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近十年中国应对联合国的外交战略和具体实践

时间:2014-04-03 来源:学术堂 所属分类: 时事政治论文 本文字数:9199字

论文摘要

  俗话说弱国无外交,一个国家的外交政策是其国内状况的外延,是由国内发展情况和综合实力决定的,同时又是为国内发展赢得良好外部环境的主要渠道。中国主要领导人都会将马克思主义与中国实际相结合进行理论创新,如毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”、科学发展观。这些理论成果不但与我国国情发展不同阶段的需求相适应,也与领导人的战略眼光和个人性格特点相关。党的创新理论不断在对内和对外的实践中得到补充和完善,在其外交政策上记下时代烙印。

  党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体,带领全国人民继续推进中国特色社会主义伟大事业,这十年里中国的国内发展和外交战略都有新的时代特点,本文选取2002年11月至2012年11月的“中国的联合国外交”角度来检视这些变化和特点。

  一、认识方面:对抗--合作--相互倚重

  联合国作为二战后最具普遍性和广泛性的国际组织,一直致力于维护世界和平与促进世界发展,其作用和地位不可代替。在1949年后的新中国外交史中,联合国外交在中国外交战略中的地位有一条清晰的变化脉络。中国对联合国地位和作用的认识,经历了从对抗到合作再到相互倚重的过程。这里的“相互倚重”主要体现以下几个特点。

  (一)联合国需要中国

  新中国成立以来,中国的联合国外交思想有一个变化的过程。在1971年恢复联合国合法席位之前,中国被排斥在国际主流社会之外,中国对联合国的态度也是否定大于肯定,参与的意愿和兴致不高,认为其只是美国操纵下的“橡皮图章”;1971年恢复联合国合法席位之后,情况才有所改观。之后,中国逐渐认识到联合国的重要性,联合国也逐渐离不开中国的支持,到党的十六大以后,联合国进一步倚重中国。

  尽管存在种种不利因素,联合国依然是世界多边合作机制的中心,依然是最具普遍性和代表性的国际组织。在新时期要想重振权威、重新发挥其在世界和平与发展问题上不可替代的作用,联合国需要众多国家的支持和配合,尤其是作为联合国常务理事国的发展中大国--中国的支持。

  党的十六大以来,中国在国内发展和国际形象上都有令人瞩目的进步。作为唯一一个安理会入常的发展中国家,作为世界第二大经济体,作为世界上发展中国家的领头人和利益代表者,中国在联合国中的地位早已不可同日而语;另一方面,中国坚持的和平发展道路,使中国的迅速崛起带给世界以更加稳定、更加和平的保证。可以说,1971年之前没有中华人民共和国参与的联合国严重缺乏普遍代表性,而没有中华人民共和国积极参与的联合国,不足以充分发挥其在全球和平与发展进步中的作用。

  (二)中国需要联合国

  过去中国的代表团曾被外国媒体报道为“他们来了,他们笑了,他们走了”以及“3S(Smile,Silence,Sleep)”,现在这种局面完全改变,中国认识到联合国外交,是一个既有利于自身发展,又可以维护世界和平与前进的平台。1990年代提出的中国外交四点布局(周边是首要,大国是关键,发展中国国家是基础,多边是舞台)一直被视为最接近中国外交战略的表述,而联合国外交显然是最大的“舞台”.十六大以来,笔者认为中国在联合国内是和平与发展活动最积极参加者、最突出贡献者和联合国宪章最忠实的履行者。主要表现在以下几个方面。

  1.用直接宣示的领导人讲话方式向世界表明自身的定位,以及外交的原则和底线

  新世纪以来,中国举世瞩目的发展进步,不仅让西方国家重新感到压力和危机,在广大发展中国家、周边国家也因为一些利益冲突,给它们带了不安和疑虑,新的一轮“中国威胁论”再度冲击国际关系体系。为了纠正人们的误解,消除大家的疑虑,中国领导人利用联合国大会等机会发表重要讲话,多次重复表明自身的地位,强调“和平发展”的道路。如2010年9月24日,温家宝在第65届联大一般性辩论中,发表题为《如何认识一个真实的中国》的讲话。他指出:“中国的发展,不会损害任何人,也不会威胁任何人。中国绝不走”国强必霸“的路子。

