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我国节能与新能源汽车法律法规与政策现状及问题分析

时间:2017-03-20 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:12467字

  第 3 章 我国节能与新能源汽车法律法规与政策现状及问题分析

  为了推进节能减排发展低碳交通,我国积极推进节能与新能源汽车的发展。"八五"(1991-1995)期间,启动了电动汽车的研究和开发工作。"十五"(2001-2005)期间在国家"863"计划中设立了"电动汽车重大专项",并确立了"三纵三横"总体路线,清晰地指明了研发和产业化思路。"十二五"(2011-2015)期间汽车工业成为未来技术战略转型的目标。"十三五"规划意见中明确推动交通运输低碳发展,实施新能源汽车推广计划,提高产业化水平。从 "鼓励发展节能环保型汽车"到"十三五"规划意见中"实施新能源汽车推广计划"节能与新能源汽车产业在国家规划中的地位逐渐上升。在本章将对相关的立法和政策进行归纳梳理,以便研究对比。

  3.1 节能与新能源汽车法律法规与政策现状。

  3.1.1 节能与新能源汽车相关法律规定。

  我国充分重视保护环境,《中华人民共和国宪法》第二十六条规定:"国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害".宪法是国家根本大法,宪法中对生活和生态环境的保护和改善的规定是经济建设和社会发展中都应遵循的准则。节能与新能源汽车产业的发展符合绿色、低碳和循环发展的要求,是改善生活和生态环境的途径。此外,在节能环保和税收等相关法律中也都有涉及国家鼓励该产业发展的相关条文或内容。

  3.1.1.1 产业发展方面。

  节能与新能源汽车在节能方面有独特优势,有利于保护环境。在《中华人民共和国环境保护法》(2014 年 4 月 24 日修订)第三十六条中规定:"国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品,减少废弃物的产生。国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。"从该条文中可以看出国家对保护环境的产品持鼓励和引导态度,并且还要求国家机关和使用财政自己的其他组织优先采购和使用。这一规定对促进节能与新能源汽车的发展有重要意义。在《中华人民共和国清洁生产促进法》(2012)第十四条中规定对清洁生产技术和有利于环境与资源保护的产品的研究、开发以及清洁生产技术的示范和推广工作,县级以上人民政府科学技术部门和其他有关部门,应当给予指导和支持。该项规定对节能与新能源汽车的研发和生产提供了法治保障。作为新兴产业在研发和生产和推广环节亟需法律和政策的扶持,这一条文虽然没有单独指出对该产业进行指导和支持,但是从宏观上支持清洁生产技术和有利于环境与资源保护的产品的研究也对节能与新能源汽车的发展有一定的促进。

  在能源的开发和利用上,《中华人民共和国可再生能源法》(2009)第十六条规定"国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料,鼓励发展能源作物".新能源汽车是摒弃传统能源采用新能源为动力,生物质燃料的发展和利用可以为新能源汽车未来的发展提供能源保障。《电力法》(1995)第五条"国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电",从目前来看我国在新能源汽车发展上电动汽车成为主要发展趋势,电力能源的使用在未来占有较大比重,利用可再生能源和清洁能源发电可以从源头减少能源的消耗,也符合该产业发展的目的有助于生态文明建设。在节能汽车的发展中,其中《中华人民共和国循环经济促进法》(2008)第二十一条规定"……内燃机和机动车制造企业应当按照国家规定的内燃机和机动车燃油经济性标准,采用节油技术,减少石油产品消耗量。"节能汽车采用节油技术减少石油消耗量,节能汽车的发展符合循环经济和该法律的要求。

  从上述法律条文中,国家对新能源或节能环保产品均持鼓励和支持态度,间接促进节能与新能源汽车的发展。在能源结构方面,国家鼓励和支持生物质燃料的发展,改变传统能源结构。在产品的使用和研发上,国家鼓励清洁生产和节能产品的研发与使用。在《中华人民共和国大气污染防治法》(2015 年 8 月 25 日修订)第五十条、《中华人民共和国节约能源法》(2007)第四十五条两部法律中直接规定了国家鼓励节能和新能源汽车的推广和使用,后者并对清洁燃料、石油替代燃料在交通运输领域的应用进行肯定。

