日益严重的官员贪赃腐败问题,必须以经常性的监督和惩治来保持反腐败的高压态势。

  2.大计制度

  大计是清代京外文官考核制度,三年一次,与京察制度大同小异,适用于督抚以下的外官,并在制度上有一些针对外官的变化。负责外官大计考核的中央机构与京察一样,包括吏部、都察院、吏科、河南道(乾隆以后改为京畿道)。在地方,大计的执行方式是自督抚以下、州县以上,上级考核下级,逐级考核,按照县-州-府、布-按-督抚的顺序考察,在省内最终的考课结果上达督抚,由督抚定夺,考核的最终结果由督抚、布政使、按察使会同造送文册,上达吏部等中央考核机构审查会核,之后的会核结果由皇帝裁决。

  大计的具体方式有两种:考题,适用于督抚对藩、臬(即布政使和按察使)的考核,实施方式是督抚出具考语题奏:“布政使、按察使,由督、抚出考,咨部汇核具题,侯旨定夺。”①会复,适用于道员以下外官的考核,由上级考核下级。与京察结果分为一、二、三等及八法官员共四等不同,大计的结果有三等和五等的区别:

  顺治、康熙时期为三等,雍正以后是五等。三等之中的第一等为卓异,第二等为普通留任官员,第三等为八法应去官员。五等的分发为:在一等和三等之间,供职留任官员又细分为平等官一、二、三等。大计考核之后,外官分别被列入卓异官、平等官一等、平等官二等、平等官三等、八法官等五种等级。大计三年一次,对官员三年以来各方面的表现进行综合的考察,三年中日常考察的记功、记过的记录在大计时要作为重要参考。

  值得借鉴的是,清代要求大计的考语不能泛泛而谈,必须开列事实依据。而且,上级官员如果荐举或者参劾不实,被发现后会遭到严厉的惩罚。这样,就可以在一定程度上保证大计举荐卓异或者八法参劾的公正性,防止舞弊行为的发生。

  大计的考核标准也是四格和八法。大计的守、才、政、年四格顺序不同于京察,在不同的皇帝执政时期顺序也有变化,反映了清代对内外官员执政能力、资格和业绩的不同要求,也表明了清代在不同时期对外官的要求不同。

  而在依据八法裁汰庸劣,以及八法变革为六法方面,大计制度的标准与京察类似。除了贪、酷官以外,大计六法官员在吏部会核后,还要经过皇帝亲自引见,降旨公布其处分方法。皇帝引见这一程序,是对考核最终结果的审核,其目的是防止督抚专权或吏部等中央考核机构的不公正,导致冤抑产生。引见中如果发现对六法官员处理不当,对参与考核的高级官员都要降级调用。这一对被参劾官员的引见制度,可以增进考核制度实施中的公正性,具有比较明显的廉政意义。

  3.军政制度

  清代武官的考核制度称为“军政”.军政五年考核一次,考察的范围包括中央和地方的八旗武官及绿营武官。军政考核制度类似与文官的京察和大计制度,但其考核内容和标准体现了武官的特点。中央主持军政考核的最高机构是兵部、都察院、兵科、河南道。

  武官军政考核参考了文官考核的方法,在京武官考核参照文官京察,京外各省的武官考核参照外官大计。各省武官采取逐级考察的做法,下级武官由各自的直属长官考察,逐层上报至总兵、提督、巡抚、总督等,然后上报兵部等衙门会核,最终由皇帝通过引见的程序对重点考核结果予以审核。

  军政考察的标准是四格和八法,与文官考核标准有所不同。其中八旗和绿营的考核标准又有所区别。但是在八法方面,军政考核制度的八法与文官考课八法条目是相同的,其处分方式也大致相同,只是个别方面有差异。比如,武官考课对于六法官的处分较之文官从优,仍给予空衔,对年老而立有军功者,国家有相应的赡养抚恤制度。

  和文官考核制度类似,军政考核的结果有三种:卓异官、平等官和八法官员,其中卓异官和六法官员的武官是要被引见的。通过引见,皇帝可以修改总督、兵部等机构做出的考核结论,查出参劾不当的官员。这对于严肃考核制度、增加考核的公正性、提高军队的廉政建设、增强战斗力有重要意义。