  中国讲友好,也讲原则,坚定不移地维护国家的核心利益。在涉及主权、统一及领土完整的问题上,中国决不退让,决不妥协。”①

  2.以主导者之一的身份尝试建构新的价值理念

  可以说,联合国的主导价值观体系绝大部分来自西方世界,如民主、人道主义等。中国在逐渐与世界学会打交道的过程中,辩证地吸收了部分正确的、有利于自身发展的价值观因素,但离在国际上扩大宣扬自身的价值理念上还相距甚远,值得一提并被国际社会接受的,就只有毛泽东时代提出的“和平共处五项原则”.直到党的十六大以后,中国再一次充满底气地站在联合国舞台上向全世界宣传中国的价值理念,从一个学习者向主导者转型。这种底气来自两个方面,一是改革开放以后的中国经过较长时间的努力,已经逐步融入国际社会;二是中国在战后一直致力于自身的和平与发展,并在力所能及的情况下帮助和推动世界其他国家的和平与发展。党的十六大以后在国际上提出的新价值观念主要有两个:

  一是“和谐世界”,2004年9月,中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。不久后的2005年9月,胡锦涛同志参加联合国60周年首脑会议发表题为《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》的讲话,将“和谐世界”的理念推向世界,强调“各种文明有历史长短之分,无高低优劣之别……我们应该尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利,相互借鉴……取长补短……在竞争比较中取长补短,在求同存异中共同发展,努力消除相互的疑虑和隔阂,使人类更加和睦……协力构建各种文明兼容并蓄的和谐世界。”

  ②该理念的提出得到了各国的积极响应和好评。法国国际问题专家卡皮尔认为,中国的“和谐世界”理念“提出了国际关系领域的一个新模式,对于未来建设美好的世界具有非常积极的‘独创’意义”;韩国“中国经济文化研究院”理事长李映周称,“和谐世界”的理念摆脱了国际关系学中以实力为基础、片面追求国家利益的新现实主义思维,强调各国采取理性、道德和规范的行动,并为东北亚乃至国际社会的安全与和平提供了新的动力,将对国际关系带来积极影响;德国着名社会学家、中国问题研究专家、杜伊斯堡大学教授托马斯·海贝勒(Thomas Heberer)称,中国领导人提出的建立“和谐世界”的构想最终将成为人类共享的理念和理想。

  ①二是“和平发展”道路。2005年3月,温家宝在政府工作报告中首次将“和平发展”作为国家重大战略提出,“中国社会主义现代化建设道路是一条和平发展的道路”.

  ②2005年12月,国新办发布《中国的和平发展道路》白皮书,2011年9月6日,我国发布《中国的和平发展》白皮书。进一步完善和充实了该理念的内涵。

  ③在2005年后,中国领导人和代表团成员也多次在各种场合公开宣示中国一定会坚持“和平发展”道路,这是对“和平崛起”战略的修正,也是中国外交战略的进一步深化和完善。

  如果说“和谐世界”是目标性和普适性理念的话,“和平发展”就是中国自身坚守的道路性和过程性理念。中国希望借联合国的平台阐明自身的定位,并且希望其他成员能够以相对同等的态度对待中国,共同走“和平发展”道路,一起营造“和谐世界”.

  3.中国可以在联合国外交活动中统筹其他多、双边外交

  截至2013年,联合国共有193个成员国,是当今世界上最具有普遍性的政府间国际组织。在联合国大会以及其专门机构、下属委员会举行的各种会议中,中国领导人或代表团成员都有机会遇到其他各国的领导人或代表团,这种会面介乎于正式与非正式之间,是一个比较灵活的沟通渠道,俗话称“通气儿”.

