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德州宁津县域水权水市场建设成效分析

时间:2020-11-19 来源:济南大学 本文字数:8737字
作者:王学新 单位:济南大学

  摘 要

  
  近年来,水权水市场建设作为我国水利体制改革的一部分,成为节水、管水的一项重要措施。随着流域、省市、水库、大型灌区等水权研究逐步完善,水权工作呈现出不断细化深化的趋势,县域及以下水权工作处于水权制度改革的末梢,是至关重要的一环,决定了改革的成败,因此,开展县域水权研究具有重要的现实意义。当前,山东省水权制度改革在全省范围内开展、地下水超采综合治理试点工作持续推进,加强县域水权水市场建设不仅是当前深化水利体制改革的重要组成部分,也是地下水综合治理机制建设的重要内要。在此背景下,本文选取典型区德州市宁津县为研究区,在开展实地调研基础上,主要进行了县域初始水权分配、交易指导价确定、水权水市场运行机制及建设效果评价等相关研究,主要成果如下:



德州宁津县域水权水市场建设成效分析
 

  
  (1)完成县域初始水权分配。分析了宁津县自然及社会经济现状、水资源开发利用状况。通过构建以经济、社会和地下水环境效益为目标的多目标规划模型,将县域初始水权进行了自上而下的分配。其中,将“含水层稳定性”和“控制地下水源分配”引入优化目标,充分体现出地下水压采的要求,完成了县域包括常规水源(地表水、地下水、外调水)和非常规水源(雨洪水、再生水、微咸水)等多水源、多行业及用水户之间的初始水权配置,实现了水源有协调,水量有落实。
  
  (2)确定出农业水权交易指导价。基于初始水权分配成果和县域发展趋势,从可交易水量、水源、交易对象及交易类型等分析了研究区交易潜力,为指导水权交易奠定基础。同时,以农业为重点,开展交易指导价研究,从供需两个角度进行水价测算,分别从供水角度确定出成本水价和调整水价,从需水角度确定出极限水价和承受力水价,以用水户承受能力为依据,按水源类型(地表水和地下水)确定出农业水权交易指导价范围,形成“基础水价+浮动上限”的水价机制,为农业水权交易决策提供参考,指导水市场实践活动。
  
  (3)完善了水权水市场运行机制。根据水市场的性质,在以初始水权分配和确定交易指导价为研究核心的基础上,提出确权机制、调整及应急机制、法律体系支撑、保障体系、交易监管及奖补机制等配套机制,构建起完整的水权体系,共同支撑水权水市场建设,促进水权水市场高效运行。
  
  (4)进行了水权水市场建设效果评价。为量化水权工作效果并进一步推广改革经验,以水权水市场建设效果为研究对象,采用层次分析法从基础工作完成性、工作实施效益性和开拓创新性展开构建起评价指标体系,其中采用德尔菲法的原理构造判断矩阵,对各指标进行权重赋值。同时,采用德尔菲法的原理由专家参考评分标准进行评价,最终根据评价值得到评价等级,代表区域水权改革的效果。将该评价体系应用于宁津县水权水市场建设的效果评价,通过总结成果,可以激励改革积极性,进一步完善工作。另外,评价体系为县域水权工作的绩效评估提供了依据。
  
  关键词:   初始水权分配;地下水治理;水权交易指导价;运行机制;评价研究。
  

  Abstract

  
  In recent years, water rights and water market construction has become an important measure for water conservation and water management as part of China's water conservancysystem reform. With the gradual improvement of water rights research in river basins,provinces, cities, reservoirs, large-scale irrigation districts, etc., water rights work has shown a trend of continuous refinement and deepening. Water rights work at county level and below is at the end of the reform of the water rights system, which is of vital importance. The environment determines the success or failure of the reform. Therefore, it is of great practical significance to carry out research on county water rights. At present, the reform of the water rights system in Shandong Province is carried out throughout the province, and the pilot work on comprehensive treatment of groundwater over-exploitation continues to advance.
  
