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公务人员政策贯彻能力与政务诚信的关系探析

时间:2019-03-18 来源:行政与法 作者:陈永进,张晓娟 本文字数:10709字

  摘    要: 在政策执行过程中, 政策执行力、政务诚信行为均会影响政策效果。本文在对重庆市基层公务员进行问卷调查的基础上, 分析了政策执行力对政务诚信行为的影响。研究结果表明:基层公务员政策执行力、政务诚信行为总体上处于较高、较好水平。当人口统计变量作为自变量时, 公务员年龄越大, 政务诚信行为、工作导向政务诚信行为得分越高;行政级别越高, 公众导向政务诚信行为得分越高;工作导向政务诚信行为得分男性明显低于女性。当人口统计变量作为控制变量时, 政策执行力及子维度均正向影响政务诚信行为及工作导向政务诚信行为;政策理解力、政策落实力对群众导向政务诚信行为有显着正向影响, 而政策意志力对其影响不明显。

  关键词: 基层公务员; 政策执行力; 政务诚信行为;

  Abstract: In the process of policy implementation, both policy executive ability and government affairs integrity behavior influence the effectiveness of the policy.This paper conducts a questionnaire survey of 328 grassroots civil servants, and studies the relationship between policy executive ability and government affairs integrity behavior.The results show that:Firstly, policy executive ability and government affairs integrity behavior of grassroots civil servants are generally at a relatively high level. Secondly, when the demographic variable is an independent variable, the older the civil servant, the higher the total score of its government affairs integrity behavior and the higher the score of work-oriented government affairs integrity behavior, and the male-oriented grassroots civil servants' work-oriented government affairs integrity behavior is significantly lower than that of women, and the rank of the officers is high.The higher the civil servant's massoriented government affairs integrity behavior is.Thirdly, when controlling demographic variables, the total score of policy executive ability and each dimension significantly positively affects the total score of government affairs integrity behavior and work-oriented government affairs integrity behavior.Policy understanding and policy implementation significantly positively affecting the behavior of the mass-oriented government affairs integrity behavior, the willpower of the policy has not significantly affected the behavior of the mass-oriented government affairs integrity behavior.

  Keyword: grassroots civil servants; policy executive ability; government affairs integrity behavior;

  在基层公务员层面, 其政策执行情况是政策发挥作用的关键, 但在中央到地方、地方到基层的政策执行过程中均存在着“上有政策, 下有对策”“不求神似, 只求形似”等现象, 严重影响了政策效果与政府公信力。[1]究其原因主要有以下三个方面:一是中央到地方、地方到基层的信息传递链较长, 最终政策执行主体存在信息认知与理解偏差;[2]二是政策执行主体作为最接近政策作用对象的群体, 其具有掌握真实信息的相对优势, 可能被诱导产生道德风险与逆向选择, 造成政策效果削弱甚至扭曲;三是存在层级利益的非一致性。从政策的制定到执行存在“过滤”机制, [3]中央与地方的博弈会导致科层制损耗, [4][5]同时每个层级的政策落实都受所在层级政府利益趋动影响, 出现“搭便车”或寻租行为, 使政策被“强化”或“钝化”。基层公务员作为政策执行的直接群体, 在政策执行过程中会根据实际情况和自身理解重新“制定政策”, 并最终落实政策。[6]

  党的十九大报告提出了“转变政府职能, 深化简政放权, 创新监管方式, 增强政府公信力和执行力, 建设人民满意的服务型政府”等目标, 由此, 政府公信力和执行力成为建设人民满意的服务型政府的前提条件。政府公信力是以政府公务员政务诚信为其内在根据和以政务公开背景下公众监督为其外部条件, 他律的外部制约能诱导产生自律的政务诚信, [7]政府公信力提升的重点在于政府公务员的政务诚信行为建设。而基层公务员的政策执行力在一定程度上会影响个体的政务诚信水平。[8]因此, 笔者从基层公务员政策执行力对政务诚信行为影响的角度进行了研究。