  早在毛泽东时代,中国就曾借助出席联合国会议的会面机会缓解某些紧张的双边关系,打开双方对话的大门,如中美建交前的接触和对话。④

  4.接受联合国框架下各国际组织的援助

  毛泽东时代中国曾与西方国家主导的联合国由于“冷战”而显得格格不入,不接受任何来自西方阵营以及联合国的援助,最突出的例子是1976年唐山大地震。1978年中国实行改革开放政策后,为打破西方国家的封锁,更好地借鉴国外的经验和技术,中国开始接受国际发展援助。1979年,联合国开发计划署(UNDP)批准了第一个援华方案,从此我国开始了同联合国发展业务系统的合作历史,此后中国逐步与联合国粮食计划署、联合国科教文组织、联合国儿童基金会、联合国人口基金等开展合作。

  2004年由在中国的所有联合国机构负责人所组成的中国联合国国别小组(UNCT),与中国政府和其他机构密切合作,发布了第一份《联合国对华发展援助框架(UNDAF)》(2006-2010)⑤,2010年发布了第二份《联合国对华发展援助框架(UNDAF)》(2011-2015),这个框架(UNDAF)目前是UNDP中国国别项目的指南。

  (三)联合国外交的地位的相对下降

  进入21世纪以来,国际形势的变化多少有些让人措手不及,给联合国的权威和地位带来了前所未有的挑战。中国政府一直是联合国及《联合国宪章》权威的忠实维护者和履行者,但从党的十六大、十七大、十八大报告以及十六大以来每年的国务院《政府工作报告》和外交部《中国外交》白皮书,不难发现联合国外交在中国外交战略和对外政策中的地位有所下降。

  2002年党的十六大报告写道:“我们将继续积极参与多边外交活动,在联合国和其他国际及区域性组织中发挥作用,支持发展中国家维护自身的正当权益。”

  ⑥2007年党的十七大报告写道:“为此,应该遵循联合国宪章宗旨和原则,恪守国际法和公认的国际关系准则,在国际关系中弘扬民主、和睦、协作、共赢精神。”

  ⑦2012年党的十八大报告写道:“平等互信,就是要遵循联合国宪章宗旨和原则,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,推动国际关系民主化,尊重主权,共享安全,维护世界和平稳定。”

  ①政府工作报告相关论述如下,2003年指出:“我国在联合国和其他国际及区域性组织中,发挥了积极作用。”

  ②2004年指出:“我们要积极拓展多边外交,在联合国和其他国际及区域组织中发挥建设性作用。”

  ③2005年指出:“我们将积极参与国际多边外交活动,维护和加强联合国及其安理会的权威和主导作用,在国际和地区组织中作出建设性的努力。”

  ④《中国外交》白皮书⑤相关论述如下,2004年写道:“中国坚决维护联合国的权威和作用,积极参与以联合国为中心的多边外交,广泛开展……国际合作。”

  ⑥2005年写道:“中国积极参与以联合国为中心的多边外交。”

  ⑦2006年写道:“中国积极支持和参与以联合国为中心的多边外交,维护以联合国维和新的国际多边体制。”

  ⑧可以看到,从2006年开始,上述几组重要论述就没有再提及有关“联合国是多边外交中心”的说法了,也就是说从十七大之后,中国的联合国外交在外交战略中的地位有所变化。准确来讲,因为国际形势的变化导致其他多边机制外交的地位骤升,导致联合国外交地位相对有所下降。这些“变化”主要有以下两个:

  首先,在安全方面,区域性合作机制的外交地位上升,如上海合作组织、东盟10+3.如2003政府工作报告写道:“上海合作组织的建立,促进了地区稳定和经济合作。中国--东盟自由贸易区进程启动……”⑨2010政府工作报告写道:“紧紧抓住中国--东盟自贸区全面建成,上海合作组织召开峰会等契机,积极推动区域合作”.

  ⑩这是党的十六大以来仅有两次在政府报告中点名提到区域合作组织的重要性。笔者认为主要原因有以下三个:一是安理会是21世纪以来的权威因受美国单边主义影响(2001年阿富汗战争,2003年伊拉克战争)而遭到挑战质疑;二是随着美国外交战略东移的影响,中国的周边安全环境呈现紧张态势,导致中国必须加强对区域性安全合作机制的关注和力度。三是中国在亚洲的地位继续向领跑者转型,需要更多关注地区内的贸易合作。

