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现行环境执法激励机制的现状、缺陷及健全建议

时间:2014-12-15 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:9362字
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  本文所论的“环境执法激励”,是指各级政府及其环境管理部门对下级政府及其环境管理部门或内部工作人员执行环境法律法规的激励措施,包括权力激励、财政激励、竞争激励和荣誉表彰等。

  一、建立健全环境执法激励机制的正当性和可行性

  环境行政权的主体——政府及其环境管理部门是一个抽象概念,在现实中是由政治家和公务人员组成的,他们也是追求自身利益最大化的“经济人”,他们的理性也是有限的,会发生恣意行为、权力寻租等情形,导致“政府失灵”。因此环境行政法必须建立起对环境行政权的有效监督和制约机制,否则极易造成权力独大和滥用,侵犯公民环境权利,官民关系紧张,严重影响社会环境秩序。然而政府及其环境管理部门也需要一定程度的激励,以激发其积极、自觉、有效地履行提供环境公共服务、从事环境治理的职责,避免和纠正政府失灵。在环境执法领域,建立这种激励机制的需要更为迫切。

  这里需注意的是,“机制”大多是相对于“制度”而言的,制度一般是指一定空间和界限内的行为规则,是具体的、个体的、静态的范畴;而机制则是各种方法、手段、制度等要素互动和相互作用的有机整体,是一个动态的、系统的范畴。

  从1979年中国颁布第一部环保法——《环境保护法》(试行)算起,中国环境立法的发展速度惊人,是所有法律部门中发展最快的。2013年10月,十二届全国人大常委会公布了五年内的立法规划68件,直接涉及环境法的立法规划有12件,包括修改《土地管理法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》,出台《土壤污染防治法》等,占立法规划总数的近1/5,可见我国环境法制建设的力度之大,任务之艰巨。《环境保护法》历经全国人大常委会四次审议,最终于2014年4月24日通过,2015年1月1日开始生效。然而,国家对于环境问题的重视程度很大程度上体现在对执法的重视程度,环境立法仅仅是实现可持续发展战略的第一步,法律的有效性在很大程度上取决于执法机构的执法效果。

  从实践来看,在我国大多数环境管理方案的链条中,环境执法是最薄弱的环节,由于对环境执法激励和制约机制的不重视,地方政府或环境管理部门为了地方经济发展或自身政绩考量而“理性”地“怠于执法”或“选择性执法”的现象非常普遍。大量环境法律法规或其部分条款形同虚设,甚至成为违法行为“合法化”的工具,不仅极大地浪费立法和执法资源,使环境问题愈演愈烈,群体性突发性事件层出不穷,而且严重损害法律的权威和公民对法治的信念,执政党和政府的公信力和政权的稳固性受到严峻挑战。这种局面必须尽快扭转,特别是需要完善环境执法激励机制来强化行政执法,树立环境法律的权威,使地方政府及其环境管理部门切实履行提供环境公共服务的职能,提高环境治理的效果,弥补生态欠账和民生“短板”。

  从政策层面来看,我国党中央和国务院近年来出台的许多政策,为建立健全环境执法激励机制提供了平台。特别是党的十八届三中全会决议,为我国未来深化政治体制改革和经济体制改革以及重大经济、社会、环境等问题的解决指明了方向。在官员政绩考核方面,决议指出,“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。”在政府职能转变方面,决议指出,“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供。”下文在对现行环境执法激励机制进行考察和评估的基础上,根据相关政策和实际情况,对环境执法激励机制的完善提出若干建议。

  二、我国环境执法激励机制的现状

  (一)荣誉表彰和竞争激励

  荣誉表彰主要是指授予和颁发各类荣誉称号、荣誉证书等,竞争则兼有激励和制约两种功能,从优胜角度看属于激励,从劣汰角度看属于制约。我国环境管理部门往往通过对具体环境治理项目的行政考核、评比等程序,通过各政区或内部公务人员之间的竞争,对符合条件或成绩突出者给予项目拨款或荣誉表彰或相应命名,有的还给予物质奖励。这些荣誉表彰措施或者针对作为一个整体的行政机关或其职能部门,或者针对特定的公务人员。不可否认,政府及其环境管理部门内部适当的竞争和荣誉表彰有一定的激励效果,它有助于改善政府及其环境管理部门内部的工作环境,提高公务人员的工作积极性,推动政府及其环境管理部门合法、高效地实施行政行为。问题的关键是,我国环境行政内部荣誉表彰和竞争激励过于“繁荣”,种类繁多,甚至泛滥成灾。比如国家环保部门近些年来开展的评比、表彰工作就包括:国家级生态建设示范区、国家级生态村、国家级生态乡镇、国家级生态县、国家级生态市、国家级生态省、国家生态旅游示范区、国家环境保护模范城市、节能减排先进表彰、自然保护区工作先进表彰、环保工作先进表彰……以国家级生态乡镇建设为例,2012年12月,环境保护部授予北京市房山区十渡镇等798个乡镇“国家级生态乡镇”称号;2013年4月,环境保护部授予北京市昌平区十三陵镇等629个乡镇“国家级生态乡镇”称号。