  Strengthening the construction of county-level water rights and water markets is not only an important part of the current deepening of the reform of the water conservancy system, but also the construction of comprehensive groundwater governance mechanisms. Important internals. Under this background, this paper selects Ningjin County, a typical district in Dezhou, as the research area. On the basis of on-site investigations, the initial water rights allocation in the county, the determination of the transaction guidance price, the operation mechanism of the water rights water market and the evaluation of the construction effect are mainly carried out. Relevant research, the main results are as follows:
  
  (1) Complete the initial water rights allocation in the county. Analyzed the natural and socio-economic status, water resources development and utilization status in Ningjin County. By constructing a multi-objective planning model aiming at economic, social and groundwater environmental benefits, the initial water rights of the county are distributed from top to bottom. Among them, "aquifer stability" and "control of groundwater source allocation"were introduced into the optimization objectives, which fully reflected the requirements of groundwater pressure extraction, and completed the county area including conventional water sources (surface water, groundwater, external water transfer) and unconventional water sources ( Rainwater, flood water, reclaimed water, brackish water) and other multiple water sources, multiple industries, and the initial water rights allocation among water users have realized the coordination of water sources and the implementation of water volume.
  
  (2) Determine the guiding price of agricultural water rights transactions. Based on the initial water rights allocation results and county development trends, the transaction potential of the study area is analyzed from the tradable water volume, water sources, transaction objects and transaction types, which lays the foundation for guiding water rights transactions.At the same time, focusing on agriculture, conducting transaction guidance price research,calculating water prices from the perspective of supply and demand, determining cost water prices and adjusting water prices from the perspective of water supply, and determining the limit and endurance water prices from the perspective of water demand Based on affordability,determine the guiding price range of agricultural water rights transactions according to the type of water sources (surface water and groundwater), form a "basic water price + floating cap" water price mechanism, provide reference for agricultural water rights trading decisions,and guide water market practice activities .
  
  (3) Improve the operation mechanism of water rights and water market. According to the nature of the water market, on the basis of the initial water rights allocation and thedetermination of the transaction guidance price as the core of the research, it proposes supporting mechanisms such as the power confirmation mechanism, adjustment and emergency mechanism, legal system support, security system, transaction supervision and reward mechanism. To build a complete water rights system, jointly support the construction of water rights and water markets, and promote the efficient operation of water rights and water markets.
  
  (4) The effect evaluation of water rights and water market construction was carried out.In order to quantify the effect of water rights work and further promote the reform experience,the effect of water rights and water market construction is taken as the research object, and the analytic hierarchy process is used to build an evaluation index system from the completion of basic work, the effectiveness of work implementation and pioneering innovation. The principle of Delphi method constructs a judgment matrix and assigns weights to each index. At the same time, the principle of Delphi method is used for evaluation by experts with reference to the scoring standard, and the evaluation level is finally obtained according to the evaluation value, which represents the effect of regional water rights reform. Applying this evaluation system to the evaluation of the water rights and water market construction in Ningjin County, by summarizing the results, you can stimulate the enthusiasm for reform and further improve the work. In addition, the evaluation system provides a basis for the performance evaluation of county water rights work.
  
  Key Words:     initial water rights allocation; groundwater treatment; water rights transaction guidance price; operating mechanism; evaluation research。
  

  第一章  绪 论
 

  
  1.1、研究背景及意义。

  
  近年来,水权水市场建设作为我国水利体制改革的一部分,成为节水、管水的一项重要措施。通过加强水权水市场建设,水利工作将逐步从行政管水走向用行政、市场两种手段管水的模式,对水利事业的发展产生深远的影响,国家始终高度重视。
  
  2015年《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(中发〔2015〕1号)中明确提出开展水权确权登记试点[1];2016年6月水利部印发《关于加强水资源用途管制的指导意见》(水资源〔2016〕234号),明确要求各省加强水资源用途管制工作,明确经济社会发展各行业的水资源用途[2];2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激活主体、要素和市场。根据国家水权管理制度改革精神,山东省水利厅先后印发了《山东省用水总量控制管理办法》(省政府令第227号)、《山东省水权交易管理实施办法》(鲁水规字〔2016〕3号)等文件。根据要求,至“十三五”末,在前期试点的基础上,完成省市县三级水权确权登记工作,进一步推进水资源用途管制管理,健全水权水市场各项制度,逐步实现以市场为基础配置水资源。
  