  其次,在发展方面,经济金融类专业多边机制的外交地位上升,如G20.主要原因就是2007年美国次贷危机引起了全球性金融危机。2009年政府工作报告写道:“我们与国际社会携手应对金融危机,成功举办亚欧首脑会议,增进亚欧国家间的政治互信与务实合作。”2010年写道:“我们将继续以20国集团金融峰会等重大多边活动为主要平台,积极参与国际体系变革进程,维护发展中国家利益。”

  2011年写道:“积极开展多边外交,以二十国集团峰会等为主要平台,加强宏观经济政策协调,推动国际经济金融系体系改革促进世界经济强劲、可持续、平衡增长。”

  二、实践方面:对联合国活动的贡献更加突出

  联合国外交在中国多边外交战略地位中具有重要地位,但有相对的下降的趋势,是因为外部因素导致其他多边外交的重要性相对有所上升,并不代表中国不重视联合国框架下的外交了,相反,党的十六大以来中国的联合国外交力度的绝对值依然是上升的。在上述思想认识的指导下,中国参与联合国框架下的活动表现体现出相应的特点,主要体现在以下几个方面。

  (一)政治与安全领域

  维护世界和平是联合国最重大的议题,也是联合国最初建立时就设立的首要目的之一,中国一直以来都支持安理会做出的各项决议,维护安理会在维护世界和平和解决地区热点问题中的权威地位。

  首先,中国是安理会五大常任理事国中唯一一个在此时间段内没有出兵参与作战的国家。美国奉行单边主义,其绕开联合国发动阿富汗战争和伊拉克战争本身就是对联合国宪章和权威的践踏;英国和法国作为西方集团主要成员,它们在安全方面的行动以追随美国为首的北约①,参与了若干绕开联合国的军事行动;俄罗斯自冷战结束后实力大不如前,从一个超级大国变成金砖四国之一(与中国、巴西、印度为伍),而且在2008年曾出兵格鲁吉亚。

  其次,在维和行动中,中国表现尤为突出。截至2009年,中国累计已有1.4万多人次参与24个联合国维和行动,现仍有2100多名中国维和人员在10个任务区执行各类维和任务。是目前联合国安理会常任理事国中派兵最多的国家。

  ②另外,中国在其他地区热点问题中也积极表达自身观点,提出建设性的建议,并坚定支持联合国框架下的行动等。如在安理会公开会议投票上,中国分别就2007年1月缅甸局势、2008年7月津巴布韦局势、2011年10月和2012年2月叙利亚局势上投了反对票。又如2012年3月29日胡锦涛同志在印度新德里会见俄总统梅德韦杰夫,以及6月5日会见来访俄总统普京时均强调,坚持通过政治对话和平解决叙利亚问题的方向,支持联合国-阿盟叙利亚危机联合特使安南的斡旋努力。

  ③另外,在地区热点问题上,中国尤其关注非洲国家的境况,如2010年9月23日胡锦涛同志在联合国安理会首脑会议上发表讲话,突出四点主张,其中第四点为“突出工作重点,解决非洲热点问题”,其余三点均为特别宏观的主张。

  (二)发展领域

  除了政治和安全问题,联合国最重要的另外一个议题是发展问题。作为一个负责任的大国,中国不但是安理会五大常任理事国里唯一一个发展中国家,也是联合国里最有影响力的发展中国家。维护发展中国家的权益、增加发展中国家的话语权是中国在联合国一以贯之的责任--发展的责任。不过这一责任背后的主导思想随着时代有一个变化的过程。

  在毛泽东时代,中国在联合国呼吁关注发展中国家,主要是出于世界革命和国际主义的需要;在邓小平时代和江泽民时代,中国在联合国呼吁为发展中国家争取更多权益和机会,是出于为自身改革开放和快速发展营造一个良好的国际环境,因为中国本身就是最大的发展中国家。

  党的十六大以来,中国的发展更是世界瞩目,2006年超过英国跃居世界第四大经济体,2009年超越德国成为第三大经济体,2011年再超越日本成为仅次于美国的第二大经济体,这种实力在发展中国家绝对是前所未有的。因此,在保持自身发展的同时,中国要更加关注和帮助其他发展中国家,尤其是在2000年9月《联合国千年宣言》签署后,中国为发展中国家呼吁争取的权益,以及对它们所提供的援助和相关支持,主要都是在联合国千年发展目标这个指导框架下进行的。2009年9月22日,胡锦涛同志在第64届联大一般性辩论上发表《同舟共济,共创未来》的讲话,提出中国是一个“负责任的发展中大国”,这个定位强调了中国的“发展中”属性,同时又赋予了自身以一个“大国”的姿态为其他发展中国家提供帮助的义务。