公务人员政策贯彻能力与政务诚信的关系探析

  一、政策执行力与政务诚信行为

  (一) 政策执行力概念与测量

  政策执行力是执行力范畴中一个重要的分支。执行力在狭义上是指执行主体的执行能力, 广义上是指在实现目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素的总和。对于政策执行力的界定可概括为:地方政府、基层公务员等作为政策执行主体, 以法律、规章制度、组织框架等为条件, 通过执行主体间协同合作, [9]充分运用各种政策资源, 以实现既定目标的能力。[10]笔者采用狭义的执行力概念, 从微观层面对政策执行主体的政策执行力进行了研究, 认为政策执行力是政策执行主体的一种行为能力, 是政策执行主体为了实现既定目标而在整个执行过程中所体现出来的综合能力。因此, 政策执行力贯穿在从接到任务到完成任务的整个过程中。

  在以往研究中, 对于政策执行力的测量主要有三种观点:执行能力、执行效力、执行合力。执行能力多划分为意志力、理解力、宣传力、沟通协调力、落实力等维度;[11]执行效力则多从执行成本、执行结果及其所带来的影响进行维度划分;[12]执行合力则认为政策执行力是一种强制力、能力和效力等构成的合力系统, 除包含能力、效力方面, 还包括组织、机制、资源等的保障力。[13]笔者将政策执行力归为能力范畴并分为三个维度:政策理解力、政策意志力、政策落实力。政策理解力即政策执行主体对执行政策的理解程度, 是政策执行的前提;政策意志力是保持政策执行主体与政策制定者思想一致, 是政策执行的出发点;政策落实力是政策执行主体在政策实践中的行为能力, 表现为基层公务员在实际政策执行活动中的任务执行、资源利用、协作配合能力等, 是政策执行的保障。

  (二) 政务诚信行为概念与测量

  以往研究认为政务诚信就是表现在具体行为上的守信。在概念上可以从主体、客体两个角度定义政务诚信:从政务主体角度而言, 政务诚信是指在公务活动中政府公务员能够做到真实而不虚假, 认真履行与公众的口头或书面契约的行为表现;[14]从政务客体角度而言, 政务诚信是指客体 (公众或社会组织) 对政务主体 (个体或组织) 在政务活动中所表现出来的行政行为或能力进行的一种评估或心理上的反应, 其行政行为包括遵守道德准则、严格依法办事、认真履行职责、公开政务信息以及廉洁从政等方面, [15]亦即政府能否认真履行自己对公众的承诺, 并且以能否得到公众的认可和满意为检验政务诚信行为的重要标准。笔者据此认为政务诚信行为是指政务主体为了维护公共利益, 在执行公共事务的过程中忠于职守、服务公众的履约践诺行为, 体现在政务诚信主体进行社会管理与提供公共服务的全过程, [16]或在具体活动中以表现出的向善、诚实守信等品质来获得其他主体的信任, 促成合作的一种行为模式。[17]

  目前, 对于政务诚信存在横向和纵向的划分方式:横向存在二维、三维划分方式。二维包括个人诚信、职业诚信, [18]三维包括“真”“善”“美”。[19]纵向也存在三维划分方式, 例如分为道德境界、法治境界、价值观境界。[20]因此, 笔者将政务诚信归为行为范畴, 采用了行为模型中的二维划分方式:任务导向和关系导向, [21]其中, 任务导向是指在达到工作目标而采用的行为, 将其命名为工作导向;关系导向则是指注重工作中的人际关系, 在关系导向维度上主要涉及基层公务员和公众的关系, 因而命名为公众导向。将政务诚信行为分为工作导向政务诚信行为、群众导向政务诚信行为两个维度。工作导向政务诚信行为是注重工作的完成、无误、周密等, 公众导向政务诚信行为是注重与公众的关系, 即更加关心公众, 表现为积极回应公众关心的问题。