  随着流域、省市、水库、大型灌区等水权研究不断完善,2014年我国开展水权制度试点改革以来,水权研究在县级及以下逐步展开,呈现出不断细化深化的趋势。县域及以下水权工作处于水权制度改革的末梢,直接面向用水户,面临小区域间用水纠纷及水资源管理失调等一系列问题,开展时需考虑各方实际需求、协调各方利益,因此具有一定的复杂性。地处鲁北平原区的宁津县,多年平均水资源总量1.17亿m3,人均水资源占有量250.5 m3,为全国人均占有量的八分之一,亩均水资源占有量为162.5m3,为全国亩均占有量的十二分之一,水资源与人口、耕地资源严重失衡,供需矛盾突出。县域对客水资源的依赖程度较大,地下水多年平均供水量超过总供水量的50%。目前,宁津县因长期超采地下水已经造成地面沉降和裂缝、浅层漏斗区水质恶化等一系列生态和环境问题,危及供水、粮食和生态安全。水资源短缺、利用效率不高、结构不合理、水生态环境脆弱等问题突出,成为其经济社会发展的“瓶颈”因素。
  
  2017年以来,宁津县被确定为地下水超采区综合治理国家试点,其中要求着重加强体制机制建设,水权水市场建设成为机制创新的重点工作任务之一。
  
  加强县域水权水市场建设不仅是当前深化水利体制改革的重要组成部分,也是地下水综合治理机制建设的重要内要。在最严格水资源管理制度框架下,通过界定县域不同行业、不同水源、不同用水者的水资源使用权,不仅可以保障用水主体的权益,确保其用水权的公平、公正、公开,而且对区域来说可以实现水资源优化配置,为其水利事业发展奠定基础。水资源在市场上流转,一方面促成水资源向使用效率高的领域流动,一方面刺激用水者内在的节水动力。利用水资源的经济价值,通过交易和奖补等机制倒逼用水者转变用水行为,不仅可以培养大众用水权属意识,并且实现了水资源的高效利用,有利于缓解供需矛盾。对于地下水超采综合治理的目标来说,建立健全水权制度主要有以下作用:通过初始水权分配,限制用水者的用水行为,避免地下水资源的无序开发;明确政府和用水个体的权利和义务,使地下水的管理规范化、制度化,做到有章可循,有法可依;将微观用水决策权交给用水个体,使其在水权水市场制度框架下,根据自身情况决定节水、取水、买水、卖水的行为,发挥其主观能动性。管理部门则注重于制度创新、宏观调控、应急保障、强化监管等工作。
  
  县域水权工作的落地是我国水权水市场建设中至关重要的一环,决定了改革的成败。为响应中央决策部署,推进山东省水权制度改革步伐,协同地下水综合治理工作开展,本文以宁津县为研究区,建立起符合当前水资源管理体制改革精神和县域实际工作需求的水权制度体系,主要包括县域初始水权分配、交易指导价确定以及水权水市场运行配套机制,以此增强全民水资源权属意识,引导解决地下水超采问题,并配合其他工程措施,促进水资源的高效合理利用。另外,开展评价研究,为县域水权工作的绩效评估提供依据。通过量化水权改革工作效果,不仅可以激励县域水权改革的积极性,并且能够总结成果,为其他平原地区的水权工作提供借鉴,进一步完善工作。
  
  1.2、国内外研究进展。
  
  1.2.1、水权的特征与性质。

  
  水权是水资源产权的简称,是产权在水资源领域的反映,它不是单一的一种权利,而是很多种权利的综合,包括所有权、使用权、经营权、转让权、受益权等[3-6]。水权的研究涉及多学科,视角多样[7-14]:法学偏重水权的制度规范、社会学偏重其社会效益的实现、经济学偏重其经济效益评估。
  
