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公务员养老保险制度优化研究引言

时间:2016-05-05 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:7568字

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  【题目】国外公务员养老保险制度经验探析
  【第一章】公务员养老保险制度优化研究引言
  【第二章】公务员养老保险的相关概念界定和理论基础
  【第三章】德国公务员养老保险规制
  【第四章】美国公务员养老保险制度
  【第五章】新加坡公务员养老保险规范
  【第六章】英国公务员养老保险条款
  【第七章】国外公务员养老保险制度比较分析
  【第八章】中国公务员养老保险制度改革
  【第九章】国外公务员养老保险制度对中国的启示
  【结论/参考文献】我国公务员养老保险体制改进研究结论与参考文献

  第1章 引言

  1.1 选题背景

  随着社会的发展,经济的不断提高,人的预期寿命不断延长,人口老龄化是全世界面临的一个严峻的问题,因此如何建立一个合理的可行的养老保险制度,是世界上大部分国家都需要解决的问题。中国也不例外,根据国际通用的标准,60 岁及以上的人口比重达到 10%,或者 65 岁以上人口达到 7%,即标志着一个国家或者地区进入老龄化社会。中国从 1999 年开始进入人口老龄化社会,国家统计局 2010 年第六次人口普查数据表明 60 岁以上的老人已经达到了一亿七千七百多万人,已经占到了全世界老人总数的百分之二十九。

  目前,中国老龄人口已经突破两亿,2025 年将突破三亿。国家保障型的公务员养老保险制度已在中国运行了几十年,它是计划经济的特殊产物,公务员无需缴纳任何费用,退休金由国家财政部统一负担,且替代率远远高于城镇企业职工。完全独立的公务员养老保险制度越来越引起广泛的社会关注,这种模式给国家带来了巨大财政压力,而且中国还面临着人口老龄化这个严峻的问题,因此中国公务员养老保险制度改革势在必行。

  1994 年,原人事部印发了《关于机关、事业单位工资制度改革实施若干问题的规定》,其中详细规定了机关事业单位退休金的计发基数与比例标准。同年在山西、云南、山东、河北、江苏、福建、海南等 13 个省份开始了机关事业单位养老保险制度改革试点工作。由于各地试点适用范围差别较大,实施的细节也各不相同,所以在开展试点工作中出现了许多问题:如管理体制不合理,机制不健全以及待遇差别过大等问题。机关事业单位与城镇企业单位养老金存在着不小的差距,机关事业单位的养老金替代率达到了 80%-90%, 而城镇企业养老金替代率仅有 40%-60%.机关事业单位职工与企业职工退休待遇计发办法迥异,这就造成了机关事业单位与企业之间退休人员的待遇差别过大。这种不公平性造成了公务员人才流动困难。产生这些问题的主要原因是没有立法先行,由于中国没有出台统一的法律法规,因此改革无法同步进行,试点改革的弊端也就显露无疑。

  2008 年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,在上海、浙江、山西、广东、重庆 5 省市开展关于养老保险制度的试点改革工作。

  改革明确了要实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度:基本养老保险费用由单位和个人按照一定的比例共同负担,用人单位缴纳 20%,个人缴纳 8%.

  养老保险制度改革方案中对于退休金的计发办法有所规定,也就是说职工本人缴费累计满 15 年退休后就会按月发基本养老金。那么退休人员拿到的退休金跟当地上半年的每月平均工资以及退休年龄等因素挂钩的。当然,退休金的调整机制也是十分重要的。养老保险改革方案中对调整机制作了特别描述,政府将会考虑到职工工资增长和物价上涨等因素,相应制定合理的调整方案。该方案公布后,社会的反响很大,由于改革制度不是很完善且分立进行,公平问题和技术问题使得这次试点改革遇到极大的阻力,陷入停滞状态。但是,2008 年的公务员养老保险改革试点工作也积累了一定的经验和教训,为以后全面推进中国公务员养老保险制度奠定了基础。

