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国内外养老保险制度改革的启示

时间:2016-04-25 来源:未知 作者:小韩 本文字数:10845字

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  【题目】云南省公务员养老保险制度改革探究
  【导论】公务员养老保险模式的优化探析导论
  【第一章】公务员养老保险制度相关概念及理论基础
  【第二章】国内外养老保险制度改革的启示
  【第三章】云南公务员养老保险制度现状和问题
  【第四章】云南省公务员养老保险体制改革的对策
  【结语/参考文献】公务员养老保险问题研究结语与参考文献
  
   
  第二章 国内外养老保险制度改革的启示

  第一节 国内城镇职工及事业单位养老保险制度改革的启示

  一、由国内城镇职工养老保险制度沿革得到的启示

  (一)国内城镇职工养老保险制度沿革

  1951 年我国养老保险制度初步建立,时至今日已过去近 50 余年。中国城镇职工养老保险制度的发展主要历经了以下五个阶段:

  第一个阶段是 1951 年 2 月 26 日《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布,标志着中国养老保险制度的建立。实行参加劳动保险的企业、事业、机关行政单位按月缴纳社保费用,作为劳动保险金。劳动保险金实现全国范围内调剂使用,形成全国统筹的局面,并由总工会委托中国人民银行代为保管。国务院于 1953年对《中华人民共和国劳动保险条例》进行若干修改,扩大了劳动保险企业范围。

  第二阶段是 1966 年“文化大革命”时期,中国的社会经济制度被破坏,劳动保险制度也无法正常运行。

  第三阶段是在十一届三中全后,经济体制改革的开始使得大部分国有企业逐步实行独立核算,形成自负盈亏的大趋势。随着经济改革的进程加快,养老保险制度等一系列的配套措施在其中显示出他的滞后性,逐渐成为改革中的礁石和障碍。一方面体现在国有企业人员过多,富余的就业岗位安置和基本生活保障;另一方面随着企业职工退休人数不断增多,特别是国有企业退休人员的养老保险支付退休金负担问题十分突出。除此之外,以单位为养老保险制度的实施主体的劳动保障方式在一定程度上也阻碍了企业人才自由流动和劳动力的自主调节能力。就此,《关于企业职工养老保险制度改革的决定》由国务院发布于 1991 年 6 月,主要针对职工退休后其养老金的统筹制度作为最主要的改革内容,初步确立养老缴费实行国家、企业、个人三方共同负担。紧接着在 1993 年和 1995 年又出台了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》进一步解决了养老金收支不平衡,个人账户划分比例确定等问题,直到《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》与 1997 年出台后,我国明确了我国社会统筹和个人账户的划分,标志着企业职工养老保险制度由现收现付模式转为了部分基金积累的新模式。极大的减轻了企业负担,增强了广大干部职工参与社会养老保险的积极性,为我国就一段时期的养老保险制度定下了基本框架。

  第四阶段主要是承接改革开放以来的养老保险制度中仍存在的问题,主要落脚点是解决个人账户中的空账户的做实。2000 年 12 月由国务院发布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》。明确试点,实施完善城镇社会保障体系工作。其主要做法为将个人缴费部分划入参保人员的个人账户中保存积累。

  要求将社会统筹基金部分与参保人员个人账户中的基金实行分开管理,明确指出社会统筹基金不能挪用个人账户基金。个人账户基金实行省级社会保险经办机构统一管理,按照相关规定要求按时按量存入银行,其用途是购买国债,作为社保基金保值增值的方式。期间也存在一些难点如一个时期由于退休人员增加过快,参保人数扩面不足,这样就会导致社会统筹部分的养老资金无法满足退休人员退休金以及改革中处于中人群体的过渡性养老金,毋庸置疑这种养老金缺口的形成,就会使养老保险长期存在的隐性债务显性化,养老保险经办机构为弥补养老金缺口,只能挪用养老金个人账户基金,最终形成参保人员个人账户的有名无实的空账运行模式,没有实现真正意义上的社会统筹基金和个人账户基金分开管理制度。