  3.1.1.2 税收优惠方面。

  《中华人民共和国车船税法》(2011)第四条规定:"对节约能源、使用新能源的车船可以减征或者免征车船税。对受严重自然灾害影响纳税困难以及有其他特殊原因确需减税、免税的,可以减征或者免征车船税。具体办法由国务院规定,并报全国人民代表大会常务委员会备案",明确规定了对节能与新能源汽车车船税的减免。这一规定从法律层面肯定了对节能与新能源汽车的税收优惠,然而车船税减征免征标准如何以及如何落实没有提及,即便如此,这项规定的制定推进了政策的前进。通过实施车船税减免大大减少了消费者负担,刺激了消费者购买的积极性,推动了节能与新能源汽车的发展。

  3.1.2 节能与新能源汽车相关国务院行政法规。

  在法律层面,国家对节能与新能源汽车的发展上一直持鼓励态度,而在具体的产业发展模式及其相关配套法规的建构上还未达到有序衔接的程度,国务院也出台相关法规和政策进行指导与规范。

  2011 年 2 月,《党政机关公务用车配备使用管理办法》出台,对公务用车进行改革,在《办法》中明确规定:政府可以对我国的自主品牌和自主创新的新能源汽车优先采购,采购车辆中如果符合国家财政补助的新能源汽车,其价格以补助后的价格为准。11 月,《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》出台,在公务车购买目录中首次出现纯电动汽车、插电式混合动力汽车等新能源汽车类型。

  3.1.3 节能与新能源汽车相关部门规章。

  在节能与新能源汽车产业发展之初,主要由科技部、发展和改革委员会、工信部、财政部等相关部门负责相应的规划,财政支持和示范推广等。各部委为规范和促进节能与新能源汽车行业发展也相继出台相关部门规章,所涉及的内容更为详细具体。

  3.1.3.1 产业发展方面。

  2007 年 10 月,发改委发布了《新能源汽车生产准入管理规则》规定了新能源汽车的生产资格、生产企业和产品管理,对企业开发和生产新能源汽车设定了 15 道门槛。该规则的实施能够规范国内企业在新能源汽车开发和生产上保障汽车质量,但是由于门槛限制过多也阻碍了产业的进步。2009 年 6 月,工信部发布《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》,在生产新能源汽车产品的准入管理方面的规定进行修改,放宽准入条件,并清晰地划分了新能源汽车三个发展阶段,并针对不同阶段提出进行与之相对应的管理方式。

  我国该产业的发展是一个缓慢且艰难的过程,与之相配套的法规修订和政策文件的制定也会持续相对较长的时间。产业发展规划从 1999 年到 2012 年专项规划的出台经历了漫长的时期,在这期间节能与新能源汽车产业发展多次处于停滞阶段,2007年《新能源汽车生产准入管理规则》虽然规范了市场准入,但是在产业发展初期该规则的设置和实施在实质上是限制了产业的发展。

  3.1.3.2 财政支持方面。

  要实现节能与新能源汽车大范围的推广应用,必须要充分发挥政府出台的相关法规和政策对产业化的导入作用,为产业化创造良好的政策环境和社会氛围,以刺激生产和鼓励消费。[25]

  在财政方面,2009 年,财政部、科技部发布《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》,对在试点城市公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车的单位,在购买节能与新能源汽车时给予补助,并且提出由地方财政安排部分资金对购置、配套基础设施的建设和维护保养给予补助,但是对于补助标准并没有明确规定。

  2010 年,财政部等四部委发布《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》和《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》,由此,财政对新能源汽车的补助从公共领域扩展到私人领域。但是,该通知在 2012 年失效,但是新的补贴政策未能及时出台衔接导致新能源汽车的销售停滞不前。[26]