  2010 年两会中社会保障体系存在的养老保险制度公平性问题再一次成为了大家关心的焦点。城镇企业职工基本养老保险和机关事业单位退休人员养老保险没有实施统一的养老保险制度,两者并存的"双轨制"着实引起了社会多方的关注。

  两种制度中无论是待遇水平还是计发办法的规定都存在着很大的差异,这些差异必然会导致公务员与企业职工养老收入的差距,而这种差距在最近不断加大。因此,为了保证人们切身利益的公平性,进一步完善社会保障体系中的养老保险制度是社会必然的要求。

  2015 年,国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,该《决定》从 2014 年 10 月 1 日开始实施,这标志着机关事业单位工作人员养老保险制度的改革又迈进了一个新台阶。《决定》明确指出,要按照公平与效率相结合的基本原则,实行机关事业单位社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,即单位和个人共同缴费,改革了养老金的计发办法,建立了养老金的调整机制、职业年金制度以及公务员养老保险关系如何转移接续等多层次的养老保险体系。该《决定》的出台表明机关事业单位工作人员与企业职工存在了多年的养老保险双轨制终于得到了解决。但是改革仅仅只有框架是不行的,改革实施过程中必定还会出现许许多多的问题,例如改革后公务员养老保险资金缺口问题、改革后公务员工资水平与养老金待遇问题,公平和效率的问题,养老保险多层次模式的问题,养老金合理运用以及保值增值的问题,完善调整机制,优化管理和监管机制的问题,因此如何有效地解决这些问题是至关重要的,值得我们去探索。

  本文通过对国外公务员养老保险制度进行比较研究,尤其是选取德国、美国新加坡以及英国做为典型国家进行剖析具有一定的代表意义。这四个国家都经历了几十年,有的甚至上百年的养老保险制度的演变过程,并且他们的制度模式存在着巨大的差异,因此各国公务员的待遇享受机制、计发办法以及与其他群体都存在着哪些不同都值得我们进行研究、对比和分析。例如德国属于国家保障型,公务员都无需缴纳任何费用;美国属于责任共担型,强调国家与个人的共同责任,体现了公平性;新加坡是个人积累型,更加强调个人的责任,强调激励,体现了效率性;英国属于责任共担型,养老保险的缴费由政府和个人共同承担。根据分析典型国家在改革中遇到的问题以及改革的措施和改革的成效,对于中国公务员养老保险制度如何进行改革和完善提供了可以借鉴的经验。

  1.2 研究意义

  本文通过分析研究国外公务员养老保险制度的发展历程与演变、改革的原因与背景,改革的措施与成效是为了能够给中国公务员养老保险制度改革以及改革中出现的问题提供一些可以借鉴的经验,以取其精华去其糟粕的方式改革和完善中国的公务员养老保险制度,可以寻找改革的捷径,少走弯路。同时,为中国公务员养老保险制度的改革提供了国际性的视野。借鉴国外经验进行改革的意义包括:第一,通过研究国外的公务员养老保险的模式,可以建议中国根据具体国情效仿国外公务员养老保险制度的多支柱模式。只有多支柱的养老保险制度才能更好地抵御风险,缩短退休前与退休后的差距,并适应社会的各种需求,提高保障水平。第二,通过研究国外的公务员养老保险改革的框架,有利于建设人口老龄化与老年抚养比不断攀升的背景下"未富先老"中国公务员养老保险制度。关于待遇机制方面的问题,可以建议中国效仿国外公务员养老金的合理替代率,把替代率控制在 80%左右是是符合客观经济发展规律的。同时,延迟退休年龄是积极应对人口老龄化的措施之一,也是减轻财政压力的举措之一。关于完善调整机制方面,通过研究国外改革经验,建议中国公务员在调整退休金时应综合考虑所有因素,比如平均工资上涨、物价上涨、地区经济发展水平等,有条不紊地进行地完善调整机制。关于养老保险保值增值问题,通过国外改革经验的研究,建议公务员缴纳的养老保险除了在现收现付制下支付当期养老退休费用之外,剩下的资金用来购买国债或者在银行进行储蓄存款,可以委托专业的投资机构进行养老资金的保值增值。通过专业投资机构所获得的收益可以更好地提高公务员晚年的生活质量。

