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中国台湾有关公务员工资的体制探析

时间:2019-01-03 来源:中国人事科学 作者:郑亨钰,许小华 本文字数:8534字

  摘    要: 本文全面介绍了台湾地区公务人员的工资制度, 包括台湾地区公务人员工资构成及其功能、俸级与俸点制、任职和职务变动时的工资确定、工资水平调节机制、工资的财政保障机制、工资管理制度与工资制度的主要特点并进行评析。

  关键词: 台湾地区; 公务人员; 工资制度; 俸点制;

中国台湾有关公务员工资的体制探析

  Abstract: This article comprehensively introduces and analyses the wage system for public servants in Taiwan Region, including the composition of wages for civil servants and its functions, the grades and points of pay system, the determination of wages at the time of changing positions and posts, the adjustment of wage levels, the financial security mechanism for wages, features of wage management and wage system.

  Keyword: taiwan region; civil servants; wage system; points of pay system;

  一、台湾地区公务人员工资构成及其功能定位

  台湾地区公务人员工资由本俸、年功俸、加给 (专业加给、职务加给、地区附加加给) 、奖金、福利保障和首长特别费构成。

  (一) 本俸

  台湾地区公务人员的本俸, 属于职务工资, 共设了14个职务等级 (职等) , 除最高的第14职等不设定职级外, 其他每个职等又设置3~7个不等的等级。

  设置公务人员的本俸, 就是将其定位为基础工资, 即公务人员仅凭这份基本工资, 其家庭生活可以在其所处的地域保持中等质量的生活, 同时也能维护其一定的社会地位, 以获得执行公务应有的尊重。

  (二) 年功俸

  年功俸是指由于公务人员在一个职务等级已经达到该职务等级上限的情形下, 对其工作年资给予肯定的一种回馈方式, 但是年功俸也有等级限制, 当达到该职等最高年功俸等级后, 便不再增加。除最高的第14职等不设定年功俸外, 其他分别设定3~10个年功俸等级, 一共有80个年功俸等级。年功俸的功能主要定位于对因领导职数限制、工作时间久而未能获得职位上的晋升的一种补偿。

  (三) 加给

  是指除本俸、年功俸外, 因公务人员所任职务责任重大或因岗位专业性质独特或因服务地区偏远、生活艰苦而给予其另行的资金回馈。加给分为专业加给、职务加给、地区附加加给三种。公务人员各种加给之支给数额, 由台湾地区行政管理机构人事局会商台湾地区铨叙机构拟订方案, 送军公教员工待遇审议委员会审议后, 报请台湾地区行政管理机构核定实施。

  加给的功能定位在于对职务价值的认可, 如主管加给就是对其在机构或部门领导管理工作上付出的辛劳进行补偿;专业加给就是对公务人员具有的技术性较强而又是行政机构中紧缺的专业人才的价值发现和肯定表示, 从而达到吸引和留住公务人员队伍中的优秀人才的目的;地区加给则是对在坚守在艰苦边远地区、远离台湾本岛的小岛上工作的公务人员由于交通不便、生活成本增加的一种补偿。

  (四) 奖金

  台湾地区公务人员的奖金分为:年终奖金、考绩奖金、休假奖金、提案奖金和特别专项奖。

  在各种奖金中, 考绩奖金占绝大部分, 考绩奖分四等。

  甲等:

  1. 晋本俸一级并给予一个月俸给总额之一次奖金。

  2. 已达本俸最高级或以叙年功俸者, 晋年功俸一级, 并给予一个月俸给总额之一次奖金。

  3. 已达年功俸最高级者, 给予两个月俸给总额之一次奖金。

  乙等:

  1.晋本俸一级并给予半个月俸给总额之一次奖金。

  2.已达本俸最高级或以叙年功俸者, 晋年功俸一级, 并给予半个月俸给总额之一次奖金。

  3.已达年功俸最高级者, 给予一个半月俸给总额之一次奖金。

  丙等:获考绩丙等者, 留原级俸。

  丁等:获考绩丁等者, 免职。

  休假奖是台湾地区在2003年推出的旅游卡制度, 公务人员休假刷卡消费, 每人每年最多补助1.6万元。另外, 除一般休假的600元补助或强制休假以外, 未休毕天数的“不休假加班费”薪给制度则维持不变。