  3.1.4 节能与新能源汽车相关地方性法规。

  北京作为我国的首都,2008 年奥运会节能与新能源汽车得到高效利用后,北京节能与新能源汽车的发展进入了快速发展阶段。为了配合中央,北京市政府和有关部门也陆续出台相关法规和政策大力扶持,与其他城市相比北京在产业发展、示范推广、财政支持和税收优惠等方面初步形成一个较为全面的法规和政策体系,在法规和政策制定上具有前沿性。与北京不同,深圳作为特区在政治经济上与北京有较大差距,因此在节能与新能源汽车的发展上也形成了其独有的发展模式。深圳作为首批示范推广城市和首批私人购买新能源汽车补贴试点城市,在产业发展和推广方面都走在全国前列。通过制定合理的产业发展法规和政策,深圳成为在公共交通领域应用新能源汽车规模最大的城市,并且在一些关键技术上处于世界领先地位,但是由于推广过快在其他政策扶持和配套设施的建立上还面临一系列问题。从全国范围看节能与新能源汽车的发展,部分城市取得了一定的发展成绩,在地方政策制定和导向上积累了一些经验,譬如北京和深圳,但其他大部分城市发展现状与预期目标相距甚远。究其原因,抛开技术层面的问题,主要还是政府在产业发展的顶层设计上不合理等原因造成。而北京和深圳作为新能源汽车推广比较成功的两个城市在产业法规等诸多方面都有较好经验和策略,值得其它城市学习和借鉴。通过分析对比北京和深圳两个城市现行的地方法规,为我国在全国范围内和其他地方节能与新能源汽车的立法完善提供相关数据和借鉴。

  3.1.4.1 北京节能与新能源汽车相关法规。

  在节能与新能源汽车产业发展体系法规及政策的制定上,2008 年 12 月底,北京新能源汽车产业基地宣告成立,政府投资 5 亿元启动"绿标"公交车队计划。我国首个新能源汽车产业联盟在北京成立,并于 2009 年 3 月 13 日正式开始运行。2013 年11 月北京市科委牵头制定出台《北京市新能源小客车示范运行管理办法》,以逐年增加的数量配置了 2014~2017 年每年新能源汽车指标。为了落实清洁空气行动计划的目标,2014 年北京市出台《北京市示范应用新能源小客车管理办法》,对新能源汽车的生产企业、充电设施、补助申领等进行了规范。

  在财政扶持上,由于国家财政支持政策的改变,2015 年 9 月 28 日对《北京市示范应用新能源小客车管理办法》进行修订,规定按照国家和北京市 1:1 的比例确定补助标准,双方补助总额最高不超过车辆销售价格的 60%,依据规定只有进入《北京市示范应用新能源小客车生产企业及产品目录》的产品才享受补贴资格,现阶段公布的车型仅仅包含了纯电动车,混合动力车并没有被纳入。在政府采购方面,北京市科委和市发改委等五部门在 2015 年 9 月 28 日发布的《北京市示范应用新能源小客车管理办法》中提出鼓励各类机构组织员工集体购买和使用新能源小客车。

  在配套基础设施建设和服务保障等环节上,2012 年公布《北京市电动车管理办法》草案,规定私人购买电动车将不参与摇号,但是仍要按照有关规定实施号牌限行;购买电动车的消费者,可以获得最高 12 万元的财政补贴。在 2014 年 6 月北京市发改委、科技委颁布《北京市示范应用新能源小客车自用充电设施建设管理细则》,明确规定了充电基础设施建设、单位和个人充电条件确认及其设施售后服务体系的责任的由节能与新能源小客车生产企业负责,并明确了小客车的充电价格。市规划委在 2014 年12 月 21 日发布《北京市停车规划管理办法(报送版)》中对电动汽车的停车位分配比例提出要求,要求办公、商业和其他公共建筑分别按照 25%、20%和 15%的比例配建专门用于电动汽车的停车位。2015 年 10 月 25 日,北京小客车指标调控管理办公室宣布取消新能源汽车指标摇号限制,通过资格审核的申请人直接取得指标。

