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生态补偿制度现状与改进策略

时间:2016-03-18 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:3735字

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  【题目】页岩气开发利用中环境保护制度探析
  【引言】我国页岩气开采使用的环保法律问题研究引言
  【第一章】页岩气开发利用主要环境问题与法律对策绪论
  【2.1  2.2】环保法环境影响评价制度
  【2.3】环保法信息公开制度
  【3.1  3.2】环境保护许可证制度
  【3.3】环境标准制度的现状、问题及建议
  【4.1  4.2】财政调控制度的不足与对策
  【4.3】生态补偿制度现状与改进策略
  【结论/参考文献】页岩气开发利用的环保法完善结论及参考文献

  三、生态补偿制度

  页岩气开发利用生态补偿制度,是指综合考量页岩气开发利用可能产生的生态保护成本和发展机会成本等方面,结合行政和市场等手段,由页岩气开发利用中的受益者,对由于页岩气开发利用而遭受利益损失的主体和页岩气资源所有者以金钱、物质和其他方式,进行补偿的一整套措施。①生态补偿制度在我国尚未完全建立,但在多个省市已经进行了试点生态补偿,并取得了一定成效。页岩气开发利用生态补偿制度目前在我国面临着缺少充足法律依据、矿产资源税费制度不健全和生态补偿配套措施不足的问题。为此,应完善生态补偿法律法规、健全生态补偿税费制度和制定生态补偿配套措施。

  (一)生态补偿制度的现状

  矿产资源生态补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一,并且页岩气是我国新兴独立矿种之一,国家为页岩气勘探开发投入了大量的资金和人力资源,明确页岩气资源生态补偿制度对我国生态文明建设亦具有不可忽视的作用。

  目前,我国矿产资源生态补偿制度缺少操作细则,尚未制定具体的法律法规或者条例进行规制。现阶段的页岩气开发利用中更是缺少具体的生态补偿实施细则,以重庆涪陵页岩气区块为例,该地区是我国页岩气开发较为成功的区块。但是,重庆涪陵政府发布的《涪陵区页岩气开发利用实施方案》虽然对生态补偿有所提及,但仍处于准备阶段。②可见,我国当前页岩气开发利用生态补偿制度仍有诸多问题,亟待解决。

  1. 生态补偿的主体

  页岩气资源生态补偿的主体主要包括国家、国家机关、企业和自然人等。此处的主体包括补偿主体和受偿主体。政府是页岩气资源生态补偿的主要主体之一,我国采用的是政府主导型的页岩气开发利用模式。页岩气资源生态补偿的落实和实施,更是需要政府投入资金、技术和政策支持。现阶段页岩气开发利用主要由中央一级政府统一管理,地方政府在页岩气资源生态补偿中较难发挥实质作用,更需要中央政府进行权利再分配,将页岩气资源生态补偿落实于各个页岩气区块分布的地方政府,发挥服务型政府职能。

  企业作为页岩气资源生态补偿的主体,源于页岩气勘探开发企业在进行页岩气勘探开采时,涉及了页岩气资源的利用,并且由于页岩气开发利用产生了一系列的环境污染和生态破坏问题,这些原因使得企业成为了页岩气资源生态补偿的主要责任主体。根据自然资源有偿使用原则和外部不经济性内部化理论,企业应向自然资源的所有者支付相应费用。自然人作为具有页岩气生态补偿权利能力的主体之一,在页岩气开发利用过程中,主要体现为受页岩气开发利用影响的页岩气区块周围的当地居民。由于页岩气开发利用中将产生大量的废水,对当地地下河地上水资源具有潜在环境威胁。开发和运输过程中释放的甲烷等气体,亦可造成较为严重的大气污染。并且,开发利用过程中由于管道铺设、运输等原因,将占用农田和土地。结合上述原因,自然人无疑是页岩气资源生态补偿主要权利主体,国家和页岩气资源开发利用受益者,应对其进行补偿。

  2. 生态补偿的范围

  依据现有的法律法规和地方相关规章,生态补偿的内容主要包括对资源、环境等生态系统的自然性补偿和对受损者(或区域)保护生态系统付出成本代价的社会性补偿。①页岩气资源生态补偿的范围主要包括:页岩气区块停止开发利用后对当地的生态修复等行为的费用支出;页岩气区块周边居民,由于页岩气开发利用而造成农田减产,收入降低等方面的损失;若勘探开采企业与当地政府或者居民签订生态补偿合同,则应支付相应补偿费用;其他费用。②

  3. 生态补偿的形式

  一方面,我国生态补偿目前主要运用财政转移支付的手段进行补偿,多为基金或者保证金,不同地方在名称上略有不同。我国矿产资源生态补偿费主要征收者是采矿权人,由于地方政策和具体情况不同,在征收的依据和方法上可能略有不同。有些省份对于矿产资源生态补偿费主要面向煤炭企业,有些则无此规定。

  征收的标准则分为按量缴费和按面积和年限来确定。③另一方面,税费形式也是我国矿产资源生态补偿的主要形式,主要体现为矿产资源补偿费、资源税和采矿使用费等。④页岩气属于新型“独立矿种”,现阶段对页岩气开发利用实行政府主导,实行一级管理,地方自治权较少。现阶段,我国并未制定完善的矿产资源生态补偿机制⑤。就页岩气开发利用而言,我国现阶段并未制定具体的生态补偿法律法规和政策性文件。