  奖金的功能就是对公务人员在工作上的勤勉或者突出贡献的一种物质奖励。

  (五) 福利保障

  台湾地区公务人员的福利保障, 主要包括公务人员在职期间的结婚补助、生育子女的补助、子女接受国民教育上学的教育补助、公务人员离世的丧葬补助、公务人员患病的医疗保险和公务人员退休后的养老保障 (按基本工资加倍后的数额个人支付35%, 公共财政支付65%存入退休基金) 。

  福利保障的功能主要定位与确保公务人员不因子女出生期间所增加的支出而影响生活品质;不因子女受教育所增加的学费支出而影响生活品质;对于公务人员离世的丧葬补助, 主要是慰藉家属并体现对公务人员职业的尊敬。

  (六) 首长特别费 (简称“特别费”)

  是指“各机关、学校之首长、副首长因公务所需 (主要用于公关费用, 而花费细目是以正副首长公职身份名义所馈赠他人之花束、纪念品、挽联、礼金) , 并经核定有案之特别费”。自1952年国民党当局台湾地区行政管理机构建立“特别费”制度, 对于动支额度加以规范;1973年参照台湾台湾地区审计部门意见, 增订在“特别费”半数范围内, 可由各级行政负责人领据动支, 采较弹性处理;付款作业有领取现金、支票或汇入账户等方式。

  为避免“特别费”再因制度不完善而引发动支争议, 台当局核定自2007年起, “特别费”全部要检据核销, 适用对象包括台湾地区副领导人到各级学校校长。

  首长特别费设定的功能主要是考虑到台湾地区各机构行政正副首长因公务获得所需产生的招待费、看望疾病员工以及对外交往出现馈赠行为等会产生一定的费用, 通过设置特别费的方式予以弥补, 所以特别费的设置具有补偿功能和职务岗位荣誉肯定的功能。

  二、俸级与俸点制确定

  俸级制即公务人员的职级或行政级别制度。俸级是台湾当局为给公务人员支薪而依据一定的条件给公务人员确定的职位等级。将公务人员依职位从低至高分为委任官、荐任官、简任官三大职级, 在这三大职级中又设定若干职等, 每一职等中, 又相应设置了若干本俸、年功俸俸级。

  (一) 委任官设五个职等

  第一职等本俸设7级, 年功俸设6级;第二职等本俸设5级, 年功俸设6级;第三、第四职等本俸均设5级, 年功俸均设8级, 第五职等本俸设5级, 年功俸设10级。

  (二) 荐任官设四个职等

  每个职等本俸均设5级。其中第六至第八职等年功俸设6级, 第九职等的年功俸设7级。

  (三) 简任官设五个职等

  第十至第十二职等的本俸均设5级。其中, 第十、第十一职等年功俸均设5级, 第十二职等年功俸设4级, 第十三职等年功俸设3级, 第十四职等只设本俸1级, 未设年功俸。

  俸点制即薪点制。俸点指计算俸给时折算俸额的基数, 即公务员的本俸和年功俸的高低不直接以货币额表示, 而是以数字表示, 这个数字就是俸点。通过设定每一俸点所含的货币值, 折算为通用货币支领工资计算模式, 就是俸点制。各官等、职等公务人员的月俸给总额, 随财政状况、社会经济发展状况和社会平均工资等因素灵活变动, 不必通过“立法”程序调整, 此其一;其二, 在俸点制下, 俸点可以分三段计值, 实现“削峰填谷”的功能, 即对最低160俸点的公务员给予相应的政策倾斜, 实行每俸点值70.5元的计俸方案, 161~260俸点的实行每俸点值45.5元的计俸方案, 261以上俸点的每俸点值64.6元的计俸方案。