  1.3 国内外相关文献研究综述

  1.3.1 国内文献研究综述

  中国对于公务员养老保险制度的研究主要包括了养老保险制度对于社会保障体系的积极作用,公务员养老保险制度的现状以及问题,公务员养老保险制度与其他社会群体养老保险制度的对比分析,改革的必要性,如何改革与完善现有养老保险制度等方面。

  (郑秉文、孙守纪、齐传君,2009)研究表明中国公务员养老保险制度保障了公务员退休后的基本生活水平,对稳定公务员与机关事业单位的工作人员队伍发挥了积极的作用,同时促进了社会经济与社会文化等方面的发展,对社会保障体系的可持续发展发挥了尤为重要的作用。

  国内学者的诸多文献阐明了中国公务员养老保险制度的现状以及存在的问题。中国公务员养老保险制度不像国外公务员养老保险制度那样很早就开始了改革的步伐,中国从开始建立公务员养老保险制度到发展再到改革也只有短短几十年的时间。(郑秉文、孙守纪、齐传君,2009)的研究同时也表明了中国公务员养老保险制度还存在着诸多问题,比如政企待遇差别过大以及国家财政负担过重等等。人口老龄化问题给中国带来了严峻的挑战,使得政府的支付总额逐年加大,公务员养老保险制度改革成为了社会关注的焦点。中国在 1994 年和 2008 年开展了机关事业单位养老保险制度改革试点工作,但是改革的成效并不尽如人意。地方省市的试点方案中关于养老保险的计发办法、缴费率、缴费范围都不统一、缺乏统一的法律法规导致了改革停滞不前(贾巍,2007)。直到 2015 年国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,《决定》明确指出,要按照公平与效率相结合的基本原则,实行机关事业单位社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,同时建立了职业年金制度。该《决定》的出台表明机关事业单位工作人员与企业职工存在了多年的养老保险双轨制问题终于得到了解决,但是改革后单位需要缴纳公务员工资 20%的基本养老保险和 8%的职业年金,将近 800 多万公务员以及 3000 多万的机关事业单位工作人员随之所产生的工资总额 28%的养老保险资金缺口是非常巨大的,这部分钱到底有谁来出是值得思考的一个问题(李长安,2015),养老保险制度并轨会给财政带来巨大的压力,这取决于养老金个人账户是做实还是做空的问题(李实,2015)。改革后,公务员个人需要缴纳个人工资的 8%作为基本养老保险,关于职业年金个人还需要缴纳个人工资的 4%,养老保险个人总共要负担工资的 12%,公务员和机关事业单位工作人员的当期工资收入势必会减少,那么他们的工资是否应该调整以及调整的比例都是需要思考的问题(陈东,2014)。在公务员养老保险制度与企业职工养老保险制度并轨前,最大的问题不是两个群体的缴费制度不同,而是养老保障水平不同(金会春,2015),"待遇差"问题一直是人们关注的焦点。通过中国公务员养老保险制度与其他社会群体养老保险制度比较的相关文献可以得知,不同群体之间的待遇差别主要包括了替代率和增长率(郭阳,2008)。公务员、机关事业单位工作人员与其他社会群体的待遇具有差别性的主要原因是:1.养老保险的制度不同;2.其他社会群体职工平均工资低于公务员、机关事业单位工作人员的工资;3.养老金的调整机制不同;4.养老金缴费不一致。据统计,机关事业单位的养老金替代率可以达到 80%-90%,而企业职工的养老金替代率只有 40%-60%,那么并轨后"待遇差"是否会缩小目前还是个疑问。以上所有问题都必须通过深化改革逐步加以解决。