  (二)权力激励和财政激励

  权力激励是指法律明确规定国家机关或其工作人员享有某些或某种权力,以及法律明确规定保障和救济国家机关或其工作人员的某些或某种权力。主要通过行政分权的形式实现。

  孟德斯鸠有句警世名言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力是必要的,又是容易异化的。解决权对于集权是一种制约,但是对于被赋予权力的主体来说则是提供了一种权力激励。

  行政分权主要是指政府系统内部下放权力,上级向下级赋予一定的决策权,即学者所谓的“纵向分权”,包括中央向地方的分权,以及特定层级政府内部上级机构向下级机构的分权。分权的实质是利益分配,政府的利益主要表现为财政利益,因此在中央和地方的关系问题上,财政体制是最为关键的环节。

  我国1994年以来进行的分税制改革,实行财政放权,通过法律的形式确立中央和地方税收的分成,极大地调动了地方政府发展地方经济的积极性,但是也使地方政府提供公共服务包括环境公共服务和环境治理的能力和意愿下降。

  环境执法领域权力激励的核心是上级财政向下级转移,即通过一定的财政激励的方式实现。在全国一级,往往通过中央财政设立专项资金,进行专款专用的形式,由中央财政向地方政府或其职能部门的环保事务提供资金支持,用财政学的术语来讲,就是自上而下的纵向财政转移支付,而且属于指定用途和附加条件的“特殊性转移支付”。大体上分为两类:中央环保专项资金项目、中央补助地方环保专项资金项目。目前已经设立了中央环境保护专项资金、中央财政主要污染物减排专项资金、国家重点生态功能区转移支付资金、中央海岛保护专项资金等中央环保专项资金项目,中央农村环境保护专项资金、集约化畜禽养殖污染防治专项资金等中央补助地方环保专项资金项目。

  三、现行环境执法激励机制的缺陷和成因

  (一)现行环境执法激励机制的缺陷

  我国现行环境执法激励机制的缺陷主要表现在以下方面:一是激励结构不合理,过于倚重以项目考核方式带动的政区竞争激励和荣誉表彰,甚至可以说是泛滥成灾,忽视权力激励和财政激励等核心的赋能激励;二是以具体环境治理项目的考核评比方式带动的政区竞争激励和荣誉表彰缺乏统盘考虑,程序复杂,奖出多门,浪费了大量行政资源,助长弄虚作假、形式主义、盲目攀比大跃进,挫伤了真正的“先进”和政府的公信力,对环保事业也十分有害。

  (二)现行环境执法激励机制的成因

  1.现行环境行政管理体制失效

  中国的环境管理体制是“统分结合”的体制,即环境保护部统一管理与分部门分级管理相结合。

  根据现行1989年《环境保护法》第7条的规定,国务院环保主管部门对全国环保工作实施统一监督管理,县级以上地方政府环保主管部门对本辖区的环保工作实施统一监督管理,国家海洋部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理,县级以上政府的土地、矿产、林业、农业、水利主管部门依照有关法律的规定对资源保护实施监督管理。这种“多龙治水”的环境监督管理体制本身存在问题,环境执法实践并没有依照法律的规定,导致现行环境行政管理体制严重失效。根据2014年新修订通过的《环境保护法》第10条的规定,仍然维持这种环境行政管理体制格局,甚至新规定比原法还笼统。

  从实证的角度来看,在中央层面,除了环境保护部享有环境行政管理权之外,国家发展改革委员会、国土资源部、建设部、水利部、农业部、林业局、海洋局等都承担着环境行政管理的职责。国务院经过多次机构改革,使行使环境行政管理权的主体增加,各个环境管理部门之间的分工更加细致,但是各部门之间在许多方面仍然存在职能交叉和重叠,特别是应当“实施统一监督管理”的环保部门,实际上主要负责有限的污染防治事务,也缺乏强制执行权。这种权力交叉的局面,以及经济发展与环境保护的客观矛盾,造成了部门之间权力的冲突,环保部门由于没有实质上的统一监督管理权和强制执行权,与经济部门相比经常会处于弱势。