  3.1.4.2 深圳市节能与新能源汽车相关法规。

  2010 年,深圳市政府部门为鼓励消费者乘坐电动出租车,推出"免除 2 元燃油附加费"的优惠政策。2015 年 1 月 8 日深圳市政府发布《深圳市新能源汽车推广应用若干政策措施》,规定了公交车和出租车、环卫平板车、小型物流车和通勤旅游车更新、新增使用纯电动汽车的比例分别为不低于 70%、50%、30%,在公共服务领域探索融资租赁运营模式创新,在私家车领域探索纯电动汽车分时租赁、汽车共享、整车租赁等服务创新。2015 年 8 月 9 日深圳市交通部门发布通知,调整居民电动小汽车增量指标,放宽节能与新能源汽车购买标准。2015 年 9 月 29 日发布的《深圳市新能源汽车推广应用扶持资金管理暂行办法》对新能源汽车推广应用扶持资金的管理进行了详细的规定,其中资金补贴的范围主要包括三部分:新能源汽车车辆购置与使用;充电设备(含本市新能源汽车运营企业自建自用的充电设备)建设;新能源乘用车动力电池回收,但这一文件中所述扶持资金并没有将纯电动公交车纳入补贴范围。

  在财政支持上方面,《深圳市新能源汽车推广应用若干政策措施》中对补贴标准也进行了相关规定,对购买新能源汽车的补贴原则上按照国家补贴标准,且不退坡,分别对不同车型确定了不同的标准;在使用环节上也进行相应的补贴,主要用于机动车交通事故责任强制保险费、路桥费、充电费、自用充电设施及安装费等。对新能源汽车予以通行及停车便利、减免停车费。新能源汽车动力电池强制回收由整车制造企业负责,地方财政给予不超过经审计的计提资金额 50%比例的补贴。

  在基础设施方面,2010 年深圳市人民政府发布《关于住宅区和社会公共停车场加装新能源汽车充电桩的通知》按住宅区现有停车位的 5%进行基本配置,社会公共停车场暂按现有停车位的 10%进行基本配置投资、安装、维护与管理主体为深圳供电局并实行优惠电价。《深圳市新能源汽车推广应用若干政策措施》在基础设施方面,提出采用特许经营方式管理充电设施运营,鼓励社会资本参与充电设施的建设及运营,对集中式充电设备投资给予 30%的财政补贴,鼓励在已建成停车场建设充电设施。

  3.1.5 节能与新能源汽车相关政策。

  3.1.5.1 产业发展方面。

  在新能源汽车发展的过程中,在产业发展的背景和目的上中央政府出台了一系列政策。为了落实资源节约,国务院 2006 年发布的《国务院关于加强节能工作的决定》

  提出加强交通运输领域的节能,要求建设节能型综合交通运输体系,开发和推广代替燃料和清洁燃料汽车。为了达到节能减排的目标和要求,国务院 2007 年 5 月印发《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,在交通领域,要求相关部门公布实施新能源汽车生产准入管理规则,推进替代能源汽车产业化。为了应对气候变化,国务院 2007 年发布《中国应对气候变化国家方案》,在该方案中明确鼓励发展混合动力汽车、电动汽车的生产和消费。为了防治大气污染遏制雾霾,国务院 2013 年 9 发布《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》,在计划中强调强化对移动源污染的防治,大力推广新能源汽车。

  具体到节能与新能源汽车产业政策上,2009 年 3 月 20 日,国务院发布《汽车产业调整和振兴规划》提出要以新能源汽车为产业突破口,各企业要加强自主创新,培育自主品牌,在新能源汽车领域形成新的竞争优势。2011 年 7 月,发改委出台《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》,鼓励和引导民营企业积极参与节能与新能源汽车产业,通过国家对之进行鼓励和引导使之形成优势企业具有较强国际竞争力。2011 年 12 月 30 日,国务院发布《工业转型升级规划(2011~2015)》,把节能与新能源汽车列为重点领域发展方向中的先进装备制造业,并且针对新能源汽车的发展提出一系列发展和鼓励措施,更重要的是明确了到 2015 年节能汽车的平均油耗标准和新能源汽车的累计产销量。2012 年 3 月,科技部发布《电动汽车科技发展"十二五"专项规划》提出通过科技创新支撑加快电动汽车科技进步和产业化发展。