  产权经济学认为,市场的复杂性会产生信息不对称问题,使得市场直接参与者之外的第三方,包括政府,不可能真实了解买卖双方的成本、收益、抗风险能力等信息,所以无法替买卖双方作出有效率的决策,也就是所谓的“计划失灵”。但是,如果完全由市场自行调节,又会由于经济行为的外部性问题降低配置资源的效率,也就是所谓的“市场失灵”。如何解决“市场失灵”,可以靠政府的调控、管制、奖惩等措施,也可以依靠完善产权制度消除经济行为的外部性来实现。根据科斯(R.Coase)定理,只要产权界定清晰、没有额外的交易成本,市场机制就能够实现资源的最优配置,产权初始配置不影响市场效率的高低,只影响买卖双方的利益分配。
  
  水资源产权具备一般产权的内涵和作用,明晰水权是市场机制发挥作用的前提,但相比于其他资源的产权,水权具有一些独特的性质:
  
  (1)水权界定和交易的成本高。水资源的流动性导致测量和跟踪水资源的特定部分非常困难,要界定和保护水权、尤其是地下水水权,必须付出较高的成本。对水权交易来说,一笔交易的最终完成往往需要河道、渠道、或管道的输送,在这一过程中很难避免水量的“跑、冒、滴、漏”和水质的沿程污染,天然河道还存在被其他人中途引走的可能,这些损失和代价最终都要记入交易成本中。
  
  (2)水权具有时效性[15]。从大的时间尺度,水权是历史的范畴,它跟区域历史沿革、用水惯例、风俗习惯以及文化、习俗等密切相关;从短的时间尺度,水资源是以水文年为周期,周而复始地变化,年内年际分布是随机的。所以用水者不能囤积、也不能预支未来的水权现在用,水权当时有效,过期无效。
  
  (3)水权是权利和义务的高度统一。水是人类社会必需的、不可替代的资源,但水本身就有利害两重性,少也成灾、多也成灾。所以有用水的权利都应该得到保证,但用水者在享有权利的同时更应该承担义务,任何人用水都不能破坏他人合法的用水权,不能破坏生态和环境,更不能影响防汛抗旱。
  
  水权的这些特征决定了水市场不能是完全的自由市场,只能是政府调控下的准市场,水利主管部门应当承担必要的管理职能。
  

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  1.2.2、 水权制度体系研究进展
  1.2.3、水权制度建设评价研究进展
  1.3、 研究内容与方法
  1.3.1、 研究内容.
  1.3.2、 研究方法.
  
  第二章  研究区 域概况.
  
  2.1、 区域自然地理条件.
  2.1.1、 地理位置及地形地貌
  2.1.2、水文气象及河流水系.
  2.2、社会经济条件.
  2.3、水资源开发利用现状
  2.3.1、水利设施现状
  2.3.2 、水资源状况
  2.3.3、地下水超采现状
  2.4、供需平衡分析.
  
  第三章  县域初始水权 分配研究
  
  3.1、分配路线及原则
  3.1.1、分配路线
  3.1.2、分配原则
  3.2、初始水权分配模型构建.
  3.2.1、模型要素
  3.2.2、模型构建
  3.3、相关参数确定
  3.3.1、可分配初始水权.
  3.3.2、关键参数设置.
  3.4、模型求解及结果分析.
  3.4.1、模型求解.
  3.4.2、结果分析.
  3.5、小结
  
  第四章  水权交 易指导研究.
  
  4.1、本章研究思路.
  4.2、交易潜力分析.
  4.2.1、交易可能性
  4.2.2、潜在交易水量.
  4.3、交易指导价形成机制
  4.3.1、供水角度
  4.3.2 、需水角度
  4.4、水价测算及分析.
  4.4.1、供水角度
  4.4.2、需水角度
  4.5、农业水权交易指导价确定
  4.6、小结
  
  第五章  水权水 市场运行机制研究
  
  5.1、 确权机制.
  5.1.1、 确权方式
  5.1.2、登记方式
  5.2、调整及应急机制
  5.2.1、水权调整
  5.2.2、应急机制
  5.3、法律体系
  5.4、保障机制
  5.4.1、设施保障.
  5.4.2、组织保障.
  5.4.3、财政保障.
  5.5、交易监管及奖补机制
  5.5.1、交易监管.
  5.2.2、奖补机制.
  5.6、小结
  
  第六章  水权水市场建设效果评价研究.
  
