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公务员人事制度法治化问题探究

时间:2015-12-07 来源:未知 作者:小韩 本文字数:8653字

  2006 年 1 月 1 日施行的《中华人民共和国公务员法》( 以下称《公务员法》) ,是我国公务员人事制度法治化进程中的里程碑。然而,我国现行的公务员人事制度还不完善,突出地表现在国家法律对于公务员人事制度还缺乏细致的规定,如在公务员晋升领导职务条件以及问责制度方面尚缺详尽法规。值得注意的是,关于晋升职务条件、公务员问责等问题,中国共产党党内法规专门进行了详细规定。公务员人事制度法治化问题本应受到学界高度关注,因为公务员人事制度对于国家利益和公民利益具有深远的意义,但公务员人事制度法治化问题并没有受到学界的充分关注。有鉴于此,本文以干部到公务员的称谓变迁为切入点,讨论公务员管理法治化的重要起点,比较中国与西方在该领域不同的法治理念,分析我国公务员管理法治现状与问题,并就党规与国法结合提出公务员管理法治化的基本取向。

  一、从干部到公务员: 公务员管理法治化的重要起点

  中国共产党从诞生至今,首要任务已从建立社会主义性质国家逐步过渡为实现中华民族伟大复兴这一历史使命,其方针路线的实现需要一支强有力的组织队伍。而这支队伍的称谓经历了从革命干部到国家公务员的变化,名称的变迁折射出内涵的变化,即人事制度管理日渐法治化的历程。

  ( 一) 干部: 人事管理政治化的标志

  我国干部人事管理体制的基础起源于民主革命时期解放区和人民军队的干部制度,体现了中国共产党在革命、建设初期具有的政党特征。干部在新民主主义革命和计划经济时期是身份象征、政治地位的标志,对应的是“农民、工人”,强调了干部是革命型政党的骨干力量和领导者的身份。这一时期人事管理的制度就是干部人事制度。

  干部,该词最初由苏联传入我国,得到中国共产党的认可后开始广泛运用。1927 年,毛泽东发表了着名的《湖南农民运动考察报告》,核心观点之一即中国的农民运动仅仅依靠自发组织不足以实现既定目标,必须有中国共产党的领导,而实现党领导中国革命的重要组织力量就是党的干部。较之于中国传统文化中的官僚,干部的称谓可以缩小不同群体之间的鸿沟。在我国的革命和建设初期,它对于提高党的威望和权威,维护党的纪律,实现革命力量之间的有效融合,增强革命队伍的战斗力,确实起过非常重要的作用。

  但随着经济体制改革的逐步深化,其弊端日益显现,主要体现在: “干部”的政治色彩浓厚,概念过于笼统,缺乏科学的分类; 管理权限过于集中,管人与管事相脱节; 管理制度不健全,对干部实行集中统一的任命、委派、调配,用人制度缺乏法治思维,缺乏竞争机制和干部的监督管理机制等。这些弊病与时代的客观需要不相适应,只有通过人事管理法治化方式才能解决。

  ( 二) 公务员: 人事管理法治化的重要起点

  现代意义上的公务员制度始于英国的文官( civil servant) 制度。英国组建专门的管理机构即文官事务部,出台《富尔顿委员会研究报告》,并且颁布《综合就业保障法》以及《退休法》等一系列法律法规,从而建立了英国的公务员制度。而我国直至 20 世纪 80 年代中期,才逐步引入现代公务员的概念与制度。

  1987 年中共十三大报告明确指出,建立国家公务员制度,是人事管理改革的重点: 通过制定法律和规章,对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员,依法进行科学管理。党政机关的干部称呼转变为公务员,公务员不再是身份的象征与政治地位的标志,它是一种职业确认,具有强烈的公共性意义,这是对传统干部人事制度的一次全面改革,开启了人事管理法治化进程,在我国人事管理工作历史上具有重大的意义。1993 年 4 月 24 日国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》以及其后与之相配套的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》等诸多细则规定的出台,彰显了我国干部人事制度承前启后、继往开来,并逐步规范化、法治化。

  1995 年中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,它是第一部规范党政领导干部选拔任用的系统性的党内法规。自此,领导干部选任制度改革成为整个干部人事管理法治化的发力点。2004年宪法修改,将政治文明上升到与物质文明、精神文明同等高度。“政治文明是一种知识政治和法治政治,知识经济必然要求知识政治,适应新经济的新法制是政治文明的表现。”①作为政治文明建设中的一个重要组成部分,公务员制度日益受到重视。2005 年全国人大审议通过《公务员法》,并于 2006 年起正式实施,它是我国人事制度法治化进程中的里程碑。

  中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出和确定了经济、政治、文化、社会、生态和党建六大领域的改革。半个月后,发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》,将党内法规建设分成六大板块: 其中包括组织人事方面,对于人事制度整体规划和健全,完善保障人事制度的有效落实,都具有重大指导意义。五年规划纲要的出台是人事管理在法治化进程中又迈出的重要一步。

