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中国公务员养老保险制度改革

时间:2016-05-05 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:6739字

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  【题目】国外公务员养老保险制度经验探析
  【第一章】公务员养老保险制度优化研究引言
  【第二章】公务员养老保险的相关概念界定和理论基础
  【第三章】德国公务员养老保险规制
  【第四章】美国公务员养老保险制度
  【第五章】新加坡公务员养老保险规范
  【第六章】英国公务员养老保险条款
  【第七章】国外公务员养老保险制度比较分析
  【第八章】中国公务员养老保险制度改革
  【第九章】国外公务员养老保险制度对中国的启示
  【结论/参考文献】我国公务员养老保险体制改进研究结论与参考文献

  第8章 中国公务员养老保险制度改革

  本章阐述了中国公务员养老保险制度的发展历程、养老保险制度改革中存在的问题、养老保险改革的目标模式以及改革的必要性。分析公务员养老保险制度改革中的存在的问题是为了更好地制定措施去完善公务员养老保险制度,制定公务员养老保险制度的目标模式是为了明确改革的方向。

  8.1 中国公务员养老保险制度的发展历程

  中国公务员养老保险制度经历了漫长的改革,下文介绍了中国公务员养老保险制度的建立、发展与改革过程。

  8.1.1 中国公务员养老保险制度的建立与发展

  中国公务员养老保险制度是 20 世纪 50 年代建立起来的,那时的机关事业单位的工作人员的养老保险制度和企业的工作人的养老保险制度没有现如今如此大的差别。1955 年 12 月 29 日,国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》,规定了国家机关工作人员的退休条件和退休待遇。1956 年 11 月,国务院对有关国家机关工作人员退休和工作年限计算等问题又做了补充规定。1958 年 2月,国务院公布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定 (草案) 》,这个规定适用于国营、公私合营、机关事业单位、职员等等。显而易见,国家将机关事业单位工作人员的养老保险制度与企业工作人员的养老保险制度进行了有效地统一。1966 年到 1976 年十年动乱期间,中国的社会保险制度受到了干扰和破坏,机关事业单位和企业职工的养老制度都倒退了。1978 年中国进入了改革开放的时代,经济开始复苏,社会各种保障制度开始了改革的步伐。1978 年 6 月,国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,1980 年颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》,对老干部的离休生活待遇做出了规定。1982 年,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》,此法规定了中国社会保障的基本原则,并指明国家应该依照法律规定实行国家机关工作人员的退休制度,此法为中国公务员养老保险制度的立法以及实施提供了理论依据。

  德国、美国、新加坡以及英国这四个典型国家公务员养老保险制度改革的主要是由于人口老龄化程度不断加深,中国也不例外。20 世纪 70 年代末开始的计划生育政策使得中国人口结构呈现出低出生率,随着社会的发展与医疗事业的进步,人的死亡率降低,人的寿命不断延长,到了 1999 年中国开始进入人口老龄化社会,是较早进入人口老龄化的发展中国家之一。人口老龄化使得政府在社会保障尤其是养老方面的支出不断增加。根据国家统计局 2010 年第六次人口普查可知,在城市里,65 岁以上的老人已有 3100 万,占老年抚养比的 9.59%.在镇里,65 岁以上的老人已有 2100 万,占老年抚养比的 10.62%.在乡村里,65 岁以上的老人已有 6600 万,占老年抚养比的 14.21.

  老龄人口的不断攀升也增加了政府支付机关事业单位退休金的压力。由于中国公务员与企业职工实行不同的养老保险制度,企业职工进行社会统筹,实行国家、单位和个人共同缴纳养老费用,而中国公务员无需缴纳任何养老保险费用,由国家财政部统一支付。这种模式给国家带来了巨大财政压力,而且我国还面临着人口老龄化这个严峻的问题。1990 年,政府就支出了 81 亿多元的退休金,2005年支付了 1800 多亿元的退休金。公务员养老保险制度的单一支柱很难保证收支平衡。