  三、任职与职务变动时公务人员工资的确定

  (一) 初任公务人员的俸级确定

  台湾地区公务人员是通过统一考试录用的, 初任公务人员的俸级由其所报考的种类和成绩确定。

  初等考试或特种五等考试及格者, 叙委任第一职等本俸一级。

  普通考试或特种四等考试及格者, 叙委任第三职等本俸一级。

  高等考试或特种乙等考试成绩合格者, 出任“荐任”职务, 从“荐任”第6职等第1级起薪;出任“委任”职务的, 从“委任”第5职等第5级起薪。

  特种甲等考试成绩合格者, 任“简任”职务时, 从简任第10职等第1级起薪, 任荐任职务时, 从荐任第9职等第5级起薪。经特种丁等考试或委任职升等考试成绩合格者, 从委任第1职等第1级起薪。

  (二) 最低职等公务人员的起薪与最高职等公务人员的薪距设计

  为确保公务人员待遇达到中等家庭生活水准, 台湾当局在公务人员最低职等委任第一职等本俸一级的工资数额是参照台湾地区全体民众人均所得的1.2倍计算, 且公务人员最低职等职级与最高职级职等的工资差距控制在5倍之内。故而最高职等俸点设为800点时, 最低职等职级的俸点即为800÷5=160 (俸点) 。

  (三) 公务人员晋升与工资的确定

  新任公务人员俸级确定后, 待试用期满通常会被授予实职, 同时可以晋升本俸一级。之后正常晋升本俸和年功俸由考绩法规定。

  (四) 转任人员的俸级确定

  转任人员中, 经高等考试或特种甲、乙等考试合格的事业单位工作人员在原工作岗位上业绩优良的, 转任到行政机关中工作性质和复杂程度相当的职位时, 其原来的工龄可以折算俸级, 直至所任职等级的最高俸级为止。

  (五) 调任人员的俸级确定

  (平行调任) 调任相同职等职务的, 仍以原俸级之俸。 (升等调任) 在同官等内调任高等职务的, 原俸点为达到所任职最低一级俸点时, 从最低一级起薪;如原俸点高于所任职等最低一级俸点的, 按新任职等中同俸点的俸级执行。在同官等内调任低职务等的, 仍支原俸。 (升官调任) 升任官等人员的俸级确定, 从升任官等最低职等的本俸最低级起薪, 原有的年功俸可以折算为同等数额的本俸和年功俸。 (降级调任) 降级人员该按所降的俸级支俸, 对在本职等内无级可降的, 按其倒级差扣减, 被降级人员有年功俸的, 先降其年功俸。

  (六) 停职人员的俸给处理

  依法停职人员于停职期间, 得发给半数本俸 (年功俸) , 至其复职、撤职、休职、免职或辞职时为止。复职人员补发停职期间的本俸 (年功俸) , 在停职期间领有半数本俸 (年功俸) 的, 应于补发时给予扣除。先予复职人员, 应待刑事判决确定未受徒刑之执行;或经移付惩戒, 须未受撤职、休职惩戒处分者的, 始得补发停职期间未发的本俸 (年功俸) 。停职、复职、先予复职人员死亡的, 应补发其停职期间未发的本俸 (年功俸) 。

  (七) 公务人员失踪期间的俸给处理

  公务人员失踪期间在未确定死亡前, 应发给全数本俸 (年功俸) 。

  四、公务员人员工资定期调整的程序和方法

  公务人员年度待遇调整为重大人事行政政策变动, 由台湾地区行政管理机构人事行政部门负责实际作业, 具体人员年度待遇调整标准作业程序如下:

  (一) 搜集待遇调整有关数据, 拟订调整幅度

  1.每年3月上旬就平常所搜集待遇调整有关资料, 包括:物价指数变动状况;台湾地区人均所得;经济增长率;家庭生活费用调查;民意代表质询待遇事项;有关机关、公务人员对待遇建议意见;学者专家、传播媒体对待遇反映的综合意见。