  2012 年 6 月 28 日,国务院公布《节能与新能源汽车产业发展规划(2012~2020 年)》,确定了我国新能源汽车发展 10 年内的总体目标和各阶段性目标,并明确了发展路线和扶持政策。2015 年 5 月 8 日国务院发布了《国务院关于印发《中国制造 2025》的通知》,提出将新能源汽车纳入到绿色制造工程并列为列为重点发展领域之一。 从上述文件中可以看出,新能源汽车的地位日益提高,发展路线越来越明确具体。

  3.1.5.2 财政支持方面。

  2013 年 9 月,财政部等四部委发布《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》,要求依托城市对新能源汽车进行推广,并继续对消费者购买新能源汽车给予补贴,确定了具体的补助标准。2014 年,财政部等四部委发布《关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知》,对新能源汽车推广城市或城市群给予充电设施建设奖励,文件对奖励对象和奖励标准进行了严格的限定。2015 年,财政部等四部委出台《关于2016-2020 年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》明确提出 2016-2020 年继续实施新能源汽车推广应用补助政策,由中央财政对购买新能源汽车给予补助,实行普惠制,并依据节能减排效果对消费者购买的纳入"新能源汽车推广应用工程推荐车型目录"的节能与新能源汽车进行补助,具体的补助方式是由企业优先垫付补助金,消费者按照扣除补助的价格购买汽车后由中央财政按照程序向企业拨付补助金。在政府采购环节,2014 年 6 月国管局等五部委发布《关于印发政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案的通知》提出新能源汽车占当年车辆更新总量的比例不低于 30%.

  3.1.5.3 基础设施方面。

  在推广应用和基础设施建设相关的政策上,2014 年 7 月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》,从指导思想和基本原则上做了总体要求,并提出了涉及基础设施建设、商业模式创新、完善政策体系和坚决破除地方保护等七项指导意见。2015 年 9 月 30 日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》,针对充电设施规划建设审批、价格政策、用地支持、建设标准、服务平台和充电停车位配建比例提出相关要求。

  2014 年 7 月,发改委发布《国家发改委关于电动汽车用电价格政策有关问题的通知》,允许收取充电服务费,设施建设成本纳入电网企业输配电价。2015 年 7 月,国家能源局发布《配电网建设改造行动计划(2015-2020 年)》,提出配网改造满足 1.2万座充换电站、480 万台充电桩接入,为 500 万辆电动车提供充换电服务。2015 年10 月,发改委、能源局、工信部和住建部四部委联合发布《关于印发电动汽车充电基础设施发展指南(2015-2020 年)的通知》针对区域建设和场所建设目标、配套电网建设、设施建设保障体系作出规定。2014 年 9 月,工信部、发改委等七部门发布《京津冀公交等公共服务领域新能源汽车推广工作方案》,针对京津冀地区在公交等公共领域新能源汽车的推广提出工作方案。

  3.1.5.4 税收优惠方面。

  税收方面的优惠,2012 年 3 月 6 日,财政部、国家税务总局,工业和信息化部联合下发《关于节约能源使用新能源车船车船税政策的通知》,通知规定"对节约能源的车船减半征收车船税,对使用新能源的车船免征车船税".2012 年 6 月,财政部印发《关于城市公交企业购置公共汽电车辆免征车辆购置税的通知》,自 2012 年至 2015年底对城市公交企业购置的公共汽电车辆(包括各类电动公交车)免征购置税。2014年 8 月 1 日,财政部、国家税务总局、工业和信息化部联合发布《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》规定:"自 2014 年 9 月 1 日至 2017 年 12 月 31 日,对购置的新能源汽车免征车辆购置税".

  3.1.5.5 地方政策方面。

  北京市政府在 2005 年发布的《北京市交通发展纲要 2004~2020》中就强调交通领域发展与环境保护要相协调,鼓励低排放,超低排放和零排放机动车的生产、销售和使用。2013 年 11 月北京市人民政府印发《北京市 2013-2017 年清洁空气行动计划》,提出到 2017 年底全市新能源和清洁能源汽车应用规模力争达到 20 万辆,并明确了电力公司关于相关配套设施建设的任务。北京市科委 2014 年 6 月 16 日发布《电动汽车推广应用行动计划(2014-2017 年)》,提出将推广电动汽车的政策从消费者购车环节向用车环节延伸,覆盖购车、用车、基础设施建设运营和服务保障等全链条,并明确各市政府职能部门和电力公司电动汽车推广重点任务和职责。