  (二)中国公务员养老保险制度改革的内容

  20 世纪 90 年代开始,中国全面推进企业职工养老保险制度的改革,对企业职工的养老保险实行社会统筹,实施国家、单位和个人三者责任共担的筹资机制,但是国务院规定了国家机关事业单位不执行企业职工养老保险制度。1992 年,人事部下发了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,对机关事业单位职工的养老保险制度提出了改革意见。1992 年下半年人事部相继下发了机关事业单位养老保险改革的文件,但是由于实施的范围不统一,所以此改革工作并没有真正的开展起来。1993 年 10 月 1 日,中国正式实施《国家公务员暂行条例》,这个条例只适用于各级国家行政机关的工作人员,这标志着中国正式建立公务员制度。从 1994 年开始,很多省份都开始了机关事业单位养老保险改革工作,如福建、山东、辽宁、山西等,除此之外还对 130 多个地区进行了改革试点工作。国务院在 2008 年通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,并在上海、浙江、山西等地启动试点改革,目的是将公务员养老保险制度与企业职工养老保险制度进行并轨。国务院在《关于 2005 年深化经济体制改革的意见》

  中将机关事业单位养老保险制度改革提上了议事日程。2015 年,国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,该《决定》从 2014 年 10月 1 日开始实施,这标志着机关事业单位工作人员养老保险制度的改革又迈进了一个新台阶。改革的基本思路是"一个统一、五个同步"."一个统一"指的是党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度,实行单位和个人共同缴费,改革退休养老金的计发办法。"五个同步"指的是机关与事业单位同步改革,基本养老保险与职业年金同步建立,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,待遇调整机制与计发办法同步改革,改革在全国范围同步实施。从改革的内容上看,机关事业单位与企业职工长期存在的养老保险双轨制问题得到了解决。

  8.2 中国公务员养老保险制度改革中的问题

  中国公务员养老保险制度从建立到发展再到不断改革已经经历了几十年的风雨,不断总结改革中出现的问题是为了更好地完善公务员养老保险制度,使之适应社会发展的客观要求。

  8.2.1 中国公务员养老保险制度改革初期存在的问题

  双轨制是计划经济转向市场经济所导致的特殊产物,中国城镇企业与机关事业单位采取不同的养老保险制度,两者的统筹方法迥异导致了一些问题的出现:

  第一,国家保障型养老保险制度给国家财政带来了巨大的压力。中国公务员养老保险制度属于典型的国家保障型,公务员无需缴纳任何养老费用,退休金由国家财政部统一支付,每月领取相应养老金。机关事业单位退休人员的养老金支出不断增加,从 1990 年的 81.8 亿元增长到 2005 年的 1827.7 亿元,年均增长23.6%.飞速增长的养老金支出给国家财政带来了巨大的压力。

  第二,中国公务员与企业职工养老待遇差别过大。城镇企业职工实行多支柱的养老保险制度,即国家承担的基本养老保险、由单位承担的补充养老保险(企业缴纳员工个人工资总额的 20%)、由员工个人储蓄的养老保险(员工缴纳个人工资总额的 8% ),而公务员无需缴纳任何养老费用,退休金由国家财政部统一支付。

  城镇企业职工以缴费基数和缴费年限为计发的根本依据,而公务员则不同,他们以退休前月工资和工龄为依据。公务员退休金的替代率远远高于城镇企业职工的退休金替代率,公务员的养老金替代率约为 80%-90%,而企业职工的养老金替代率大约只有 40%-60%.中国公务员与企业职工退休待遇差异过大有失公平,易激发社会矛盾,影响社会稳定。

  第三,养老保险制度双轨进行有碍公务员自由流动。与企业不同的是机关事业单位的公职人员没有自己独立的养老账户,公务员没有缴纳过养老保险费用,个人账户上面也没有任何积累。也就是说公务员如果想调动工作,他们的养老保险将无法进行转移,这会影响正常的人才流动。

  8.2.2 中国公务员养老保险制度试点改革中的问题

  1994 年,原人事部印发了《关于机关、事业单位工资制度改革实施若干问题的规定》,其中详细规定了机关事业单位退休金的计发基数与比例标准。同年在山西、云南、山东、河北、江苏、福建、海南等 13 个省份开始了机关事业单位养老保险制度改革试点工作。2008 年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,中国在上海、浙江、山西、广东、重庆 5 省市开展关于养老保险制度的试点改革工作。从全国试点改革的情况来看,公务员养老保险制度的试点改革工作取得了一些成就。首先,将公务员纳入了统一的基本养老保险制度,建立起以基本养老保险、补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险相结合的多支柱模式。其次,实行由国家、单位和个人共同负担公务员养老费用的责任分担机制。但是由于试点改革方案不是很完善且没有法律支撑,因此试点改革没有完全落实,实施过程中也暴露出了一些问题:

  第一,政策不统一。由于公务员养老保险制度试点改革开展的范围、标准和时间不统一,因此地方在执行的时候都是根据地区的特点而制定相关的改革方案,政策执行起来或早或晚没有统一的规定。养老保险征缴的基数也不统一,有的把公务员基本工资作为基数,有的把工资和奖金的总和作为基数。由于没有统一的制度导致公务员的待遇也不同。

  第二,没有立法先行,缺乏法律强制性。虽然中国已经开始了公务员养老保险制度的试点地区改革,但是改革的效果却不尽如人意。关于养老保险制度的计发办法和待遇调节机制等等都没有出台相关法律法规,无法统一。有的地方公务员在执行政策时具有随意性和不规范性,参保意识淡薄,个人仍然没有缴纳任何费用,政府没有进行统筹管理,而是国家继续承担所有费用。

  第三,缴费与养老金待遇脱节。试点改革地区的公务员的缴费与退休后养老金的计算没有关联性,养老金只与工龄有关而与缴费年限无关,同样也会造成公务员缴费不积极。

  8.2.3 中国公务员养老保险制度 2015 年改革后将出现的问题

  第一,改革后中国公务员养老保险资金来源问题。2015 年国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,《决定》明确指出,要按照公平与效率相结合的基本原则,实行机关事业单位社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,即单位和个人共同缴费,改革了养老金的计发办法,建立了养老金的调整机制、职业年金制度以及公务员养老保险关系如何转移接续等等多层次的养老保险体系。该《决定》的出台表明机关事业单位工作人员与企业职工存在了多年的养老保险双轨制终于得到了解决,但是改革后单位需要缴纳公务员工资 20%的基本养老保险和 8%的职业年金,将近 800 多万公务员随之所产生的工资总额 28%的养老保险资金缺口是非常巨大的,这部分钱到底有谁来出是值得思考的一个问题。

  第二,改革后中国公务员工资水平以及养老金待遇问题。在 2015 年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》之前,公务员的养老保险全部费用由国家财政部负担,公务员个人无需缴纳任何养老保险费用,养老金的替代率可以达到 80%-90%.改革后,公务员个人需要缴纳个人工资的 8%作为基本养老保险,职业年金部分个人还需要缴纳个人工资的 4%,养老保险个人总共要负担工资的 12%.《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》将相关人员分为"老人、中人和新人"共三类,对改革前已经退休的"老人"仍然保持原有待遇,并参加今后的待遇调整;对于改革前参加工作改革后退休的"中人",实行过渡性措施,保持待遇水平不降低;改革后参加工作的"新人"将执行新的公务员养老保险制度,"新人"的退休金会与通货膨胀相关联,那么如何让公务员养老保险的资金进行保值增值是必须要解决的问题。

  2015 年 1 月 19 日,人力资源社会保障部副部长胡晓义表示,配合这次公务员养老保险制度的改革,要进一步完善工资制度。国务院办公厅为此转发了三个实施方案:一是公务员基本工资的调整;二是事业单位工作人员基本工资的调整;三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。人力资源社会保障部新闻发言人表示,这次公务员涨幅的工资按全国平均水平计算,公务员月收入实际增加了 300元左右。如果以普通中国公务员月工资 3000 元计算,12%缴纳的费用应该是 360元,也就是说这次增加的 300 元工资不足以弥补个人养老保险的缴费,预计一半以上的公务员当期收入总体水平还是会有所下降的。中国现有大约 800 万的公务员和将近 4000 万机关事业单位工作人员,其中有大约五分之一的人在乡镇工作,他们的工作条件艰苦而且工资待遇水平也比较低,因此公务员和机关事业单位基层工作人员的工资待遇偏低也是比较突出的问题,需要通过深化改革逐步加以解决。

  第三,公务员养老保险制度改革后的多层次问题。2015 年国务院颁布的公务员养老保险制度改革方案只提及了两个层次,即第一层次是公务员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,第二层次是职业年金制度。总共两个层次是否可以充分保证公务员晚年的生活质量是值得我们分析和思考的一个问题。