  第五个阶段是随着社会发展的需要养老保险体制必须进一步规范健全,经济形势多样化趋势国务院于 2005 年 12 月正式颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,确立了养老保险全覆盖的主要目标,一段时期内要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点,落实扩大基本养老保险覆盖范围。在养老金征缴费率方面,企业和个人缴费比例不变。城镇灵活就业人员基本养老保险的缴费基数为,养老保险统筹地上年度在岗职工平均工资作为基数,按照 20%的比例征缴,其中 8%记入参保人员个人账户。达到退休年龄且缴费期限满 15 年即 180 个月,退休后可以享受养老金待遇;过渡性退休人员缴费年限满 15 年,在享受养老金的同时,还可以拿到一笔过渡性养老金。已经退休的人员依旧按原有规定发给基本养老金。同时,还不断加强养老保险统筹层次的完善、积极推进发展企业年金、逐步切实做实个人账户和建立养老保险金的正常调整机制。
  
  (二)我国城镇职工养老保险制度存在的问题

  在我国城镇职工养老保险制度改革取得显着成效的同时,现行养老保险制度也存在以下问题:

  一是通过 40 多年的不懈努力我国城镇职工养老保险已经初具规模,但是由于我国人口基数大,整体覆盖水平仍然较低。距离实现城镇就业人员参加城镇职工养老保险全覆盖还有一定距离,从城镇就业人员的参保比例来看较高,但从全国就业人员的角度出发覆盖率相对较低。2014 年年末,全国就业人员 77253 万人其中城镇就业人员 39310 万人,参加城镇基本养老保险人数为 34124 万人,其中,参保职工 25531 万人,参保离退休人员 8593 万人。城镇就业人员参加城镇职工养老保险达到 87%成绩较为喜人,但我们也好看到城镇职工养老保险参保人数占全国就业人员总数只达到 33%,还有 67%的就业人员未纳入此项保险制度如图 2.1 ,距离城镇职工养老保险全覆盖目标任重而道远。
  
  二是养老保险缴费率和养老保险替代率较低。一方面由于城镇职工养老保险覆盖面还有待进一步扩宽,养老保险制度改革或者转型的成本较高,另一方面我国多支柱的养老保险体系发展不完善,企业年金等一系列的补充养老保险政策还未明确,无强制执行措施养老保险体系建设有待完善,大部分单位一直以来都延续执行单一的养老金发放方式即“一条腿”走路模式。造成了我国城镇职工养老保险在制度设计的时候就要将这些固有的负面因素考虑进去。同时,与世界 10%的平均养老保险缴费率相比我国实行的 20%的养老保险缴费率显然过高,在一定程度上阻碍国内企业在参加城镇职工养老保险的积极性和同国际企业竞争人才的能力。再者,目前我国城镇职工养老保险的替代率与国内的机关事业单位比较明显失衡,使大量人才涌向机关事业单位,不愿意待在企业。其中,城镇职工养老保险制度中存在的养老保险缴费率和养老保险替代率较低的现象较为严重,直接导致现行养老保险体系下的养老保险风险集中,财政困境加大等凸显问题。

  三是隐性债务转变为显性债务和个人账户空户现象得不到落实。隐性债务转变为显性债务出现是在城镇职工养老保险制度变革中的必然过程,这是由于城镇职工养老保险制度随着我国社会的发展在每个时期都有其特点和不可避免的缺陷,造成了现行的城镇职工养老保险中原有的隐性债务显性化表现。养老保险制度作为一种社会福利存在,属于公共产品的一种。无法避免的在某一时间节点上对原有养老保险制度参保人员利益进行调整,由于我国城镇职工养老保险制度由之前的现收现付模式转换为现行的部分积累模式的过程较快,表现为养老保险的隐性债务开始不明显,但随着退休人员的增多,这一问题逐步显现,原有结余的城镇职工养老保险基金收入逐年减少。在城镇职工养老保险制度的具体操作中为解决填补这部分隐形债务的资金,由于养老保险关系转移时部分地区还沿用着转户不转账的做法,以致绝大部分省、市利用城镇职工所缴的个人账户的养老基金部分,挪用做填补养老金发放空缺行为很难被发现,甚至成为一种常用的操作方法,使得中央要求的坐实养老保险个人账户较难落到实处。