  2011 年北京市科委、市财政局牵头编制了《北京市私人购买新能源汽车补贴试点方案》,该方案规定北京市将按照电池 3000 元/千瓦时给予补助,插电式混合动力乘用车最高补助 5 万元/辆,纯电动乘用车最高补助 6 万元/辆。2015 年 3 月市政府办公厅发布《关于对出租汽车提前报废或更新实施相关鼓励措施的通知》要求以财政补贴鼓励出租车公司更新出租汽车为纯电动汽车。2015 年 7 月市财政局等部门联合发布《关于购买纯电动客车有关财政政策的通知》明确各类型纯电动车补助标准和补助方式。

  在配套基础设施建设和服务保障等环节上,2009 年 7 月 3 日出台的《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划(2009 年-2015 年)》,计划推广规模达到 5000 辆并完善相应配套设施。

  深圳还首先试行了对新能源汽车购买者给予补贴,插电式混合动力汽车单车补贴总额达 8 万元,纯电动汽车单车补贴达 12 万元。深圳政府支持示范推广、企业和科研工作以及基础设施投资,另外在国家补贴的基础上针对个人购买新能源汽车追加补贴等各项措施促进新能源汽车的发展。

  在产业扶持、财政补贴、税收优惠等多方面出台相关政策对节能与新能源汽车进行规范和指导产业发展铺路,不仅促进了产业的发展,示范推广工作也取得了显著的效果,节能与新能源汽车逐渐进入人民群众的视野和生活。该产业的发展虽然取得了显著地效果,但是和国家规划的理想目标还存在差距,在发展过程中仍面临挑战。在示范推广方面,由于试点城市的限制,并未做到真正在全国放开节能与新能源汽车的生产和推广,各城市形成不同的推广模式,地方保护主义严重。另外,在示范推广方面由于标准不统一导致基础设施等配套设施的不衔接。

  3.2 节能与新能源汽车相关立法问题分析。

  我国现有的新能源汽车法规和政策的制定不仅要考虑该产业的战略分析与选择,而且要更加重视产业战略的实施和评价。节能与新能源汽车的发展是一个渐进的过程,产业相关的法律法规和政策体系的构建也应伴随着产业的发展而逐渐完善。已出台的法规和政策是否达到预期目的,是否有利于该产业战略的持续推进,是否有利于产业市场培育和扩大,是否有利于消费者购买和使用等均是在政策制定和实施过程中应着重考虑的内容。

  3.2.1 产业法律法规体系不健全。

  在国家产业转型升级更加重视环境保护的客观背景下,节能与新能源汽车的发展是大势所趋。在基本法律层面来看,我国相关产业的法律规定范围覆盖看似较为全面,从宪法到《环境保护法》、《大气污染防治法》、《节约能源法》、《电力法》等相关的法律中虽然都明确了国家鼓励节能与新能源汽车的发展,但是从另一方面来看该产业的发展有其必要性和可行性,那么国家对该产业发展的态度就不应仅限于鼓励的层面,应转变立法和政策制定理念从鼓励到明确支持。在能源开发和利用方面,虽然多部法律规定了国家鼓励新能源的开发和利用,但是在具体如何操作方面还欠缺相关配套法律和政策。通过梳理法律的相关规定,发现节能与新能源汽车法律体系,一方面缺乏强制性的限制能源消耗和污染物排放的标准;另一方面法律条文规定的多为宏观促进产业发展的内容,缺乏具有实际可操作性的内容,反而这些内容大都体现在政策和规划之中。不可否认,节能与新能源汽车的发展有政策因素及市场因素共同作用,从市场规范的角度来看法律的支撑是更应该发挥主力作用,在该产业发展到一定程度的情况下产业法规体系的完备是继续推进和维护市场稳定的重要环节。