  公务员养老保险制度在全国开展的试点改革工作没有取得突破性的进展,因此进一步改革中国公务员养老保险制度是十分必要的。改革是应注重制度体制的设计、缩小不同群体养老金收入差距、公平兼顾效率,建立和完善社会保障体系(王凌艳,2013)。针对中国公务员养老保险制度的现状以及主要问题,一些学者对于公务员养老保险制度的改革给予了建议,包括了以下内容:要积极应对养老保险并轨后过渡期给国家财政带来的压力,必须多管齐下,努力开源节流,调整财政支出结构,通过存量优化加大对社会保障的投入,做大做强全国社会保障基金(李长安,2015)。在确保养老基金安全的前提下,应该着眼于扩大投资渠道,实行养老基金的保值增值,增加基金的支付能力。逐步延迟退休年龄和降低养老保险缴费比例可以减少政府的财政压力(马凯,2015)。
  
  1.3.2 国外文献研究综述

  本文通过对国外文献的研究,分析了国外公务员养老保险制度的特点,公务员养老保险制度建立的原因,公务员养老保险制度改革的背景与措施,公务员养老保险金的管理与运营等。

  通过国外公务员养老保险制度相关文献可以看出,不同国家的公务员养老保险制度各有特点(Edward Whitehouse,2006)。根据国家、单位和个人的不同主体在养老保险制度中所承担的责任,所占的资金比例,大致可以分为国家保障型、责任共担型和个人积累型。根据其筹资的方式不同,可以分为现收现付制、部分积累制和完全积累制。根据各国公务员不同养老保险制度下的受益比例,大致可以分为收益确定型、混合确定型和缴费确定型(Vinicius、Carvalho,2005)。根据不同国家公务员养老保险制度与其国民养老保险制度的比较,大致可以分为完全独立型、部分融合型和完全融合型。

  公务员养老保险制度一般包含了以下几个类型:(1)公务员与其他社会群体的养老保险制度相同,但是国家额外附加了补充养老保险供公务员自由选择;(2)公务员与其他社会群体的养老保险制度不同,但是待遇不相上下;(3)公务员纳入国民养老保险制度,强制公务员缴纳补充养老保险;(4)公务员与其他社会群体的养老保险制度完全分开,且待遇有差距(Christine Leal,2006)。

  德国、美国、新加坡和英国这四个典型国家的公务员养老保险制度从建立到发展,从发展到改革都经历了一段漫长的历史时期。整个与时俱进的改革过程是与每个国家的历史背景以及迥异的政治制度息息相关的。每个国家建立公务员养老保险制度的原因主要包括以下几个方面:第一是为了能够给特殊职业的公务员群体在晚年时提供很好的社会保障;第二是为了吸引优质的人才,并且是保持公务员的工作相对稳定的一种手段(Edward Whitehouse,2006)。

  在研究公务员养老保险制度改革措施之前,先了解其改革的背景原因是十分必要的。人口老龄化的是全世界面临的一个紧迫的问题,人口预期寿命的不断延长,老年抚养比不断攀升,落后的公务员养老保险制度已经不符合客观经济发展的规律,收支不平衡已经给国家带来了巨大的财政压力,为了积极应对这些问题,大部分国家都进行了公务员养老保险制度的改革(Wilhelm Kirch,2008)。