  首先,中国一如既往地重视自身发展问题。因为“作为世界上人口最多的发展中国家,中国把自己的事情办好,本身就是对世界负责任最重要的体现。”

  ①只不过“发展”的内涵从单纯的经济指标增长扩展到社会民生、政治体制改革等更全面的领域。2003年中国外交部与联合国驻华系统首次发布了《中国实施千年发展目标进展情况报告》,之后在2005年、2008年、2010年共发布了四次,其中2010年的报告中称中国“已提前7年大部分完成甚至超越了消除贫困、饥饿、文盲、降低婴儿和五岁以下儿童死亡率等目标。中国在降低孕产妇死亡率、防治艾滋病和肺结核病等方面也已进入正轨,有望到2015年实现所有目标。”

  ②联合国驻华协调员兼联合国开发计划署代表马和励曾称赞中国是表现最出色的国家。

  ③其次,中国加大对其他发展中国家的援助。

  2005年5月在北京成立了中国国际扶贫中心;同年9月胡锦涛同志在参加联合国首脑会议发展筹资高级别会议上宣布了对其他发展中国家为期5年的援助新举措④;2010年9月22日,温家宝同志在联合国千年目标峰会上宣布了新的一轮5年援助计划⑤.

  再次,中国为非洲国家争取权益的呼声明显增强。

  尽管中国一直强调要注重发展中国家的权益,尤其是非洲国家和最不发达国家人民的基本生存问题,在十六大以后这种呼声更加强烈,从以往的通常一句话带过变成在大大小小会议场合上作为较大篇幅的阐述。

  (三)人权领域

  促进和保护人权与基本自由是《联合国宪章》的重要宗旨和原则,中国政府一贯支持联合国为此所做的努力,并积极参与联合国在人权领域的活动。

  首先,中国政府一向高度重视国际人权文书在促进和保护人权方面发挥的重要作用,党的十六大以来也不例外。迄今为止,中国已批准或加入了25项国际人权公约,其中有3项是在十六大以后批准或加入的,包括《〈儿童权利公约〉关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》,《消除就业和职业歧视公约》,《残疾人权利公约》(第一批签署的国家之一)。但不足的是,被称为“国际人权法案”的《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,中国政府只批准和生效了第二个公约,对于第三个公约于1998年10月5日签署但公约尚未对我国正式生效。

  ⑥其次,中国积极参与联合国人权机构工作,发挥建设性作用,推动各国以公正、客观和非选择性方式处理人权问题。2006年3月15日,60届联大通过决议(A/RES/60/251),成立了有47个席位的人权理事会,取代了1946年设立至今的人权委员会;5月9日中国在64个候选国中以146票高票当选为首届成员。

  ⑦2009年2月,中国首次接受人权理事会国别人权审查,并于2009年6月得到了核可的报告。

  ⑧这都体现了国际社会对中国在人权领域取得的进步的肯定和信任。另外,在2008年,中国相继重启了中断6年的中美人权对话和中断7年的中日人权对话。

  再次,在国内配套政策法规方面,十六大以后大踏步前进。2002年的十六大首次将“人权”概念写入全国党代会报告;十六大后党中央提出“以人为本”的科学发展观和“构建社会主义和谐社会”,进一步将尊重和保障人权纳入党的执政理念之中;2004年3月第十届全国人大二次会议审议通过宪法修正案,首次将“人权”概念引入宪法,明确规定“国家尊重和保障人权”⑨;2006年3月,“尊重和保障人权,促进人权事业的全面发展”被写入十一五规划纲要⑩;2007年,十七大将“尊重和保障人权”写入《中国共产党党章》;2009年4月国新办发表《国家人权行动计划(2009-2010年)》,是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划;2012年6月11日又发表了第二个规划《国家人权行动计划(2012-2015年)》。