  通过简要回顾我国公务员制度化发展历程,从身份象征的干部到公务员公共性职业化的确认,称呼的转变,可以看出国家人事管理呈现出法治化变化: 政治色彩浓厚的人治化“干部”制度,在向法治化公务员制度的探索与演变过程中,以中共十三大为起点,通过党内法规和国家法律逐步建立和完善了公务员考试录用、调配使用、培训、任免、工资福利、退职退休等一套规章制度,有利于造就一批稳定、高效、廉洁和高素质的公务员队伍; 有利于通过考试录用、人事监察、回避等各项具体制度实现政治民主化; 有利于公务员制度的科学化、专业化和系统化管理; 有利于实现依法治国的战略目标。“作为传统统治类型的对立面,科层制是现代社会理性化的标志,因为它代表了能够满足现代社会复杂的有秩序的经济需要的最合理的和最有效的方式。”②人事管理制度变革,与我国市场经济体制日渐完善、政治体制改革不断推进的大背景密不可分。我国的干部人事制度在向公务员制度的转变过程中,不仅有执政理念、行政管理的方式和方法的变化,更有深层次的有价值取向的变化。

  二、公务员法理念: 中、西方的比较

  中国特色社会主义法律体系的基本形成是依法治国的新起点,法治历来都是不同时代、不同国家的人们治理社会的实践和经验总结,法治的形成与发展伴随着人类文明的历史进程。任何一种法律制度、法律思想都有其历史基因。

  ( 一) 中国公务员法理念

  中国公务员法理念体现自身独具特色的立法精神,维护政治体制、立足以人为本、兼顾公务员和行政相对人各自的合法权力( 利) 等立法理念。

  1、维护政治体制和共产党的领导。我国政治体制是人民代表大会制度,一切权力归属人民。中国公务员制度是根据中国国情建立的。因此中国公务员要维护我国的政治体制,坚持和体现党的基本路线,强调全心全意为人民服务的宗旨,坚持中国共产党的领导,坚持党管干部的原则,中国公务员制度不搞“政治中立”,不搞“两官分途”.

  2、立足以人为本。中国民本思想源远流长,从春秋时期管仲的本治国固,到儒家亚圣孟子的民为邦本,再到大唐太宗的舟水之喻,充分体现了中国传统文化中尊重以人为本的优秀传统。从法律角度看,公务员人事制度是关于政府与公务员之间权利义务关系的规定,具体到公务员权利而言,通过建立诸如公务员补贴、津贴、奖金、保险、培训等具体法律制度,满足公务员个人的需要,从而使得公务员权利得到更好的保障,调动他们的工作积极性和创造性。我国公务员法坚持以人为本的立法精神,赋予其优秀品质,保证了能够建立起高效、廉洁和高素质的公务员队伍。

  3、平衡论理论。公务员人事制度是对政府人事权力的规范,因为在国家政治生活中,公务员对各个领域都产生重要的影响。具体到《公务员法》,就该法指导思想而言,即平衡论的基本要求,通过诸项法律条文兼顾公务员和行政相对人各自的合法权力( 利) ,从而使得权力得以更好地运行。“价值是客体对主体的意义,包括客体对主体需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面。”①在现代社会中,社会主体包括公务员和行政相对人,价值指向不再单一。在政府的实际管理与运转过程中,既要保证公务员依法运行权力,又要保障行政相对人各自的合法权益,不同于资本主义社会行政控权思想,从而有效兼顾各方合理诉求,实现“立党为公,执政为民”的价值观,这是我国公务员人事制度的本质要求。

  ( 二) 西方公务员法理念

  西方社会拥有完全不同于中国的政治、经济、文化、社会等背景,因此,作为上层建筑重要组成部分之一的公务员法律制度,不可避免地与中国公务员法存在较大差异。不仅体现在法律制度具体条文的设计,更深刻体现在法律制度背后的立法精神。西方公务员法立法精神即脱胎文官制度、追求人的自由、突出强调效率。

  1、坚持文官制度。英国在 1855 年 5 月 21 日颁布了《关于录用王国政府文官的枢密院令》,是西方现代文官制度建立的标志。西方的公务员制度虽然产生较晚,自身也存在一些问题,但是在一百多年的发展进程中不断进行自我完善。“进行人员分类管理,实施公开平等竞争,实现了专业化管理,完善法律法规体系等。”②西方文官制度标榜政治中立,坚持文官不得参加党派活动,不得带有政治倾向。对公务员的管理强调与党派脱钩,公务员职务晋升不受政党干预。

  2、追求人的自由,对权力采取控权说。公元前一世纪前后,由于罗马帝国的扩张,导致社会经济发生了深刻的变化,富人更富,穷人更穷。于是人们寻求精神的慰藉,西方社会应运而生了崇拜上帝的基督教。神性占据了主导地位,人性被扭曲,宗教势力千方百计愚昧广大人民群众,最终将欧洲大陆拖入中世纪漫漫千年黑暗历史漩涡之中。由于宗教势力压迫过于深重,最终导致启蒙运动的爆发。启蒙运动“核心是以理性反对蒙昧、用个性自由思想批判封建专制主义。”③然而长期被奴役的历史,使得西方人对于权力怀有非理性的敌视,在西方国家法治进程中的突出表现就是控权说一直被奉为圭臬。权力本身应是中性,权力运行健康与否才会导致不同后果。

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