  (三)小结

  我国城镇职工养老保险制度通过 50 多年的发展,随着经济社会的发展,逐步建立起以城镇职工基本养老保险为主与企业补充养老保险和职业年金为辅助的多层次、多支柱养老保险制度,彻底改变了养老保险一开始的现收现支模式由国家、企业“一揽子”全包的养老保险制度,建立了养老保险基金省级统筹层次,并进一步加强了养老保险社会化管理。公务员养老保险制度改革研究可以从城镇企业职工养老保险制度中得到以下三方面的启示:一是寻找适合当前经济社会发展的养老保险缴费率和适中的养老金替代率。①在公务员养老保险制度改革中应做好所需财政预算及养老金债务转移负担,充分考虑到财政能力制定改革措施及推进时间表。二是提高退休年龄,消减支付标准方面。退休年龄提高后,个人和单位将增加缴纳基本养老保险费的时间,个人领取基本养老保险金的时间相应减少,实际降低基本养老保险基金支出费用的目的。我国短期内执行国家现行的关于退休年龄的规定与国际上比较确实偏低,为迎接老龄化社会的到来,在公务员养老保险制度改革中也因适度调整退休年龄,实行延迟退休,合理消减支付标准。三是划拨资金,偿还历史欠账。公务员养老保险制度和最早的城镇职工养老保险现收现支模式如出一辙,其中转轨成本问题由政府承担的方式有两种,一种是作为视同缴费计算进养老保险金中,等到人员退休时有财政拨付;另一种是由财政补贴历史欠账,采取提高缴费率,并将成本转移到个人身上的一次性财政向养老基金账户支出,公务员养老保险制度可以效仿企业职工养老保险制度建立个人账户,通过视同缴费或补缴后形成解决历史欠账问题,最终也形成收支两条线的规范养老保险基金体制,有利于缩小贫富差距,消减社会矛盾。

  二、由事业单位养老保险制度改革得到的启示

  (一)国内事业单位养老保险制度改革的现状

  事业单位养老保险制度改革由于其涉及利益群体是事业人员其特殊性,其最接近于我国公务员养老保险制度改革。事业单位养老保险制度是机关事业单位养老保险制度中不可获取的一部分,也是是整个我国社会养老保障制度中重要的组成部分,研究事业单位养老保险制度改革是为了不断丰富我国公务员养老保险制度改革中的社会保障理论,同时,也是为了实现我国基本养老保障制度的改革进程与可持续发展找出对策,并建立一套统一的、符合本国国情的养老保障体系的战略要求,也是促进社会和谐、推动祖国进步的需要。

  2009 年 1 月 28 日人社部发布《关于事业单位养老保险制度改革试点方案》,拟定上海市、山西省、广东省、重庆市、浙江省五个地区作为试点单位开展机关事业单位养老保险制度改革试点工作。试点工作已经过去了五年多的时间,如今大多数机关事业单位依旧按照原有的机关事业单位离退休养老保险制度,并没有参加城镇职工基本养老保,也有部分地区是在尝试改革后又回到“双轨制”养老保险模式,国内机关事业单位至今仍在实行的是独立封闭运行的养老保险制度,这一模式注定无法适应养老保险制度整体推进的大趋势。

  其中较具代表性的有海南省机关事业单位养老保险制度改革案例。1993 年海南省提出海南省机关事业单位养老保险制度改革采用“大保险”模式,形成全国较早以省一级政府统筹,将机关事业单位在职在岗的工作人员的养老保险制度并轨进入社会养老保险的职工模式。1999 年修订《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》并形成覆盖人员范围广,且缴费标准、支付标准、管理体制全省统筹的养老保险制度,但由于缺乏整体性规划,根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求,海南省 2001 年再次修正《条例》,颁布《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》宣告着海南省公务员养老保险制度并轨实施的失败,明确将国家公务员与参照国家公务员度管理的事业单位、社会团体及其从业人员正式划出了海南省城镇从业人员基本养老保险的覆盖范畴。从而海南省从“大保险”社会养老保险模式回归“双轨制”社会养老保险制度,海南改革中出现的问题,在公务员养老保险改革中具有一定的典型性,对推进公务员养老保险制度改革具有借鉴作用,防止在公务员养老保险制度改革中出现海南省机关事业单位养老保险制度回归“双轨制”现象。