  (四)联合国改革问题

  前文提到,联合国在新世纪的国际形势变化中,机制和效率上的不足逐渐凸显,有关敦促联合国进行改革的呼声也越来越多,尤其是安南组织的联合国改革高级别名人小组分别于2004年和2005年发表了两份报告--《一个更安全的世界:我们共享的责任》和《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》以后,对于“如何改革”的争论也随之而来。

  在这个问题上,中国一直坚持联合国需要改革的立场,但在“怎么改”的问题上表态比较模糊。2005年6月7日,中国政府发布《中国关于联合国改革问题的立场文件》,强调联合国改革应有利于推动多边主义,最大限度地满足所有会员国尤其是广大发展中国家的要求和关切。

  ①在争论最激烈的安理会席位扩大问题上,中国一方面支持安理会的扩大,尤其是增加发展中国家的代表性,另一方面很关注改革的落实情况,认为改革不能只停留在争论上,如2007年11月12日在62届联大关于安理会工作报告与安理会改革联合辩论上,中国代表说道:“启动谈判是第一步,应尽快明确谈判的基本框架和内容,解决谈什么、如何谈等问题。”

  ②这种认识高度在联合国成员国内比较走在前列。

  (五)人事安排和人才输送

  首先,联合国出现了成立以来第二位来自亚洲的秘书长③--潘基文,这种地域和文化历史上的天然亲近使中国在十六大以后与联合国秘书长有了前所未有的紧密和频繁的会晤会谈。在潘基文成为候选人以及当选以后,先后于2006年10月、2008年7月、2009年7月、2010年10月、2012年7月、2013年6月六次访华,并在2008年汶川大地震后来华探视灾情,以及2012年作任内第5次访华。另外,党政高层在一些国际会议或外事访问中也频繁与潘基文进行会谈。如每年的联合国大会、2009年温家宝同志出席丹麦气候会议、2009和2010年杨洁篪外长参加世界金融经济危机高级别会议、2011年习近平主席在罗马出席“意大利统一150周年”庆典等。

  在亚洲地区里发展同列前茅的两个国家,中国和韩国在许多方面有着相似的文化记忆与共同的切实利益,潘基文的韩国背景使这些会见和会谈具有了联合国多边外交、区域合作机制多边外交以及中韩两国双边外交的三重涵义,在推动东亚乃至亚太地区和平与发展问题上有着重大建设性意义。

  其次,中国在向联合国输送人才方面有了突破性进展。自1972年恢复联合国合法席位之后33年间,中国除因政治因素非竞选就任过联合国副秘书长等职位外,从未参加过联合国及其专门机构的高层职位竞选,直到2005年。之后每年都有中国公民出任联合国专门机构的最高决策层。2005年10月24日,中国教育部副部长章新胜在竞选中获胜,就任联合国科教文组织(UNESCO)执行局主席;2006年11月9日,来自中国香港的陈冯富珍女士被任命为世界卫生组织第七任总干事,这是首次有中国人在联合国专门机构担任最高职位;2008年2月4日,世界银行行长佐利克正式任命中国经济学家林毅夫为世行副行长兼首席经济学家,这也是世行首次任命发展中国家专家出任此要职。④

  三、总结

  综上所述,党的十六大以来中国的联合国外交的认识与实践主要体现在以下三个方面:一是联合国外交虽然在中国外交战略地位中相对有所下降,但是努力配合和积极贡献的绝对值依然在上升,并且会在相当一段时间内保持势头,中国要平衡好联合国外交与其他多边外交的关系、重要性和优先次序;二是联合国需要中国,中国也需要联合国,这种认识要继续坚持下去,坚持走一条中国和联合国相互倚重、相互帮助、相互支持的道路;三是中国要利用好联合国内的各种活动,尤其是联合国改革的契机为自身、为广大发展中国争取更多的优惠权益和话语权,为世界的和平发展贡献更多力所能及的力量。

  在新一届领导人的带领下,中国将继续把握好自身角色和定位,在联合国发挥好主要决策参与者、公共物品提供者、新理念的贡献者、发展中国家领跑者和代言人这样一个负责任的复合型大国角色。

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