  (二)生态补偿制度存在的问题

  我国页岩气开发利用生态补偿制度的问题体现为存在缺少充足的法律基础、矿产资源税费制度不健全和缺少配套制度等。

  1. 缺少充足的法律依据

  页岩气开发利用属于我国新兴的战略性项目,在勘探开采初期,应建立起配套的环境保护法律法规。生态补偿制度,对于政府、开采企业和当地居民都具有极为重要的作用。我国生态补偿制度,在现有法律法规中多为原则性规定,缺少具体实施细则和相关规定。另一方面,现有法律法规中就生态补偿费和资源税定位不明。并且,依据现有矿产资源法律法规,①我国在矿产资源有偿使用制度中,更多的实行税费并行的制度。表现为,将税费并列于法律条文之中,这一做法,容易产生税费混淆的情况,对生态补偿制度的实施也产生了不良影响。

  2.矿产资源税费制度不健全

  一方面,现有的资源税征收中,并未专门制定矿产资源税。并且,现有资源税征税范围较窄,尚未涵盖所有矿产资源。页岩气作为我国新兴的矿产资源,我国现有的天然气资源税的征税标准,对于页岩气而言显得稍有滞后。另一方面,我国现有的资源税和矿产资源补偿费中,对于生态补偿要求过于概括,不利于实现矿产资源税费制度生态补偿的功能,并且受补偿矿产资源生态投入较低。页岩气开发利用将消耗大量水资源,并会产生水污染、大气污染和土壤污染等环境问题,现阶段矿产资源税费对于生态补偿的作用,不足以救济和保证环境受害人的权益。

  3. 生态补偿配套措施不足

  一方面,我国生态补偿制度的资金来源较为单一,主要依靠国家财政的支付转移。加之,缺乏充足的法律依据,个别经济欠发达地区确定生态补偿资金。地方政府追求经济发展的同时,难以实现生态补偿。

  另一方面,缺少统一的生态补偿协调机构。结合页岩气开发利用中可能产生的环境污染和生态破坏问题,由于水力压裂法和水平钻井技术的局限性,很可能产生跨区域水污染问题。我国生态补偿制度中,缺少统一的生态补偿协调机构,显然不利于各地区间就生态破坏和环境保护的协调沟通。

  (三)态补偿制度的完善建议

  针对页岩气资源本身的特点和我国页岩气资源开发利用的特殊性,结合我国页岩气开发利用和矿产资源有偿使用中生态补偿制度存在的问题,提出完善生态补偿法律法规、健全生态补偿税费制度、制定生态补偿配套制度等完善建议,以期进一步实现生态补偿制度救济保障的功能,完善我国生态文明建设,保障页岩气开发利用产业的可持续发展。

  1. 完善生态补偿法律法规

  我国出台的页岩气开发利用政策性文件中,尚未对页岩气开发利用生态补偿制度进行规定。我国《环境保护法》第 31 条①对生态补偿制度进行了规定,但是较为概括,不利于实际操作。鉴于页岩气开发利用中产生的环境污染和生态破坏问题,综合我国页岩气区块分布地区的地质、气候条件和经济发展水平,国家法律法规中应进一步明确页岩气资源生态补偿的范围和主体,同时地方政府可以指定专门的页岩气资源生态补偿条例,发挥生态补偿制度在页岩气开发利用环境保护中的作用,同时保障了页岩气区块周边居民的环境权益。

  2. 健全生态补偿税费制度

  如前所述,我国目前征收的资源费制度中存在着诸多问题。健全生态补偿税费制度,一方面,在资源税中,设立矿产资源税。明确页岩气开发利用的征税标准和依据。避免出现税费合一的现象,明确将税费区分。另一方面,扩大税费收入对生态补偿的投入程度。目前,我国资源税和矿产资源补偿费中,由于缺少系统的管理和分配,补偿资金投入生态开发和保护明显不足。页岩气资源开发利用的成果,将对我国其他新兴能源开发利用产生巨大的影响,作为环境保护救济补偿制度,强化对税费资金的分配和监管是十分必要的。

  3. 制定生态补偿配套措施

  首先,建立生态补偿统一协调机构。由于页岩气开发利用可能产生跨区域水污染等问题的产生,建立统一的生态补偿协调机构,有助于跨区域行政问题的解决,由国务院建立生态补偿委员会,协助页岩气开发区块实行生态补偿机制。生态补偿规章政策,其次,页岩气试点勘探开采区块所在地的地方政府根据现有的生态补偿相关法律法规和地区自身特点,制定“页岩气开发利用生态补偿管理办法”。其中规定页岩气开发利用生态补偿范围、补偿主体、补偿标准等关键问题。

  最后,国家建立页岩气开发利用生态补偿基金。基金由国务院直接管理,环境保护部门具体执行。根据地方特点和差异,对企业和当地政府按季度划分生态补偿金,保障地方政府开展生态补偿的积极性和提高企业环境保护意识。

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