  2012 年公布的《社会保障“十二五”规划纲要》指出在试点的基础上,积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度的改革。其中,特别强调了“十二五”期间要保障公平,要协调平衡各项社会保障制度的待遇水平,逐步缩小相关群体的保障水平差距,使广大人民群众平等共享经济社会发展的成果(《社会保障“十二五”规划纲要》国发〔2012〕17 号 )事业单位养老保险制度是我国社会养老保障制度的重要组成部分,如今我国事业单位养老保险制度和公务员养老保险制度并称机关事业单位养老保险制度,仍沿用建国初期的计划经济时期的国家负责、财政拨款和现收现付的制度模式。

  这种模式显然已经不适应当前经济社会发展的必然需要,促使我国迫切需要对事业单位的养老保险制度进行深度改革。人力资源和社会保障部副部长胡晓义2013年 1 月,指出,将改革和完善企业和机关事业单位养老保险制度,在推进事业单位分类改革的基础上,同步推进机关事业单位社会保险制度改革,实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接,实现新老制度平稳过渡。通过事业单位分类办法的实施完成,我国事业单位养老保险制度改革也将翻开历史的新篇章。
  
  (二)我国事业单位养老保险制度改革存在的问题及原因

  事业单位养老保险改革也取得了一定的成效,但从整体上来说,试点存在着阻力较大、推进较慢、难点较多,最主要的是没有形成一个全国统一的实施方案,没有强力有效的法律、政策的支持,一定程度制约了我国事业单位养老保险制度在全面深化制度改革的顺利推进。现有试点地区的事业单位养老保险改革方案良莠不齐,使得在实际执行中困难较大,其中事业单位参保人员消极的缴费等问题也较为突出,笔者认为我国事业单位养老保险制度改革存在以下三方面问题。

  一是养老保险法律法规相对滞后。当今,我国事业单位养老保险制度改革以进入关键期,全国性的事业单位养老保险制度改革也以试点方案推出,但国家统一配套实施政策迟迟未出,没有形成统一可行性指导方案促进改革的发展。事业单位人员在我国是一个较为庞大的职业群体,2014 年全国共有事业单位 126 万个,3000 多万名正式职工及 300 万名离退休人员,其养老保险制度改革涉及到全国共有事业单位离退休人员的切身利益。我国现有的养老保险法,仅只对养老保险进行了原则性规定,并没有明确规定事业单位养老保险制度的实施细则,缺乏法律法规的强制性。促使我国现在正在改革中的事业单位养老保险制度改革试点地区各自为阵,实施措施不一,推进进度参差不齐,表现为自下而上的改革推进模式。由于试点地区改革实施方案结合自身实际,实施方法各异对养老保险缴费、待遇支付、管理服务体制等方面复杂多样存在很大差异。甚至以事业单位养老保险制度改革试点政策的初衷相悖,不能很好的形成试点示范效果,未达到促进事业单位养老保险改革在全国推广作用。

  二是存在“碎片化”现象显失社会公平。事业单位养老保险制度改革在事业单位分类改革的推动下,必须展开改革适应新的事业单位社会保障模式,但事业单位中行政、公益一类及部分公益二类事业党委仍然沿用过去养老保险制度的老办法。事业单位养老保险制度改革前与公务员养老保险制度最为相似,我国养老保险制度一直沿用计划经济时代的身份标识分为不同制度设计的养老保险制度,形成国内养老保险制度中的“碎片化”现象。国内事业单位养老保险制度改革就是为了加快实现与城镇职工养老保险制度结合,加快与城镇企业职工养老保险制度相接轨,事业单位养老保险制度改革在前的同时,部分事业单位人员及公务员仍可以将养老金作为纯公共产品享受,显失社会公平,改革中事业单位人员出于以公务员作为参照标准,对事业单位养老保险改革产生抵制情绪,阻碍改革顺利推进。