  在地方层面,地方各级政府的环保部门、国土部门、林业部门等作为地方政府的职能部门,是地方环境行政管理权的行使主体,但是在业务上受到上级部门的指导和监督。而上级主管机关会通过各种评价指标促成下级机关对环保的投入。在现有行政管理体制和政绩考核体系之下,一方面,地方环境管理部门往往成为地方政府发展经济的附庸,没有独立开展环境保护和提供环境公共服务的权力和资源;另一方面,国家环保部门本身权力和资源也很有限,就把有限的资金和资源通过运用各类项目评比等政区竞争激励手段向地方附加各种限制条件地拨款,或者要求地方政府或其职能部门加大环保投入。地方政府及其环境管理部门往往受限于财力、地方经济利益和GDP政绩考量而虚张声势甚至弄虚作假,不能根据本地需要开展环保工作,提供环境公共服务,也缺乏开展环保工作和提供环境公共服务的自主性,导致环境管理制度失效。环境管理部门“偏爱”发起“环保风暴”,其原因就是制度失效,然而这种运动式执法不符合“以人为本”、柔性行政的精神,效果也是适得其反的,不仅不能有效治理和保护环境,反而导致行政资源被浪费,环境被进一步污染,同时还产生了巨大的经济效率损失,对居民生活造成了很多困扰。

  2.中央与地方环境行政权配置不合理

  中央政府与地方政府环境行政权配置不合理,财权事权严重不匹配,地方政府缺少来自上级的权力激励和财政激励,严重挫伤其环保积极性,这是造成地方环保执法乏力,环境治理效果不彰的根本原因。中央政府与地方政府的环境行政权配置状况是:中央享有大量决策权、监督权和少量执行权,地方享有少量决策权和大量执行权。中央政府自实行分税制改革以来,财权逐渐上移,财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央和省级财政。中央财权大幅度提高,省级财权稳步提升,地方财权大幅度下降,而具体事务却越来越多地由基层政府承担,使特定层级政府在公共服务上的责权利不平衡的现象突出。环境保护属于公共服务,上级政府尤其是中央和省级政府拥有相当多的财权,有能力也有责任为这些公共服务提供或筹集资金,但是实际上仅承担了很少的提供责任;环境公共服务的提供责任大部分落在了基层政府身上,但是它们并不具有与履行义务相对称的财权。

  财权上收,事务下移,上级政府又缺少对下级政府财政转移支付等的经济激励,特别是省级政府以下级的转移支付,导致地方财政普遍困难,隐性债务日益增加,严重制约了地方政府提供基本公共产品和公共服务的能力。名目繁多的“生态市”、“生态县”、“生态乡镇”、“生态村”、“环保模范城市”、“节能减排”等,都是在这种环境下“千方百计”进行的。

  在这样的财务状况下,要求地方政府提供适当的环保服务不仅不合理,也根本不可能。以下以“退耕还林”为例,就地方政府执行国务院“退耕还林”政策的效果和存在问题进行实证分析。

  四、地方政府执行国务院“退耕还林”政策的实证分析

  (一)“退耕还林”政策概要

  实施退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策,退耕还林工程自1999年试点以来,国务院先后4次出台退耕还林政策和行政法规。一是2000年9月出台了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》;二是2002年4月出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》;三是2002年12月颁布了《退耕还林条例》;四是2007年8月出台了《关于完善退耕还林政策的通知》。这些文件对退耕还林的原则、规划和计划编制、造林、管护与检查验收、资金和粮食补助、保障措施、法律责任等作了规定,以保障国家对退耕还林还草农户无偿地、持续地采取给予粮食、现金、种苗费补助等多项补助措施执行到位。这些政策措施手段柔和,符合现代行政管理理念。

  退耕还林政策的核心内容是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。现金补助是指中央财政安排的用于退耕农户退耕后维持医疗、教育、日常生活等必要开支的专项补助资金。该政策实施之初的粮食和现金补助标准为:长江流域及南方地区,每亩退耕地每年补助粮食(原粮)150公斤;黄河流域及北方地区,每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限,还草补助按两年计算;还经济林补助按5年计算;还生态林补助暂按8年计算。补助粮食(原粮)的价款按每公斤1.4元折价计算。补助粮食(原粮)的价款和现金由中央财政承担;退耕还林、宜林荒山荒地造林的种苗和造林补助款按每亩50元标准,由国家提供。