  4.清代官员考核奖惩制度评价

  清代官员的考核制度以京官京察、外官大计、武官军政考察为主体,定期举行,是清代对官员队伍进行新陈代谢、激浊扬清的基本制度。这一制度在清代统治的二百多年里发挥了重要作用,其经验值得借鉴。

  清代官员考核制度的正面作用表现为:裁汰庸劣,惩治腐败,选拔人才,实现执政队伍的系统更新。在荐举和裁汰官员的数量方面,清代的制度设计比较务实。

  在京察一等和大计卓异的比例方面有严格的规定,不但官员本人要有确实的政绩,而且需要荐举的上级承担连带法律责任,保证了被荐举的官员的高素质。同时,在被裁汰的八法官员方面,则没有固定的数额规定,而都是根据考察实际情况予以裁汰,这就保证了朝廷能够及时将不合格的官员清理出执政队伍,促进了整个官僚队伍的新陈代谢。对今天的廉政建设尤其有借鉴意义的是,雍正以后的八法被改为六法,贪酷官员随时被纠参,不用等到三年或者五年的考核期限再去处理,增强了惩治的时效性。这种做法不仅给国家降低了损失,而且也将考核制度中与廉政建设最为相关的部分和监察制度、惩治制度联系在一起,是一种积极务实的制度创新。

  (六)法律制度的约束

  1.清代法律制度总体建设情况

  清代的惩治腐败制度主要体现在《大清律例》、《大清会典》、类似于《吏部则例》的诸多专门的官吏管理惩治条例等法律制度文本中。作为最后一个封建王朝,清代各项制度都相当的精细复杂,甚至烦琐。记载清代行政制度的《会典》,内容堪称非常丰富。整个清代《会典》总共有六部,其中内容完备者就有五部。分别是康熙、雍正、乾隆、嘉庆以及光绪朝的《会典》。五部《会典》首尾相接,记载了清代从开国到光绪二十二年(1896 年)的大部分行政制度,统称《大清会典》。其编撰目的是规范国家机关权力的组织与运行,加强行政管理,提高官吏的行政效能。《会典》所载一般为国家基本体制,实质上是国家行政法,其中有不少关于如何惩治腐败官员的具体规定。

  就法律价值而言,《大清律例》在惩治腐败方面的制度成果更加典型。《大清律例》是中国历史上最后一部封建成文法典,它继承了汉唐尤其是明代的法律制度和立法精神,又充分考虑清代的政治特色,在一些具体制度上对明代法律制度有所改进。《大清律例》前后有多个版本,一般认为乾隆五年版本标志着清代法律的成形。《大清律例》在惩治腐败方面的制度规定主要针对的内容有贪污、受贿、行贿、挪用钱粮、官员选任舞弊、贪赃枉法等。

  自入关到清末,清朝在编纂了《会典》、《律例》的同时,还制定了众多的则例、事例、省例等行政法规。而在惩贪方面,清代的制度建设也颇为可观。乾隆朝于《大清律例》之外还制定了一系列针对具体腐败领域的专门法,如乾隆十二年(1747年)制定《侵吞犯员罪名》、十五年(1750 年)制定《侵吞案条例》。①这些单行法作为正式法律和行政法的补充。也具有公认的法律效力。

  以例治国是清代法律制度的特点。例,以其灵活具体的优势弥补了稳定抽象的律文的不足,可以实现法律的与时俱进,解决律文定型之后所面对的执法中的难题,在惩治腐败的实践中发挥了积极的作用。清代在颁布大量专门的法律条例的同时,还在《大清律》的律文之后增加了很多附加例文。比如清律的“监守盗”、“官吏受财”附例有二十余条,这些详细具体的附例使惩治腐败的制度更加系统和完整,更加能够适用于不断变化的社会。由于清代惩治腐败的法律制度集中表现在《大清律例》中,所以下文将从《大清律例》中选取两个相关制度作一些介绍。