  2.与待遇调整有关的经济指标, 所参考的出版物及当局网站:台湾地区物价统计月报 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、台湾地区人均所得 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、台湾统计月报 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、台湾地区各职业业别薪资调查报告 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、台湾省家庭收支调查报告 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、薪资与生产力统计月报 (台湾地区行政管理机构主计处编印) 、台北市家庭收支调查报告 (台北市政府主计处编印) 、台湾地区行政管理机构主计处网站、台湾地区行政管理机构经济建设委员会网站。

  3.3月上旬依据民间企业薪资水平、消费者物价指数、台湾地区人均所得、经济增长率、家庭收支调查等因素, 检讨公务人员待遇, 拟订下年度待遇调整幅度 (可分数种幅度) 。

  (二) 根据估算的待遇调整需增经费, 拟编概算

  1.3月中旬由台湾地区人事主管部门依据待遇调整计划目标及各种调整幅度, 拟订政务官给予、各职等公务人员薪俸、专业加给、主管职务加给调整数额, 薪俸部分就现行俸点折合率予以调整, 求出各职等人员适当之调整幅度。陆海空军军士官与公务人员相当职等人员调整数额宜注意保持平衡。

  2.3月中旬由台湾人事主管部门会同防务部门 (人力司、主计局) 及省市政府 (人事处 (室) 、主计处) , 依据各种调整幅度, 估算全台机关军、文职人员待遇调整需增加经费。

  3.5月下旬至6月中旬前, 配合预算审核会议召开最后一次会议前, 由台湾人事主管部门将全台机关军、文职人员待遇调整所需增加经费, 函送请台湾地区行政管理机构主计处列入年度概算检讨。

  (三) 研拟年度待遇调整方案

  4月中旬由台湾人事主管部门就现行军公教人员待遇与上述有关因素比较, 参酌财政负担能力, 研拟年度待遇调整方案, 内容包括调整原则、调整幅度、调整方式、需求经费, 列出数种调整幅度, 以供选择。

  (四) 待遇调整方案提报年度计划及预算审核会议

  6月下旬将上述年度待遇调整方案提报台湾地区行政管理机构年度计划及预算审核会议审议。必须准备简报数据, 俟开会审议通过, 并签报负责人, 确定待遇调整幅度及原则。

  (五) 拟定待遇调整岁出额度, 并列入预算案

  每年7月上旬台湾地区行政管理机构主计处将年度待遇调整需增加经费额度, 签请台湾地区行政管理机构核定岁出额度, 并列入年度全台当局总预算案。

  (六) 拟调整各类人员待遇支给标准

  1.每年8月中旬至10月下旬由人事主管部门研拟调整各类人员薪俸、专业加给、主管职务加给具体支给标准。

  2.决定待遇调整支给标准, 应依据外部的比较原则及内部的平衡原则, 本着同工同酬、计值给俸之精神办理, 参照通案待遇调整幅度, 使各类人员待遇保持平衡。

  3.计算待遇支给标准应力求精确, 经初算、复核、再复核程序, 以免发生错误。

  4.8月下旬台当局总预算案送台湾地区立法机构审查, 列入年度全台当局总预算案。

  (七) 研商修正待遇支给要点, 审查各类人员待遇支给标准

  每年11月中旬由台湾人事主管部门邀请各有关主管机关研商修正“台湾地区军公教员工待遇支给要点”, 并共同审查各类人员薪俸、加给或其他调整支给标准表。

  (八) 签请台湾地区行政管理机构核定待遇调整案, 并函送各机关

  1.每年11月底全台当局总预算案完成立法程序, 12月上旬由本局将“台湾地区军公教待遇支给要点”, 签请台湾地区行政管理机构核定, 函送各有关主管机关, 自翌年1月1日起实施。

  2.每年12月中旬台湾地区军公教人员待遇调整案奉台湾地区行政管理机构核定后, 撰拟新闻稿, 召开记者会, 透过大众传播媒体公布军公教人员待遇调整案, 并编印“台湾地区军公教员工待遇支给要点”“现行公务人员给予简明表”, 以备各机关洽索。