  6.1、研究过程
  6.2、评价体系的建立.
  6.2.1、评价原则
  6.2.2、 体系构建.
  6.3、层次分析法确定指标权重
  6.3.1、 计算过程.
  6.3.2 、权重结果分析.
  6.4、评价标准及方法
  6.4.1 、评价标准设置.
  6.4.2、评分方法.
  6.5、评价应用
  6.6、小结

  第七章   结 论

  我国的水权工作从流域、省市等大范围逐步展开,呈现出不断细化深化的趋势。当前,山东省水权制度改革在全省范围内开展、地下水超采综合治理试点工作持续推进。

  加强水权水市场建设不仅是深化水利体制改革的重要组成部分,也是地下水综合治理机制建设的重要内要。县域及以下水权工作处于水权制度改革的末梢,是至关重要的一环,决定了改革的成败,因此,开展县域水权研究具有重要的现实意义。本文以德州市宁津县为研究区,根据当前省内地下水压采、水权制度改革工作的要求,在开展实地调研基础上,进行了县域初始水权分配及确权、交易潜力及交易指导价、水权水市场运行机制及建设效果评价等相关研究,主要得出以下结论:

  (1)研究完成了县域初始水权分配。根据区域用水控制指标和供水条件综合确定初始可分配总量为16740万m3,其中纳入非常规水源(雨洪水、再生水、微咸水等)2700万m3,根据地下水压减目标确定地下水量控制指标4390万m3。依据5项分配原则,将“含水层稳定性”和“水源供水次序”引入优化目标,构建起多目标规划模型,完成不同水源、行业和用水户之间的水权配置。初始水权分配总量为15599.83万m3,各行业分配如下:生活分配水量占总分配量的6.43%,生产用水中一产最高,占总分配量的89.02%、二产占3.99%、三产占0.28%,另外生态占比0.27%。预留水权量包含控制预留量516万m3及分配后指标剩余量1140.17万m3。分配方案总体上符合宁津县发展趋势,可以满足用水需求,符合最严格水资源管理制度的要求,可以作为决策依据。

  (2)基于初始水权分配成果和县域发展趋势,分析了宁津县潜在的水权交易水量及水源、可能存在的交易类型和对象。同时,针对农业水权确定出交易指导价,按水源类型—地表水源和地下水源进行划分,从供水角度确定出成本水价和调整水价,从需水角度确定出极限水价和承受力水价,最终以用水户承受能力为依据确定出指导价范围。结果表明:可交易水量主要包括预留量1480.53万m3与节水量832.94万m3、可交易水源主要针对常规水源,农田灌溉用水最具节水潜力;指导价范围由基础水价和浮动上限水价构成,其中基础水价由供水角度的运行成本水价构成,浮动上限综合考虑调整水价和用水户承受能力确定,最终以承受力水价作为上限,按不同水源类型进行划分的结果为地表水源[0.2855,0.4106]元/m3、地下水源[0.2901,0.4635]元/m3。结果符合该县当前物价水平,具有现实指导意义。

  (3)为完善水权制度体系建设,根据水权制度的特性,研究提出确权机制、调整及应急机制、法律体系支撑、保障体系、交易监管及奖补机制等配套机制,共同支撑水权水市场建设,保障水权水市场高效运行。

  (4)为量化水权改革工作效果,研究遵循一定的评价原则,从基础工作完成性、工作实施效益性和开拓创新性展开采用层次分析法建立起评价指标体系,并对各指标进行权重赋值。在此基础上,采用德尔菲法的原理进行评分,运用该体系对研究区水权工作进行评价,评价结果为86.21分,属于优等,说明目前研究区在水权水市场建设工作上取得了较好的效果。通过量化水市场建设效果,不仅可以激励改革积极性,并且能够推广成功经验,进一步完善工作。通过评价应用表明,该体系为县域水权工作的绩效评估提供了依据,具有科学合理性及现实意义。

  参考文献

  原文出处:王学新. 宁津县水权水市场建设及评价研究[D].济南大学,2020.
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