  二、理论基础与理论假设

  政策执行力的影响因素基本可以归为四大类:政策问题、主体素质、政府内部条件、外部环境条件。政策问题包含政策的质量、针对群体、制定等。在功能作用上, 政策执行力影响政策的效益和价值、政府的形象与公信度, [22]甚至一些政策会影响公共卫生和生命安全。政务诚信行为的影响因素可以概括为内部因素和外部因素两个方面。内部因素表现为个体政府绩效、社会资本、[23]身份认同等。[24]外部因素表现在公共信息沟通不畅、国家相关制度缺陷等。[25]在功能作用上, 政务诚信行为影响公众对政府的信任、市场经济运行秩序、政策效果、[26]政府管理效能甚至会对整个社会的信用和秩序稳定有引导作用。

  在政策周期中, 基层公务员作为政策“再制定者”, 对政策效果会产生至关重要的影响。笔者对现有资料进行研究后发现, 政策执行力和政务诚信行为均会影响公众对政府的信任、社会稳定及政策效果, 而公共利益的实现主要是通过政策的形式, 所以二者均与政策中公共利益实现有关。

  新公共服务理论认为, 政府管理的目的在于维护公共利益, 而政策是公共利益得以体现的主要形式。从政策运行的角度来看, 一个完整的政策周期为:政策制定———政策执行———政策评价———结果反馈。在政策运行过程中, 作为政策执行主体的基层公务员, 其在政策执行过程中所体现的综合能力会影响其在政策执行过程中是否维护公共利益并践行忠于职守、服务群众的承诺。也就是说, 在政策执行过程中, 基层公务员的政策执行力越强, 其在工作中就越能够维护公共利益、服务群众。因此, 基于以上分析作出如下假设:

  假设1:基层公务员政策执行能力影响其政务诚信行为。

  假设2:基层公务员政策理解力、政策意志力、政策落实力影响其政务诚信行为。

  从政策的利益追求、价值追求来看, 政策是公共利益实现的主要形式, 但从公共利益出发所产生的公共政策是一种价值选择, 即在满足一部分人利益的同时, 伤害了另外一部分人的利益。同时, 政策的实施是由道德价值 (原则、义务和美德) 和理性利益 (公众、个人、专业、组织和法律) 的结合所推动的。[27]因此, 在政策执行过程中可能存在着追求公共利益的价值取向和其他群体的利益或价值追求的矛盾。

  由于政策价值取向与其他群体的价值追求可能存在矛盾, 该种矛盾会影响对政策价值取向的正确理解。[28]同时, 政策执行主体对于政策内容、价值等的正确理解又是政策执行的前提, 亦是政策执行者在职能工作和公众服务上均按照政策行事的要求。因此, 可以作出如下假设:

  假设3:基层公务员政策理解力影响其工作导向的政务诚信行为、公众导向的政务诚信行为。

  随着网络技术的发展, 公众的情绪更容易被不法分子利用, 这就需要政府建立“过滤”机制, 对一些信息进行过滤, 以保持他们触及的长度。[29]同时, 相比以往, 公众获得了更加充分的信息, 并且倾向基于个体认知作出判断, 这就要求政策内容要符合公共利益, 政策执行要无大的偏差。前者是对政策制定者的要求, 后者则是对政策执行主体的要求。

  计划行为理论认为, 人的行为态度、主观规范和知觉行为控制会影响人的行为。对于基层公务员而言, 在正确理解政策内容、价值等基础上, 如果其与政策制定者的意志不一致, 则会产生“政策异化感”或“政策疏离感”, 即心理上的疏远、冷漠、无力主观感受与体验, [30]从而产生政策执行偏差, 使得政策执行失灵甚至自身产生腐败等不诚信行为, 对工作和公众不负责, 并最终损害公共利益。因此, 这就需要政策执行主体在准确理解政策的基础上与政策制定者的意志保持一致并遵循, 才能有效降低基层公务员在政策执行过程中出现违背公共利益价值取向行为的可能性。因此, 可以作出如下假设:

  假设4:基层公务员政策意志力影响其工作导向政务诚信行为、公众导向政务诚信行为。

  在准确理解政策内容、价值取向并与政策制定者思想保持一致的情况下, 要想将政策落到实处, 政策执行者需要具备相应的能力。对于基层公务员而言, 其职业素养、专业能力是政策最终得以落实的保障。[31]对于政策落实能力较低的基层公务员, 相应的职业素养、专业能力不足或缺乏, 将难以高效、创新性地完成工作任务, 并会表现出工作懒散、办事拖拉、推诿塞责等行为, 不利于政策效果和公共利益, 是对工作不负责任。政策落实力不足所产生的不良行为是对公众的不负责。同时, 政策执行主体贯彻政策精神并依法采用多种手段将政策观念转化为政策效果, [32]是在践行对公众的承诺。因此, 可以作出如下假设:

  假设5:基层公务员政策落实力影响其工作导向政务诚信行为、公众导向政务诚信行为。

  三、研究方法

  (一) 调查对象

  基层公务员是生活中人们依据公务员层级而进行划分的一种称谓, 无明确界定标准, 是公务员系统中离公众最近的政策执行者。使用自陈式问卷进行便利抽样, 调查对象为重庆市MPA班学员, 共回收361份问卷, 剔除无效问卷33份, 得有效问卷328份, 有效回收率为90.9%。在有效样本中:性别上, 男性占55.5%, 女性占44.5%;年龄上, 30岁及以下占43.3%, 30岁到40岁占37.8%, 40岁以上占18.9%;学历上, 专科及以下占7.9%, 大学本科占57.6%, 硕士研究生及以上占34.5%;工作年限上, 5年及以下占39.0%, 6年到10年占35.7%, 10年到15年占11.6%, 15年以上占13.7%;干部级别上, 科级以下占41.5%, 科级占40.5%, 县处级占14.0%, 其他占4%。

  (二) 测量工具

  问卷包含人口统计变量、政策执行力测量、政务诚信行为测量三个部分, 对数据采用SPSS 21软件进行分析。

  人口统计变量, 包括性别、年龄、学历、是否党员、工作年限、干部级别共6个。

  政策执行力测量。笔者将政策执行力作为因变量, 问卷采用Likert 5点计分, 共计11个题项, 调查对象得分越高, 其政策执行能力越强。该量表是通过对30位基层公务员开放式问卷调查得到初稿后, 对328位基层公务员的正式问卷调查数据。结果显示:量表的内部一致性Cronbachα系数为0.827, 探索性因子分析结果显示KMO值为0.923, 适合做因子分析, 共提取三个公因子, 解释题项总方差的57.10%。政策执行力共划分为政策理解力、政策意志力和政策落实力三个维度。验证性因子分析中模型基本指标:x2/df=2.005<3, GFI=0.958, AGFI=0.930, NFI=0.932, IFI=0.965, CFI=0.964, RMSEA=0.055<0.1, 表明问卷结构效度较高。

  政务诚信行为测量。笔者将政务诚信行为作为自变量, 问卷采用Likert 5点计分, 共计14个题项, 调查对象得分越高, 其政务诚信行为水平越高。该量表由课题组集体编制, 在本次对328位基层公务员调查中, 量表的内部一致性Cronbachα系数为0.864, 探索性因子分析显示KMO值为0.889, 适合做因子分析, 共提取两个公因子, 解释题项总方差的51.471%。政务诚信行为划分为工作导向、公众导向政务诚信行为两个维度。信效度检验发现, 问卷内部一致性信度系数都在0.722~0.867之间, 且都达到了0.01的显着性水平。问卷总分与各维度之间的相关系数在0.576~0.913之间, 且都达到了0.01的显着性水平, 具有较好的构念效度。

  四、研究结果

  (一) 基层公务员政策执行力与政务诚信行为的现状

  基层公务员政策执行力均值为3.83, 政策理解力均值为3.85, 政策意志力均值为3.88, 政策落实力均值为3.69, 均高于问卷的理论平均分3分, 说明基层公务员的政策执行力处于一般偏上水平。基层公务员政务诚信行为均值为4.01, 工作导向政务诚信行为均值为4.23, 公众导向政务诚信行为均值为3.71, 均高于问卷的理论平均分3分, 说明基层公务员的政务诚信行为处于较好状态, 并且相对于公众导向政务诚信行为, 基层公务员更多地是侧重于工作导向政务诚信行为 (见表1) 。