  五、公务人员地区间工资水平调控机制

  (一) 工资水平地区差异调控

  台湾地区对于在边远地区、或特殊地区、或境外工作的公务员实行“地域加给”, 即是对服务边远地区、特殊地区、境外者加给。加给给予办法由《公务人员加给给予办法》具体规定。如果排除县乡政府的财政支付能力, 依据台湾地区的公务人员薪资规定, 同等级别的公务人员在海岛、高山等边远地区的薪资待遇更高。高山偏远地区可以多领到3000元、4000元或6000元的津贴, 离岛服务则可以领到4500—9500元的离岛津贴, 且无论是高山偏远地区还是离岛的公务员, 每年还可按其本俸 (年功俸) 的2%增加偏远、高山或离岛的地域加给, 最高不超过30%。但事实上, 由于县乡财力不足, 往往需要向台当局财政申请拨付, 尤其是乡一级财政其行政经费超过60%部分需要“台当局财政”转移支付。

  (二) 工资水平职位分类差异调控

  台湾地区将公务人员待遇类型从以前的17种简化为4种, 即一般军公教待遇、单一薪给行政机关待遇 (财政体系、经济体系和主计处内部分单位) 、实施用人费率事业机关待遇和未实施用人费率事业机关4种。对于在不同部门的公务人员或同一部门不同专业岗位的公务人员实行“专业加给”的方式进行调节。1960年以前台湾地区即存在之各类专业人员支领补助费或津贴者, 除税务人员稽征津贴仍照核定标准支给外, 其余均改称 (司法、警察、审计或教师) 补助费;虽然工作补助费及专业补助费二者名称有别, 支给金额亦不相同, 但二者不得兼领, 只能支领其中一项。大部分公务人员领到的是工作补助费 (支给项目) , 仅少数公务人员, 即司法、警察、审计、主计及税务人员等支领较其他公务人员的工作补助费更高的专业补助费或稽征津贴。由于工作补助费与专业补助费相差太多, 同薪级人员可相差3000多元。如普通类10职等公务人员专业加给 (适用“加给表1”) 每月为29080元, 而台湾地区行政管理机构经济委员会业务人员、原子能委员会 (同一职等的专业加给达34000元, 二者相差4920元。

  六、公务人员工资的财政保障机制

  依据台湾地区“财政收支划分法”第3条规定, 其财政收支系统分为台当局、直辖市、县、市[以下简称县 (市) ]和乡、镇及县辖市[以下简称乡 (镇、市) ]四级, 但台当局与地方财政一直是多年来争议不休的问题, 尤其近年来, 台当局与“地方”财源分配不均、“地方”政府获配的自有财源有限, 致使各县市政府经常面临建设经费短缺, 甚至连维持地方政府正常运作的经常性支出都无法支应。为此, 台当局“台湾地区行政管理机构院会”在2010年最后一天通过“财政收支划分法”新制, 地方获配财源增加982亿元 (新台币, 下同) , 但要2011年才实施, 不但远水难救近火, 即便马上实施, 也是杯水车薪, 救不了地方政府财政沉疴, 目前多数县市要靠借贷度过年关。台湾地区各县市自1990年财政收支开始失衡, 地方政府收支差距逐年扩大, 预算赤字比重逐年增加。