  通过研究典型国家公务员养老保险制度的改革措施可以看出,巨额的公务员退休金支出已经给国家带来了巨大的压力。为了减轻国家财政的负担,有些国家已经从养老金现收现付制过渡到养老金积累制。比如美国在 1920 年建立了公务员退休制度,这种养老制度是一种待遇确定型的养老制度。公务员养老的资金来源于政府和雇员缴纳的工薪税(Vincenzo Galasso,2007)。但是与公务员巨额的退休金支出相比简直就是杯水车薪。美国经历了数次公务员养老保险制度的改革后,目前的公务员养老保险制度主要实行责任共担的模式,公务员养老保险需要由个人和单位缴费共同筹资,强调个人的缴费责任,权利与义务相结合,很好地缓解了政府财政的压力。通过研究典型国家公务员养老保险制度的改革走向可以看出,国外公务员养老保险制度从单一模式向多层次进行转化,即由国家财政负担养老退休金向以国家基本养老保险、职业年金以及个人储蓄养老保险的多层次多支柱的养老保险体系转化(Rainer Muenz,2007)。通过研究公务员养老保险制度的改革的措施可以看出,大部分国家都提高了退休年龄且采取逐步推迟年龄的做法,调整了养老金的计发办法,制定相应的法律法规去有效地控制公务员提前退休的现象,同时合理地降低了养老金替代率。这些措施大大缓解了人口老龄化所带来的问题,减轻了国家财政的巨大压力,更为重要的一点就是保证了养老保险制度的资金供给以及公务员养老保险制度的可持续发展。

  公务员养老保险资金的管理机制与运营模式是养老保险制度的重要内容之一。每个国家公务员的总人数决定了公务员养老金的总额,无论人多人少,公务员养老保险的资金都占据了该国整个金融市场的很大一部分,政府在公务员养老保险制度中扮演了多重角色,他们既是保险制度的建立者,又是制度的监管者,还是服务的提供者(Vinicius Carvalho Pinheiro ,2005),因此,完善管理机制以及制定合理的运营机制是十分必要的。比如英国公务员的养老金就由财政部下设部门负责管理,英国由养老金计划办公室和职业养老金理事会管理职业养老金。同时,如何对养老金进行多样化、多渠道投资,使其保值增值也是每个国家都在不断探寻的问题。新加坡的中央公积金由中共公积金局进行管理,中央公积金局将公积金进行合理投资,比如购买政府的股票、进行银行定期存款、购买短期国库券、购买法定机构债券等等(Mukul G.Asher,2014)。

  1.3.3 国内外研究现状评述

  国内外公务员养老保险制度无论国家采取何种模式,总体来说都起着积极的作用,都为公务员晚年的生活提供了保障,促进了社会保障体系的发展。国内外学者对不同国家的不同公务员养老保险制度模式进行了比较分析,所作出的结论也不尽相同,西方国家的公务员养老保险制度出现的较早,发展也较为完善,在理论和实践方面都有较为深刻的认识,中国可以根据具体国情对国外公务员养老保险制度的改革措施进行经验借鉴。从目前研究的现状来看还存在着一些不足,比如 2015 年中国出台公务员以及机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定后,对于公务员养老保险制度改革细则的专题研究文献相对较少;对于不同国家公务员养老保险制度的比较还需要进一步研究;对于公务员养老保险制度与其他社会群体的养老保险制度还需要深入分析研究;对于公务员养老保险制度细则的设想缺乏深层次推敲。

  1.4 研究创新与研究方法

  1.4.1 研究创新

  作者在本文研究过程中的创新点可以总结为以下三个方面:

  第一,本文立足于社会管理学、社会保障学等视角,对国外公务员养老保险制度进行深入研究和分析。

  第二,通过研究德国、美国、新加坡以及英国的公务员养老保险制度模式,对于适合中国国情的公务员养老保险制度的多层次的新模式进行了设想。

  第三,通过研究国外公务员养老保险制度的改革演变过程,深入探索中国公务员养老保险制度,对于中国公务员养老保险制度的改革与完善给予了启示。

  1.4.2 研究方法

  本文在国外四个典型国家公务员养老保险制度比较的过程中,采取了以下两种研究方法:

  第一,本文运用了文献分析法,通过大量搜集和阅读国内外文献,深入了解社会保障体系中公务员养老保险制度以及相关的法律法规,对典型国家公务员养老保险制度进行分析研究。

  第二,本文运用了比较分析法,对典型国家公务员养老保险制度的发展历程、改革背景、改革的措施和改革的成效进行比较,还将典型国家公务员养老保险制度以及其他社会群体的养老保险制度进行比较,从而总结出公务员养老保险制度将如何进行改革与完善。

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