  第四,公平与效率的问题。《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》是着眼于养老保险制度的公平性,建立在养老保险全国统一的基础上,解决了困扰多年关于机关事业单位养老保险与企业职工养老保险双轨制的问题,意义之深远,不可小觑。制度改革体现了公平性,同时又促进了效率的提高。公务员的养老金是与自己的工资基数挂钩的,基数越高个人与单位缴纳的费用就越高,晚年才能获得更高的养老金,才能更好地保证自己的生活水平,因此有利于激励公务员的工作积极性,有利于提高工作效率。但是体现公平性的同时又给效率带来了一些问题,相融合的公务员养老保险制度从公务员无需缴费改革成为个人缴纳共计工资 12%的养老费用,这个变化使得公务员当期的收入必然减少,如果工资制度不进行相应调整或者调整不合理时,是否可以继续保持效率性是值得思考的一个问题。

  8.3 中国公务员养老保险制度改革的目标模式

  制定中国公务员养老保险制度的目标模式是公务员养老保险制度改革的指导原则。原来的公务员养老保险制度一直秉承着计划经济时代的理念,国家承担着全部的养老责任,随着社会的进步,很多问题都暴露出来。中国公务员养老保险制度的改革可以借鉴国外成功的改革经验,但是必须要考虑到是否符合中国的基本国情。目前中国仍属于发展中国家且地区经济发展不平衡,发达国家的成功经验不一定适合中国。从前面几章分别对德国、美国、新加坡以及英国公务员养老保险制度的建立、发展与改革的道路来看,多层次多支柱的部分融合型的养老保险制度比较适合中国的国情。也就是说建立与其他社会群体一致的社会基本养老保险,并建立能够体现公务员职业特殊性的职业年金做为补充,同时还需要建立个人自愿储蓄的养老保险以保证晚年的生活水平,这三个层次的建立有利于减轻政府的财政压力。三个层次分别是:

  第一层次是国家要求强制性缴费的社会基本养老保险,由国家保障型转向单位和个人共同缴费的部分积累型,要做实个人账户避免空账运行。基本养老保险可以保障公务员退休后的基本生活。

  第二层次是由单位和个人共同缴费的职业年金,也是国家强制性缴纳的。职业年金的建立不仅可以体现公务员的职业特殊性,又可以保证公务员退休后享有良好的生活水平。这个账户由公务员进行缴费积累,单位给予匹配缴费。

  第三层次是公务员养老保险很好的补充,即个人储蓄养老保险。政府在运行时可以考虑两种形式:一是公务员可以根据自己的经济能力进行自愿储蓄,个人上缴一定比例,单位给予一定比例的匹配缴费,退休提取时不用上交个人所得税;二是公务员个人购买商业保险或者购买金融投资理财产品,来实现资金保值增值的目的。这两种形式都是为了公务员晚年能享有良好的生活水平。

  8.4 中国公务员养老保险制度改革的必要性

  (一)改革公务员养老保险制度是为了体现公平性,保证社会的稳定和谐。1955 年到 2014 年公务员养老保险制度与其他国民养老保险制度相比属于完全独立。2015 年公务员养老保险制度改革后向城镇企业职工养老保险的多支柱模式发展,有利于体现社会的公平性,有利于社会的发展与和谐。

  (二)引入积累的因素改革公务员养老保险制度,可以有效地减轻财政巨大压力并体现工作效率。中国公务员养老保险制度从 1955 年到 2014 年属于国家保障型,采取的是现收现付制,退休金属于待遇确定制。这种模式的弊端是:国家财政负担公务员所有养老费用,毋庸置疑,这给财政带来了巨大的压力。由于中国正面临着人口老龄化的严峻问题,采取现收现付制会导致财政收入无法平衡。待遇确定制表明退休金与个人储蓄毫无关系就会使公务员工作时无法与效率性挂钩。2015 年中国公务员养老保险制度改革后,采取了多支柱多层次的养老保险筹资模式,政府的财政压力将有一定的缓解。

  (三)进行公务员养老保险制度的改革有利于健全社会保障体系。公务员以及所有机关事业单位养老保险制度的改革,对于社会保障体系里的每个领域都有指导作用,有利于进一步深化改革。

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