  由于解决退耕农户长远生计问题的长效机制尚未建立,随着退耕还林政策补助陆续到期,部分退耕农户生计将出现困难。为此,国务院于2007年出台《关于完善退耕还林政策的通知》,对退耕还林政策做了最新的完善,主要内容就是在原先的补助政策到期后,继续对退耕农户给予适当补助。具体政策内容有两条:一是继续对退耕农户直接补助。原先的退耕还林粮食和生活费补助期满后,中央财政安排资金,继续对退耕农户给予适当的现金补助,解决退耕农户当前生活困难。补助标准为:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。补助期为:还生态林补助8年,还经济林补助5年,还草补助2年。根据验收结果,兑现补助资金。各地可结合本地实际,在国家规定的补助标准基础上,再适当提高补助标准。二是建立巩固退耕还林成果专项资金。为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题,中央财政安排一定规模资金,作为巩固退耕还林成果专项资金,主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造,并向特殊困难地区倾斜。同时,国家继续按原渠道安排种苗造林补助资金,并视情况适当提高补助标准。

  (二)从“退耕还林”政策的执行看我国环境执法激励机制的缺失

  《退耕还林条例》是实施退耕还林政策的基本法律文件。根据该条例第5条的规定,退耕还林应当遵循下列5项原则:(1)统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效;(2)政策引导和农民自愿退耕相结合,谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益;(3)遵循自然规律,因地制宜,宜林则林,宜草则草,综合治理;(4)建设与保护并重,防止边治理边破坏;(5)逐步改善退耕还林者的生活条件。条例详细规定了各级政府及其职能部门的职责。

  1.各级政府及其职能部门执行退耕还林政策的具体职责

  国务院的职责主要是制定退耕还林补助政策和具体标准,对退耕户提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费,以及对退耕还林前期费用、农村和生态移民的适当补助。

  国务院职能部门的职责是,西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调,组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法,组织和协调退耕还林总体规划的落实;林业主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划,主管全国退耕还林的实施工作,负责退耕还林工作的指导和监督检查;发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡;财政部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理;农业主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制,以及技术指导和监督检查;水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查;粮食管理部门负责粮源的协调和调剂工作。

  退耕还林实行省级政府负责制,省级政府的职责是:组织有关部门采取措施,保证退耕还林中央补助资金的专款专用,组织落实补助粮食的调运和供应;按期完成国家下达的退耕还林任务,并逐级落实目标责任,签订责任书;根据本行政区域的退耕还林规划,加强种苗生产与采种基地的建设;对县级退耕还林检查验收结果进行复查,并根据复查结果对县级政府和有关责任人员进行奖惩;根据当地口粮消费习惯和农作物种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定补助粮食的品种。

  省级政府职能部门的职责是编制规划、计划、实施方案等,主要涉及到林业主管部门和发展计划部门。其中省级政府林业主管部门的职责是:根据退耕还林总体规划会同有关部门编制本行政区域的退耕还林规划,经本级政府批准,报国务院有关部门备案;根据退耕还林规划,会同有关部门编制本行政区域下一年度退耕还林计划建议,由本级政府发展计划部门审核,并经本级政府批准后报国务院西部开发工作机构、林业、发展计划等有关部门;根据国家下达的下一年度退耕还林计划,会同有关部门编制本行政区域内的年度退耕还林实施方案,经国务院林业主管部门审核后,报本级政府批准实施。省级政府发展计划部门的职责是:会同有关部门根据全国退耕还林年度计划,将本行政区域下一年度退耕还林计划分解下达到有关县(市)政府,并将分解下达情况报国务院有关部门备案。

  县级以上政府及其职能部门的职责是:县级以上地方政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级政府的统一领导下,按照本条例和规定的职责分工,负责退耕还林的有关工作;县级以上地方各级政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书,明确其应当承担的责任;退耕土地还林营造的生态林面积,以县为单位核算,不得低于退耕土地还林面积的80%。退耕还林营造的生态林,由县级以上地方政府林业主管部门根据国务院林业主管部门制定的标准认定。

  县级或其委托的乡镇政府的职责(省略)。

  县级政府职能部门的职责基本落到了林业部门身上,具体包括:根据批准后的省级退耕还林年度实施方案,编制本行政区域内的退耕还林年度实施方案,报本级政府批准后实施,并报省级政府林业部门备案;根据年度退耕还林实施方案组织专业人员或者有资质的设计单位编制乡镇作业设计,把实施方案确定的内容落实到具体地块和土地承包经营权人;加强种苗培育的技术指导和服务的管理工作,保证种苗质量;对销售、供应的退耕还林种苗经检验合格者,附具标签和质量检验合格证,跨县调运的,还应当依法取得检疫合格证;按照国务院林业主管部门制定的检查验收标准和办法,对退耕还林建设项目进行检查验收,经验收合格的,方可发给验收合格证明。