  七、公务人员工资的激励与约束机制

  激励机制。一是考核激励, 台湾地区公务人员的年终奖主要由年终奖金和考绩 (绩效) 奖金两部分组成, 其中考绩奖金占绝大部分, 它分甲、乙、丙、丁四等。公务人员中, 约有75%能达到甲等, 这部分人可增加1个月的奖金;而且每年考绩在乙等以上者, 还可晋年功俸一级;二是职务职等激励, 台湾地区公务人员职务分为简任、荐任、委任官14个职等, 第14职等为最高职等。官等和职等有相应关系, 委任官包括第1职等至第5职等, 荐任官包括第6职等至第9职等, 简任官包括第10职等至第14职等。职等的晋升以考绩确定, 连续2年考绩甲等 (相当于大陆的优秀) , 或连续3年中有一年甲等、两年乙等 (相当于大陆的称职) 的, 可以晋升职等。三是职务加给、专业加给、地域加给。职务加给主要是鼓励公务人员承担主管职务、职责繁重或工作危险程度高的工作;专业加给主要是对具有特种职务的技术或专业程度、繁简难易、所需资格条件及人力市场供需紧张状况所给予的倾斜待遇。地域加给主要考虑的是公务人员到地理环境偏恶劣、交通道路状况差、生活条件艰苦的地方工作给予的经济补偿激励。

  约束机制。台湾地区《公务人员惩戒法》规定, 对违法、违纪公务人员视不同情形, 给予撤职、休职、降级、减俸处分, 相应地被处分的公务人员的薪资待遇将受到影响, 从而对公务人员的职业行为构成一定的约束。

  八、统一的工资管理制度

  在“两制”并存期间, 各行政机构公务人员的俸给项目和俸给标准不一, 新制颁布后, 台湾当局对此采取集中管理, 要求严格依法支俸。薪俸给法规定, 俸给标准及加给办法一律由台湾地区考试机构和行政主管机关制定, 其他各机关不得自定项目和超标准支俸。薪资业务的主管机构为台湾地区考试机构铨叙部门, 负责级俸法制制定, 等级铨审;台湾地区行政管理机构人事部门负责俸给待遇规划, 给予标准的研拟;各机关、学校负责待遇支给的审核作业。

  九、台湾地区公务人员工资制度的主要特点

  (一) 实行俸点制

  对公务人员工资实行俸点计酬, 一是遇工资增减变动时, 有利于减轻相关部门的工作量, 如公务人员工资向上普调3%时, 只需要将每一俸点所代表的价值提升3%即可, 而无须变动每一公务人员俸点数量;二是有利于高低阶公务人员职等工资的比较, 由于台湾地区公务人员工资俸点数取整数, 高低倍比一目了然。

  (二) 设置年功俸

  台湾地区公务人员工资制度中, 设置了年功俸, 其功能定位是对年资久、具有较高学历或资历者在同一个职位上勤勉工作的一种认可、奖励。尤其是对于那些由于受制于高层级职数限制而没能升迁的公务人员, 通过年功俸的设置, 到达鼓励其勤勉工作的目的。

  (三) 多样化的工资水平调整机制

  台湾公务人员工资制度中, 推行多样化的工资水平调整制度, 如为鼓励专业技术人员留在公务人员队伍中服务, 给予专业性强的专业公务人员增加了“专业加给”补助;由于部门领导或负责人责任相对重大, 能力要求也更高, 因此给予“职务加给”补助;对于在高山、偏远地区以及台湾本岛以外的离岛地区公务人员, 基于他们的生活便利性受损也给予相应的资金抚慰, 并且视具体的工作地区海拔高度及远离市区距离的程度而做不同比例的“地域加给”补助。

  (四) 工资法律规范较为完整

  通过几十年的发展演变, 台湾地区相继出台了系列公务人员工资相关法律规范, 为公务人员工资设计与调整提供法律保障。其中, 最根本的是《公务人员俸给法》 (台湾地区立法机构通过) , 其他配套的有《公务人员俸给法实施细则》 (台湾地区考试机构制定) 、《公务人员加给给予办法》 (台湾地区考试机构、台湾地区行政管理机构制定) 、《公务人员曾任年资采计提叙俸级认定要点》 (台湾地区铨叙部门制定) 、《公务员保险法》 (台湾地区立法机构通过) 、《铨审互核实施办法》 (台湾地区铨叙部门和审计事务主管部门制定) 。这些法律规范的制定出台, 为台湾地区公务人员队伍建设和机构正常运行发挥了重要作用。

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