  三是相关配套政策措施还不完备。事业单位养老保险制度改革试点方案对试点地区相关改革政策的出台起到了一定的指导作用,但在试点地区的实际改革推动中,大部分省份选择了市级、县级地区进行小范围、低统筹层次的改革试点探索,造成同一省或者市县区事业单位养老保险制度存在加大的差异性,导致该省形成各地区事业单位按照企业职工养老保险制度参保的事业单位人员和沿用旧的事业单位养老保险制度人员缴费费率及离退休享受的养老金待遇显失公平,使得改革与未改革的事业单位人员养老金收益差距增大,造成同工同酬养老保险待遇不同的尴尬局面。

  (三)小结

  我国事业单位养老保险制度改革先于公务员养老保险制度改革,但在 1993年以来事业单位养老保险制度改革试点以来,改革进一步推进事业单位人员自我社会保障意识的增强,能够克服个人的短视现象,单位和一级政府克制父爱主义,更好的发挥了养老保险在社会中的互助共济功能,促进了形成竞争公平的市场环境推动人才流动在事业单位和企业中的流动性,并进一步加强了养老保险社会化管理率。但其中存在的法律法规较为滞后,碎片化现象显失公平和改革相关配套政策措施不完备等现象,很大程度上阻碍了事业单位养老保险制度改革的推进力度。

  笔者认为公务员养老保险制度改革可以从事业单位养老保险制度改革中得到以下两方面的启示。一方面是在立法方面,完善机关事业单位养老保险制度改革配套的法律制度。另一方面是实现“并轨”后的社会保险制度建设以构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,制定至少以省一级统筹为基础的机关事业单位养老保险制度改革,不仅能消除养老保险制度“碎片化”造成的缴费和待遇的差距,同时还有利于提高养老保险制度改革完成后的的抗风险能力,充分发挥这部分养老保险基金在全国养老基金统筹中的调剂作用。
  
  第二节 国外公务员养老保险制度改革的启示

  一、国外公务员养老保险制度改革的现状

  公务员养老保险制度改革是应对人口老龄化的需要,也是加强政府人力资源管理和劳动力市场建设的重要内容。随着经济社会环境的变化,一些国家已经或正在进行公务员养老保险制度改革。结合国外对公职人员的定义分为狭义、中义和广义三种。狭义的公职人员,主要是指政府行政机关中的公务人员,如美国、澳大利亚、荷兰等国;中义的公职人员,除了国家和地方政府机构中的工作人员外,还包括军队、政党和各类公益性的事业单位--科研院所、医院、各级各类学校中的工作人员,如新加坡、韩国、日本、法国等;广义的公职人员包括的对象除了国家行政机关和公益性事业单位的工作人员外,还包括其他类型的事业单位和国有企业人员,如加拿大、德国、瑞典、英国等。