  表1 政策执行力及各维度、政务诚信行为均值及各维度的描述统计
表1 政策执行力及各维度、政务诚信行为均值及各维度的描述统计

  (二) 基层公务员政策执行力对政务诚信行为的影响

  首先, 当人口统计变量作为自变量, 政务诚信行为及各维度作为因变量进入回归分析, 可得到模型1, 其作为基准模型且模型显着 (见表2) 。结果表明:年龄因素对政务诚信行为产生显着影响, 年龄与政务诚信行为成正比;性别和年龄对工作导向政务诚信行为产生显着影响, 男性的工作导向政务诚信行为明显低于女性, 年龄与工作导向政务诚信行为成正比;行政级别对公众导向政务诚信行为产生显着影响, 行政级别越高, 越偏向于公众导向政务诚信行为。

  人口统计变量作为控制变量, 政策执行力为自变量, 政务诚信行为为因变量, 进行回归分析可得模型2, 回归结果表明:基层公务员政策执行力显着正向影响政务诚信行为, 且解释政务诚信行为的34.7%, 因此假设1成立。

  表2 政策执行力对政务诚信行为的回归分析
表2 政策执行力对政务诚信行为的回归分析

  a.表格中数值为标准化系数b.模型2、3的ΔR2计算以模型1为基础, 模型5的ΔR2计算以模型4为基础, 模型7的ΔR2计算以模型6为基础*.在.05水平上显着, **.在.01水平上显着, ***.在.001水平上显着

  最后, 将6个人口统计变量作为控制变量, 政策理解力、政策意志力、政策落实力为自变量, 政务诚信行为、工作导向政务诚信行为、公众导向政务诚信行为为因变量进行回归分析, 分别可得模型3、5、7, 结果分析如下:

  ⑴在模型3中, 放入政策理解力、政策意志力和政策落实力变量, 政务诚信行为为因变量, 回归系数β值分别为0.279、0.187、0.448 (均p<0.001) , 表明政策理解力、政策意志力和政策落实力显着正向影响政务诚信行为, 相对模型1, 对政务诚信行为的解释力达35.5%。

  ⑵在模型5中, 放入政策理解力、政策意志力和政策落实力变量, 工作导向政务诚信行为因变量, 回归系数β值分别为0.122 (p<0.05) 、0.231 (p<0.001) 、0.520 (p<0.001) , 表明政策意志力、政策落实力显着正向影响基层公务员工作导向政务诚信行为, 相对模型4, 对工作导向政务诚信行为的解释力达34.2%。

  ⑶在模型7中, 放入政策理解力、政策意志力和政策落实力变量, 公众导向政务诚信行为为因变量, 回归系数β值分别为0.407 (p<0.001) 、0.085 (p>0.05) 、0.247 (p<0.001) , 表明政策意志力对公众导向政务诚信行为影响不显着, 政策理解力、政策落实力显着正向影响基层公务员公众导向政务诚信行为, 相对模型6, 对群众导向政务诚信行为的解释力达24.9%。

  根据以上三个结果, 假设2、3与假设5成立, 而假设4部分成立, 即在政策执行力的三个维度中, 仅有政策意志力对工作导向政务诚信行为的影响不显着, 其余各维度均显着正向影响工作导向、公众导向政务诚信行为。根据标准化系数的大小得知:政策执行力中的政策落实力对工作导向政务诚信行为的影响最大 (标准化系数为0.52) , 政策理解力对公众导向政务诚信行为的影响最大 (标准化系数为0.407) , 因此, 政策执行力对政务诚信行为的影响, 在维度层面主要体现在政策落实力对工作导向政务诚信行为的正向影响, 以及政策理解力对公众导向政务诚信行为的影响。