  在产业政策体系方面,节能与新能源汽车产业政策作为经济政策之一对经济生活产生重要作用和影响。分析该产业政策是以国家制定的与该产业相关的政策为基本对象,需围绕国家政府的政策制定和经济改革事业进行,并与管理学相融合。产业政策分析现有理论有多种模型,在分析产业政策过程中模型的反复不断使用是分析的核心。其中由美国耶鲁大学教授查尔斯·E·林德布罗姆(Lindblom, C. E.)提出的渐进模型注意到政策制定所需要考虑的两个层面:知识的能力和社会的状况。[27]

  政策制定基本上是保守的,是对过去政策的修补,注重政策稳定的政策风格,倚重政策调整为政策工具,进行逐步地政策调整,积渐变、量变为根本变革,最终达到政策创新。因此,国家作为产业发展的最终决策者在制定相关政策时不仅要考虑产业发展的前景,同时也要考虑产业当前和过去发展所面临的障碍,不断对政策进行调试充分利用政策这一工具合理调控产业发展的进程。节能与新能源汽车产业整体的发展主要涉及财政政策、税收政策、基础设施建设和地方保护等方面的政策。纵观我国当前的产业政策存在各项政策之间相互不协调以及政策欠缺等问题。另外,我国在政策的制定过程中多有频繁往复的现象,缺乏稳定性和渐进性。

  3.2.2 财政激励政策周期长不及时。

  国家对节能与新能源汽车的财政激励多体现于相关的政策性文件和规划之中,在法律规定中没有明确的数据体现。"十一五"期间,国家对该产业的相关拨款经费达到 11.6 亿元,带动资金投入超过 75 亿元。"十二五"期间,国家更是加大财政补贴力度。但是从以上政策出台时间和产业发展的实际效果来看,我国节能与新能源汽车产业相关的财政补贴政策存在发布周期长,缺乏延续性和及时性的问题。总体来看,我国在该产业上的政策缺乏系统性和连贯性,地方政府的优惠政策不协调、市场分块割裂严重等问题。[28]

  一些地方的政策受利益冲突的制约出台更慢,政策真空期较长,所以对企业的技术开发和产品推广产生影响。由于企业很难把握政策方向,很难以政策为导向进行研究和产品开发,不利于节能与新能源汽车的推广。如 2010 年 6 月国家便出台了私人购买新能源汽车的补贴政策,但有的地方到最近才出台配套补贴政策,甚至个别试点城市至今也没有出台。[29]

  节能与新能源汽车在我国当前仍处于产业化发展初期,由于其本身在市场竞争中不具备优势更需要政府对之加以引导和支持。政府采购在我国占有举足轻重的地位,加大节能与新能源汽车在采购中的比重也是促进产业发展的方式之一。虽然《党政机关公务用车配备使用管理办法》规定了政府在采购车辆上要优先选择节能与新能源汽车,但是仍缺乏具体的采购比重和方式等强制性内容,由于缺乏强制标准和措施导致在实践中并没有达到预期目的。因此,对于国家行政机关、企事业单位和有关的社会团体等公共领域的节能与新能源汽车采购标准应出台相应法规或政策进行规范。

  3.2.3 基础设施标准体系缺乏规划指导。

  节能与新能源汽车基础设施建设和运营是至关重要的,从一定程度上,基础设施建设和运营模式决定了节能与新能源汽车的推广和使用范围和市场开发的能力。作为配套基础设施的充电桩的分布是节能与新能源汽车使用便利性的体现。《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》和《关于加强城市停车设施建设的指导意见》

  分别强调大力推进充电基础设施建设和明确按照一定比例配建电动汽车充电设施。

  目前,我国缺乏充电基础设施建设的整体方针规划,尚未制定系统的总体规划和长期发展指导意见。虽然有的城市已经建设了部分基础设施,但是由于规划不合理盲目建设以及基础设施标准不统一,导致已建成的充电设施存在使用效率不高、甚至闲置的情况。私人消费者在购买时,往往将自己的小区是否有充电桩作为考量因素之一,而当前为私人消费者建设充电桩的项目由于政策不明朗进展缓慢,大多数城市没有出台对居民区建设充电基础设施的政策和方案,使私人消费者面临充电难的问题。