  ①分析国外公职人员的定性分类,我国公务员与外国公务员中广义的定义更为相似,国外公务员制度改革中好的做法可以做为我国公务员养老保险制度的改革的经验借鉴进行学习。

  对于国外养老保险制度的研究发现其主要有以下四种类型:一是保险型的养老保险制度。这种制度实施范围一般包括雇员和在业人员。享受待遇一般要以纳税(缴费)年限和其他形式的义务为条件。在待遇上,最低保障部分和鼓励部分有机结合起来。保障部分一般只要求具备起码的条件,而超过保障部分的待遇则根据纳税(缴费)年限或工龄长短,确定享受待遇的权利。这种模式不像福利型和福利保险型耗费的资金多,也能排除其他几种类型的消极因素。全世界多数国家采用了这一模式。二是福利型的养老保险制度。这种制度的特点是实施范围广,费用一般由国家负担(用税收解决),待遇标准由国家统一规定,以维持基本生活为目的。这种类型的缺点是,政府财政负担较重,养老金标准不与原来的收入或工龄挂钩,对劳动者缺乏鼓励作用。这种模式采用的国家不多。三是福利保险型的养老保险制度。这是一种双重性的养老保险制度。它把福利型和保险型两种形式合并于一种制度之中。退休待遇分为基本待遇(法定基数)和与收入挂钩的待遇(标准因缴纳保险费年限和工龄长短而有高有低)。两种待遇不仅互不相干,而且享受条件也各不相同。它的优点是将保障作用和鼓励作用同时体现在待遇上。四是储蓄型的养老保险制度。这种制度的优点是充分体现自我保障,义务与权利紧密结合,基金的收支可以保持稳定平衡,政府财政负担很少;缺点是资金上缺乏社会统筹互济,社会化程度低,储蓄的基金在物价上涨幅度较大时,难以保值。

  二、国外公职人员养老保险制度改革的原因和措施

  一是改革的根本动因源于人口老龄化。国外公职人员的养老保险经历了多次改革,影响改革的因素众多,但其中最根本的原因是各国的人口老龄化。法国、日本、德国、英国、瑞典 5 国 60 岁以上的人口已经超过了 20%,老龄人口的增长,使得劳动力逐渐减少,抚养比例增加,社会保障财政收支压力剧增。如果不进行改革,将影响到整个社会保障制度的发展和市场经济的运行,甚至影响到国家的稳定与和谐。这些国家的公职人员大多数已参加不同形式的养老保险,近年来,随着老龄化程度的加深,这些国家正在进一步改革和完善公职人员的养老保险制度。

  二是改革存在较大的困难与阻力。近年来,国外的公职人员养老保险制度进行了一系列改革,有的是大改革,比如智利、新加坡;有的是小调整,比如德国、英国。但不论什么形式的改革都不是一帆风顺的。这些国家在改革中遇到了众多的困难与阻力,既有经济方面的,也有政治方面的,还有制度设计方面的。在经济方面,在改革的初期,需要进行较大的投入,用更多的财力来解决制度的转型问题。在政治方面,各国公职人员都属于政治强势群体,养老保险制度改革势必影响其既得利益,因而产生很大的阻力。例如,在法国,曾经几次改革都引发了公务员的大规模罢工。在制度设计方面,如何使改革既符合国家利益,减轻国家财政负担,又要使改革不至于产生较大的待遇差别和心理落差,从而使得改革顺利进行,成为改革的一个难点,既要考虑到历史(原有制度)和现实(新制度)的结合,又要考虑到不同群体专问的平等与差异。

  三是制度发展注重公平与效率的结合。国外公职人员养老保险制度改革的重要目标就是要减轻国家财政负担,促进劳动力的顺利流动和市场经济的有效运行。制度发展的一个重要特点就是在提高制度运行效率的同时兼顾公平。提高效率就是突出责任共担原则,从现收现付制度和固定受益制度向基金积累制转型,管理服务社会化;兼顾公平体现在制度发展的多层次性,至于养老金待遇在体现差别的同时强调相对公平。主要体现在资金筹集体现责任共担的原则、制度建设体现出多层次性、从现收现付制向基金积累制转型、养老金待遇既体现差别,又注重公平、管理相对集中统一,服务突出社会化等五方面。

  四是注重政府主导和法制规范。各国公职人员养老保险的发展有市场化的趋势,但几乎都是由政府主导,充分发挥政府在制度发展中的作用,包括制定法规、制度设计、加强财政投入、加强管理和监督。各国在改革中将一部分职能例如经办和基金运营委托给市场,但并不意味着减少政府的责任和负担,而是为了更好地发挥政府的作用,加强监督管理。几乎各国的社会保障制度都坚持了立法先行的原则,各国在发展公职人员养老保险制度的同时,都注重制度规范和法制建设。比如,德国的《联邦公务员社会保险法》、美国的《养老保险法》、瑞典的《全国养老金法案》、日本的《公务员年金法》、智利的《养老保险法》等。