  五、结论与对策

  (一) 结论

  首先, 在现状上, 基层公务员政策执行力总体上处于较高水平、政务诚信行为处于较好状态。其次, 当人口统计变量为自变量时, 公务员年龄越大, 其政务诚信行为、工作导向政务诚信行为得分越高;男性公务员的工作导向政务诚信行为明显低于女性;公务员行政级别越高, 其公众导向政务诚信行为得分越高。再次, 当人口统计变量为控制变量时, 基层公务员政策执行力正向影响其政务诚信行为, 并且除政策意志力对工作导向政务诚信行为的影响不显着外, 其余各维度均正向影响工作导向、公众导向政务诚信行为, 并且通过对系数的排序, 得知两个变量的关系主要体现在政策落实对工作导向政务诚信行为的正向影响, 以及政策理解力对公众导向政务诚信行为的影响。

  由于政策执行力及其各维度均影响政务诚信行为, 表明基层公务员对政策理解到位并且在思想上与政策制定者一致程度越高, 又有相应的职业素养、专业能力将政策落到实处, 其整体的政务诚信行为水平也会越高。在具体维度上的关系表明:基层公务员职业素养越高、专业能力越强, 越会更加注重工作层面的政务诚信行为, 即保证工作的完成、无误、周密等, 使得其行为更加符合政策、组织的要求, 不违反组织规定操作;[33]基层公务员对政策理解越到位, 就越会更加注重公众导向的政务诚信行为。换言之, 基层公务员对政策理解得越好, 越能体会政策的价值追求, 在政策执行中就越会更加注重向群众宣传国家政策精神、政务公开、[34]回应公众关心的问题等, 进而提高公众对政策、政府的公信力, 因为政策是为人民服务的, 是为了实现人民的利益。但是, 政策意志力影响公众导向政务诚信行为不显着, 即对于基层公务员而言, 其工作直接面对群众, 相较于完全遵循政策制定者的意志, 基层公务员需要更加重视公众需求的实际情况, 这就需要基层公务员灵活执行政策, 作为政策对象的公众直接影响了政策是否成功。因此对于基层公务员而言, 政策执行需要更加注重以公众为导向、服务人民, 以符合建设现代服务型政府要求。[35]

  (二) 对策建议

  研究结果显示:基层公务员政策执行力及其三个维度均对政务诚信行为有正向预测作用。因此, 为提高基层公务员政策执行能力进而改进基层公务员政务诚信行为, 笔者提出以下建议:

  一是结合基层公务员政策执行力与政务诚信行为现状, 在选拔基层公务员时, 注重对政策理解能力、政治价值观、解决问题能力等的考察。政策理解能力与政治价值观侧重在笔试环节中考察, 而解决问题能力则侧重于在面试环节中考察。同时, 注重对女性基层公务员的选拔。

  二是组织专题会议, 强化政策认知水平。政策执行主体是政策执行中最活跃的因素, 其素质高低直接影响政策执行质量。为此, 应增强基层公务员政策理论修养, 使其能够准确把握政策执行方向, 提高政策执行力度。例如相关单位应多组织关于上级政策精神的专题讨论会, 鼓励基层公务员提出新想法和新认识, 在相互交流中拓展对政策认知的广度, 加深对政策理解的深度, 不断提高理论素养, 从而促进整个基层公务员政策执行力“向度”, [36]进而提高组织效能和政府公信力。

  三是开展技能培训, 增强政策执行效益。只有强化基层公务员在政策执行过程中的各项能力尤其是将政策落到实处的能力, 才能保证政策执行效力, 即提高政策执行效率、执行效果和群众满意度。因此, 应当在工作思路和工作方式上加强对基层公务员的培训, 提高其计划、组织、控制、协调、创新等能力和专业技能, 提高基层公务员政策执行力的“刚度”。[36]同时, 要与时俱进, 根据时代、社会的变化不断进行更新知识结构、管理理念的培训, 以提升基层公务员政策执行能力和政务诚信水平, 如提供MPA学习机会等。

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