  2.惩治受贿行贿制度

  清律中最着名的惩治腐败制度是针对“六赃”的刑罚条文。“六赃”具体为:监守盗、常人盗、坐赃、枉法赃、不枉法赃、窃盗。其中,相当于受贿罪的是六赃中的“枉法赃”和“不枉法赃”.清律在《刑律·受赃·官吏受财》中,规定了枉法赃和不枉法赃的惩治方式:“凡官吏(因枉法、不枉法事)受财者,计赃科断,无禄人各减一等,官追夺除名,吏罢役(赃止一两),俱不叙用。”

  律文中的所谓“枉法”与“不枉法”,指的是“受有事人财,而曲法处断者”②。曲法者定为枉法,否则为不枉法。“凡枉法赃各主者,通算全科,即收受十人财,一时事发,通算作一处,全科其罪;不枉法赃,各主者,通算折半科罪”③。即“虽受有事人财,判断不为曲法者,如受十人财,时事发,通算作一处,折半科罪。一主者,亦折半科罪”④。枉法赃、不枉法赃最高刑为绞刑,枉法赃达到八十两就要判绞,不枉法赃则一百二十两才处绞,由于“折半科罪”,实际上二百四十两以上才处以最高刑。

  清律对于反腐败官员的受贿,惩治尤其严厉。清律在“受赃”一条中专列了一项“风宪官吏犯赃”,内容是:“凡风宪官吏受财,及于所按治去处,求索借贷人财物,若买卖多取价利,及受馈送之类,各加其余官吏受财以下各款,罪二等。”⑤此处风宪官吏指的是御史、给事中、按察使等监察官吏。这些官吏因为有执法反腐的责任,他们的腐败对官场风气的影响极坏,所以对他们受贿的处罚要比其他官吏罪加二等。与受贿罪相对应的是行贿罪。清律中相当于现代的行贿罪是“有事以财请求”罪行。在《刑律 受赃》中专门有一条“有事以财请求”的律文:“凡诸人有事,以财行求,官吏欲得枉法者,计所与财,坐赃论。若有避难就易,所枉法之罪重于与财者,从重论。其赃入官。其官吏刁蹬,用强生事,逼抑取受者,出钱人不坐。”

  因为行贿罪的主体不一定是官吏,且在贿赂行为中,行贿人处于弱势地位,所以清律对行贿人的处分比受贿人轻得多,仅以坐赃论。坐赃的惩罚不重,最严厉的惩罚是杖一百、徒三年。

  但是,清律规定当出现行贿之后导致的枉法罪重于行贿罪时,要从重罪论处。另外,在以上关于行贿罪的律文中还指出了特殊的官吏索贿的情况:“其官吏刁蹬,用强生事,逼抑取受者,出钱人不坐。”在官吏敲诈勒索的情况下被迫行贿的,行贿人无罪。

  3.惩治挪用公款公物制度

  挪用公款公物,在今天的法律中是单列的罪行,在清代法律中则是以贪污论罪。

  清律《户律?仓库》的“私借钱粮”律文规定:“凡监临主守,将系官钱粮等物(乃金帛之类,非下条衣服之属),私自借用或转借与人者,虽有文字(文字兼文约、票批簿籍),并计所借之赃,以监守自盗论。”①还有,“那移出纳”律文规定:

  “凡各衙门收支钱粮等物,已有文案,以备照勘合。以行移,典守者自合依奉出纳。

  若监临主守不正收,正支,那移出纳,还充公用者,并计所那移之赃,准监守自盗论。罪止杖一百,流三千里。系公罪,免刺。”

  在清代以前的法律中,对挪用公款的惩治相对较轻,坐赃的量刑标准也相对较轻。但是在清代,“私借钱粮”和“那移出纳”这样的挪用公款公物的罪行,统统以监守自盗论罪,比以前严厉很多。这一点体现了清律刑罚重于前代的特点。

  4.清代惩治腐败法律制度的特点

  与前代相比,清代惩治腐败法律制度发展的更为完备严密。以上所提到的两种制度只是其中比较重要的部分。其实除了《大清律例》、《大清会典》,其他制度文本中还有不少惩治腐败的典章制度,值得我们认真研究。总结一下,清代惩治腐败法律制度的特点,大概有以下四个:

  第一,清代的正式法律、前期法律惩治腐败量刑重。《大清律例》对贪贿官吏的惩治相当严厉。在清代“六赃”的惩治中,监守自盗量刑最重,甚至比暴力抢劫的“常人盗”的量刑还要重:计赃达四十两,监守自盗罪犯就被处斩,而常人盗罪犯的惩罚仅仅是杖一百、徒三年。甚至,在清前期法律不健全的情况下,临时性的惩贪条例量刑又重于清律。如顺治十七年(1660 年)规定,贪赃至十两者即判处死刑。实际上,不仅是清代,中国古代在惩贪的罪刑设置上的一大特点就是将贪污与盗窃同等看待,将两者同样列入“六赃”之中。在这样的理念指导下, 清律在量刑上,将构成官吏贪污犯罪的数额起点定得与盗窃相同。同为一两以下,体现了严厉惩贪的精神。在这一点上,清律对今日我国的惩贪制度颇有启示:当代刑法对贪贿犯罪的量刑起点远远高于盗窃犯罪的起点。若能将贪贿犯罪的量刑起点降低到适当的水平,将更有利于预防腐败和严刑惩贪。

  第二,追赃严。清代通过一系列的法律和条例建立了严密而又严厉的追赃制度。这主要表现在追赃的方式、追赃的范围等方面。在追赃方式上,雍正元年规定:“其亏空官题参时,一面于任所严追,一面行文原籍,将伊家产严查存案。如任所无完,即变卖补完。”

  ①这样,官衙与原籍的官员之家同时抄检,可以最大程度的完成追赃任务,为国家挽回损失。在追赃范围上,清律规定了犯罪官员的子孙、族人代赔制度:“凡侵盗钱粮之犯,照例分别治罪外,其侵欺钱粮着落犯人妻及为分家之子名下照追入官。”

  ②甚至,在贪官死亡之后,还要在其子身上继续追赃。对比清代严格的追赃制度,可以发现今日中国的追赃制度其实有很多不完善的地方。虽然已经废除了古代法律的株连制度,不会株连家人,但是就贪贿案件而言,往往是家人参与贪贿或者家人促使官员贪贿,而且贪贿的赃款往往由家人挥霍消费或者转移国外。

  在这种情况下,在贪官家人甚至情人身上追赃就显得非常必要。如果这方面的制度能够更加完善,就可以使贪官们放弃“牺牲自己,造福家人”的念头,为国家挽回更多的损失。

  第三,法律面前不平等。清代对腐败的法律惩治是等级有别,同罪异罚。例如《大清律例》开篇就规定了承袭历代王朝的“议亲、议故、议功、议贤、议能、议勤、议贵、议宾”的“八议制度”.虽然清代帝王尤其是康雍乾三帝清楚了解所谓“八议”的危害并没有在实际中执行过相关律文,但封建等级对治国理政的负面影响在清代仍然存在,不平等的法律制度对廉政建设仍然造成了一定的伤害。

  第四,权力干预法律。清代帝王崇尚的治国理念是“有治人,无治法”,他们更加注重人在国家治理中的作用。即使已经制定了严密的《大清律例》,但在遇到具体的案件时,皇帝还会经常下特旨,干预执法。例如着名的云贵总督李侍尧贪腐案,面对大臣依照清律议定的判处斩立决的结果,乾隆却并不同意。最后在江苏巡抚奏称李侍尧属于“八议”之列的时候,乾隆顺势将其改判为“斩监候”.这种皇帝肆意擅断的结果往往带来惩治的不公,自然会降低法律惩贪的权威性和震慑力。

  此外,清代还有一些官员惩治的减免制度,比如完赃或纳赎、捐纳、恩赦、恩旨等等都是官吏减轻或者免于刑罚,甚至获得重新起用的途径或机会。这些问题官员的东山再起,对清代政治的害处远远大于利好,极大地破坏了惩治腐败制度的严肃性,使得震慑效果不断衰减。

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