  此外,还规定了层级不明的“地方各级人民政府”或“有关地方人民政府”及其职能部门的职责。

  2.对地方政府及其职能部门执行退耕还林政策所涉财权事权的评析

  从上述对各级政府及其职能部门的职责分解情况可以看出,中央和省级政府及其职能部门主要负责宏观政策、规划和计划的编制和监督实施,地方政府特别是县乡政府和林业部门具体执行政策,将粮食、现金和种苗费补助落实到人到户,承担了大量繁杂的事务,包括与退耕还林户签订退耕还林合同、调运和兑付补助粮食、兑现发放补助金、种苗检疫和验收等,但是执行政策的成本主要由地方财政承担,“粮食调运费用由地方财政承担”、“退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用,由地方财政承担”,至于“退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用”,只是笼统地规定“国家按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助”,补助额度不明,而且补助额之外的费用仍由地方财政承担。虽然对退耕还林户的粮食和资金补助主要来自中央财政,但是地方政府执行这项政策的成本由自己承担,使地方财政收入减少,这种制度设计意味着越是执行到位,财政损失越大,这说明各级政府责权利严重不平衡,财权事权不匹配,基层政府的利益被忽视。从实证的角度来看,由于退耕还林政策对地方政府经济激励的严重缺失,该政策实施以来,地方政府尤其是地方林业部门和乡级政府对这项政策的执行积极性已持续下降。

  而这项政策还要继续推行和加强,党的十八届三中全会决议指出,“稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围。”

  五、健全我国环境执法激励机制的建议

  (一)调整和改造现行环境执法激励机制

  现行环境执法激励机制过于倚重项目考核评比带动的政区竞争激励和荣誉表彰的现状必须改变,应当整合和兼顾不同层级政府、同级政府内部不同环境管理部门的利益,对不同层级政府、同级政府环保部门和其他环境管理部门之间的环境行政权进行合理配置,重点强化对国家环保部门和基层地方政府的权力激励和财政激励,建立以综合性环境公共服务为主要考核内容的政区竞争激励机制,并逐渐将权力激励和财政激励作为核心激励机制。这涉及到对目前环境执法激励机制的调整和改造。一方面是在中央层面,对国务院环保部门实施权力激励和财政激励,切实赋予其对全国环境保护工作进行统一监督管理的权力和强制执行权,加大对环保的资金投入。新修订通过的《环境保护法》已经赋予环保部门强制执法的权力。

  另一方面,地方政府特别是基层政府及其环境管理部门同样需要“行动赋能”,应当赋予它们环保执法的权力和经济能力,提高它们环保执法和提供环境公共服务的意愿和动力,调动其积极性。建立上级政府对下级政府的经济激励机制,做到责权利相平衡,上级政府财政支持下级政府,加大财政转移支付的力度。同时为了使资金运作合法有效,上级政府还要加大对下级财政的监督。

  (二)建立补充激励机制

  如果说中国目前的环境执法激励属于行政系统内部自上而下的激励,那么应当在重视这种内部激励机制的同时,建立“自下而上”的外部激励机制,即行政相对人和社会各行为体对政府及其环境管理部门执法的激励,比如行政相对人积极参与和配合政府及环境管理部门的执法行为,各类媒体及时报导环境执法措施和政绩,行政相对人和社会各行为体积极参加对政府及其环境管理部门的政绩考核,等等。它属于社会激励或民间激励的范畴。但这种外部激励贯彻和体现了公众参与原则,需要大力鼓励和引导。因为公众参与体现了环境民主,是公众维护环境公益和自身的环境私益的最好方式,是实现环境公平和正义的必要条件。

  (三)建立环境执法制约机制

  激励不是万能的,激励所需资源的供给也是有限的,因此它只能起到有限的作用,并且需要与制约机制配合才能发挥其作用。激励机制与制约机制作为法制控制的两种机制,具有明显的区别,同时也有密切的关系。两者的区别主要表现在功能不同,激励机制具有积极的行为促进功能,制约机制具有消极的行为抑制功能。但两者不能截然分开,而是相互补充、相辅相成、共生共促的关系。在完善政府及其环境管理部门执法激励机制的同时,应当建立相应的环境执法制约机制,包括将环境执法纳入政府官员和环境管理部门政绩考核,以及严格政府官员和环境管理部门的环境执法责任追究等。新修订的《环境保护法》已有相应规定,关键是要严格执行。

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