  五是制度不断完善,发展趋势多样化。尽管上述各国的公职人员养老保险制度的基本框架已经确定,有的已经稳定运行或较为成熟,但是,随着各国老龄化程度的加深、市场经济的完善、政治体制改革的深入和经济社会的发展变化,几乎各国都在改革和完善公职人员的养老保险制度和其他社会保障制度。一些国家正在调整公务员养老保险制度,比如推迟退休年龄,延长缴费年限,增加个人缴费比例,进一步降低养老金替代率,减少公职人员数量,完善市场化运营等。总之,国外公务员养老制度的改革和发展呈现出多样化的趋势。

  三、国外公务员养老保险制度改革的启示

  80 年代以后,西方国家为了适应经济发展的要求,结合国外公职人员养老保险制度的比较与分析,可以看出,随着经济社会结构的调整与变化,有必要对过去的养老保障制度进行适时的调整与变革,以增强其适应性。我国企业养老保险制度改革已经取得了重大进展,现在需要将机关事业单位养老保险制度改革问题纳入议事日程。国外公务员养老保险制度给我们提供了以下四点启示。

  一是借鉴国际经验与尊重本国国情相结合;既要考虑历史,又要立足当前,更要考虑未来发展;坚持制度的相对统一性与适度体现差别相结合;责任共担与多层次性。公务员养老保险制度改革,既要使改革符合国家的利益,又要不损害事业单位人员的利益,应该适时稳步推进。不仅要从经济角度,而且要从政治高度来把握事业单位养老制度改革,把它放在完善我国收入分配格局中进行方案设计。改革思路要更多地考虑公平性、效率性和可持续性原则。有利于保障事业单位人员队伍稳定;有利于促进科技创新和社会事业发展;有利于形成弱化初次收入分配不平衡和收入差距过大的合理机制;有利于整体推进社会主义和谐社会建设并完善社会主义市场经济体制。

  二是将公务员与事业单位人员的养老保险改革同步协调推进。在我国,公职人员主要包括公务员和事业单位人员,公务员与事业单位人员有着一些共同的特征,都是为了履行社会管理和公共服务的国家工作人员,一定数量的公务员和事业单人员是一个国家正常运转和经济社会持续发展所必需的。在很多国家和地区,公务员与事业单位人员的工资和养老保险待遇是相同或基本一致的。但在我国,机关事业单位人员的待遇差别很大,这是不正常的,也是不应该的。事业单位人员和公务员同属于公职人员,具有许多社会管理和公共服务的责任和义务,在养老保险制度和养老金待遇享受方面不应该有太大的差别。因此,养老保险改革应该同步进行。这样,既可以避免制度的碎片化,也可以减少不公平性,推动改革的顺利进行。

  三是做好相关的基础工作与配套改革。在进行公务员养老保险改革之前,需要弄清楚一些最基本的问题,比如,公务员的概念内涵与存量、国家财政收支情况、改革前后的成本比较、改革可能带来的影响等。应该参照国外的做法并结合中国的实际情况,对公务员的概念有一个清楚的界定:公务员包括哪些人人员数量分别是多少,公务员占劳动力的比重及国际比较,未来的发展变动情况,以及国家财政收入总量及增长情况、社会保障财政支出比、机关事业单位财政支出比、机关单位养老金财政支出比,等等。对于改革前后的成本应该进行具体精算,不仅考虑当前,而且考虑长远;不仅考虑经济方面,而且要考虑社会效益。对于改革可能带来的负面影响,应该进行权衡。这些都是改革前的基础工作。

  四是完善公务员单位养老保险改革的制度方案。公务员单位养老保险制度改革需要设计和制定一个科学合理的制度,需要经过充分调研、专家研讨、征求意见等程序进行充分酝酿,然后进行试点,最后逐步扩大范围,不宜盲目推进,特别是在当前的形势下,应该暂缓扩大试点范围。目前的制度方案存在诸多的问题,需要进行完善,包括制度的指导思想、政府责任、财政投入、制度模式、资金筹集、待遇差别、制度衔接、转移接续等方面都需要进一步完善。

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