  在现实中我国的充电桩和充电站的建设仍非常缓慢,我国当前的政策是由示范城市自建充电站等基础配套设施,但各个示范城市对于基础配套设施持不同的建设标准,而中央政府又迟迟没有出台标准进行统一,这严重限制了产业推广和发展。一方面由于标准的不统一导致充电接口不与新能源汽车不能完全匹配;另一方面由于国家政策和地方政策的不协调导致配套设施在区域衔接上不连贯,导致消费者一旦驶出城市很难为新能源汽车充电。充电桩和充电站的建设需要更强有力的法规进行规制,在充电环节电价也是消费者最关心的部分。我国当前对新能源汽车充电电价各地方分别划分不同的标准,对市场的稳定造成影响。

  节能与新能源汽车基础设施建设需要大量的资金投入,导致建设缓慢的原因之一就是投入较少。早期,国家对该产业在产业研发、消费者购车上进行了大量的资金补贴,在推广使用阶段配套基础设施建设更需要国家财政的扶持。而我国当前各项政策中对基础设施建设的补贴尚未规范化,加之基础设施投入成本过高而收益缓慢,需要较长的时期收回成本,大多企业对此仍处于观望态度。亟需出台相关的政策,使国家、社会资本进入基础设施建设市场,在标准统一的前提下推进基础设施充电桩和充电站的建设。

  3.2.4 税收优惠法律不完善。

  税收法律制度是国家法律的重要组成部分,是以宪法为依据,调整国家和纳税人权利与义务关系,维护税收秩序促进经济发展,对国家纳税人的合法权益以及国家利益加以保护的法律规范。税收是调节经济的重要杠杆工具,税收政策的制定和税收优惠额度的大小与节能与新能源汽车产业发展息息相关。我国当前阶段汽车行业的税收体制整体上是以限制汽车购买量为主,严重限制了节能与新能源汽车的市场推广。

  在税收方面,较之财政补贴,税收优惠因其自身的调控作用明显。我国节能与新能源汽车的发展现阶段在技术研发和企业的创新、基础设施的建设和服务使用等环节需要特殊政策的照顾,为了促进产业自主创新和技术突破税收补贴应向研发环节和基础设施建设环节倾斜,然而当前的税收补贴对于研发生产,示范推广和产业配套基础设施的创新和技术突破补贴力度较小。

  总体来看,我国对节能与新能源汽车的税收补贴虽然力度逐渐加大,但是仅在《车船税法》中明确减免车船税,其他补贴如车辆购置税的减免依据是来自于财政部、国家税务总局、工业和信息化部联合发布《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》这一政策性文件之中。江西财经大学的王琦,王昊辉通过市场调查得出的结论:"总体来说,消费者最为担心的是燃料成本过高和价格昂贵"[30]

  因此,发挥税收的杠杆作用,就要灵活的利用税收政策充分发挥企业所得税、关税、增值税、车辆购置税、燃油税等税种的调节作用。

  3.2.5 地方性法规及政策限制产业发展。

  作为首批国家"节能与新能源汽车推广示范"的试点城市,北京提出以公交、环卫、出租、邮政物流等公共领域为突破口。通过示范试点加快培育产业成长,拓展私人用车领域,形成以"电池租赁、裸车销售为模式"的发展思路,降低用户使用成本,加快培育市场应用。北京在新能源汽车运营城市中走在了前列,然而在政府投入,产业核心竞争力,市场环境,财税补贴政策和基础设施的建设方面还应加强政策的扶持力度。

  各试点城市在发展和推广节能与新能源汽车的过程中逐渐形成了不同的发展模式。但是受制于基础设施建设的不完善和相关标准的不统一,各地发展严重不平衡,地方法规和政策的制定也良莠不齐。综合来看,各城市的节能与新能汽车发展还存在一些问题:在政策的制定上存在着时间间隔持续性低,有的法规和政策的制定与产业发展的客观情况不相适应严重滞后,某些地方对节能与新能源汽车和汽车制造企业设置准入门槛,存在严重的壁垒,政策等对建设用地的支持力度欠缺,在补贴方面车辆购置税较高,基础设施标准不统一等。

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