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区域大气污染联防联控法律机制现状、问题及完善

时间:2014-12-15 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:12060字
论文摘要

  随着城市化、工业化及区域经济一体化进程的不断深入,我国大气污染正从局地、单一的城市空气污染向跨行政区域、“复合型大气污染”转变。面对以京津冀、长三角、珠三角为首的诸多城市群所表现出的以雾霾污染为主的跨行政区域复合型大气污染,传统的以行政区划为界限的防治手段、单一的大气环境管理机制却束手无策。为破解这一窘境,百家争鸣的学术界不约而同地提出变革传统管理机制,实施区域大气污染联防联控机制的观点,这便是:以现有组织与制度资源冲破行政区划的束缚,以大气污染传输辐射范围为单元划分区域,并要求区域内各省市站在区域整体性的角度,相互协调、统筹安排以共同制定与实施大气污染防治方案,互相监督以最终达到有效控制大气污染、真正改善空气质量目的的大气环境联合防治协调机制〔1〕。我国新修订的《环境保护法》第 20 条明确规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”而环保部发布公告明确的“十二五”期间大气污染重点区域亦即“三区十群”正是在以空气流域理论为划分依据的基础上,综合考虑经济、行政管理的特点而确立的。虽然各地也已不同程度地进行了联防联控实践,但也存在诸多问题。故本文在分析区域大气污染联防联控法律机制实施的现状及存在的问题的基础上,提出完善策略,以期为破解区域复合型大气污染问题有所助益。

  一、区域大气污染联防联控法律机制实施的必要性

  区域大气污染联防联控机制能够受到社会各界的关注,并纳入新修改的环保法,是因其为破解现阶段我国所面临的“雾霾围城”之困境的良方。具体而言,实施该机制的必要性体现为以下几点:

  1. 防治客体的流动性与区域性要求大气环境管理机制实现由各自为政到区域联防联控的转变。众所周知,大气是一个循环流动的整体,故而大气污染当然具有流动性特质。事实上,早在 20 世纪 90 年代,中国工程院就开展过北京与周边地区大气污染物输送、转化问题的研究课题。历时三年,课题组得出确切结论,即当处于特定的气象条件,北京空气污染中的最低 30%或最高 60%的污染物质由周边地区“贡献”〔2〕。可见,单纯以行政区划为界限,要求各地方政府环境行政主管部门改善其辖区内空气质量真是一种苛求。但污染物的流动并不是毫无规律可循的,根据空气流域理论,虽然作为一个整体的大气中,并不存在空气流通的边界,可从污染源排出的污染物亦并不会立刻在全球均匀的混合,其一般仅会对特定的空气流域造成污染〔3〕。但空气流域并不是遵守行政区划而形成的,这就要求大气环境管理机制针对防治客体的自身性质进行转变,故而区域大气污染联防联控机制应运而生。亦即只有以空气流域为基础而划分区域以进行大气污染物的联防联控,才能真正实现空气质量改善的目标。

  2. 主体关系上的横向性要求构建区域大气污染联防联控机制。由前述可知,大气环境所影响到的相对封闭区域与行政区划并不一致,处于同一空气流域的行政区便具有了横向性,而正是这种横向性要求各行政区在治理大气污染时进行区域联防联控。原因在于,大气环境容量资源是区域公共物品,其在消费上具有非排他性与非竞争性。换言之,区内任何城市都可消费整个区域内的大气环境容量〔4〕。而用博弈理论来研究各城市消费其所处区域内大气环境容量的问题,可分为合作博弈与非合作博弈两种情况。其中,合作博弈是指区域范围内所有城市之间存在一个对各方均有约束力区内大气环境容量消费协议,参与城市在协议范围内进行博弈。反之,即是非合作博弈。而以单个城市理性为基础的“非合作博弈”,将导致城市规划仅从个体利益出发,恣意消费大气环境容量资源,甚至为发展个体经济不惜僭越区域大气环境承载能力,污染整个空气流域。所以,从私利出发的两个独立行动的主体的不合作,将导致大气环境容量资源的效能和效率大打折扣,从而使区域空气质量急剧下降,那么双方都将进入受益受损的“囚徒困境”。此外,在非合作博弈的“囚徒困境”下,城市间在大气环境管理上缺乏协调,会导致大气环境基础设施重复建设等资源浪费现象的频发。而在具有约束力的大气环境资源消费协议下行动的合作博弈,能够使博弈双方中至少一方从中受益的同时,保证另一方不致因此受损,以提升区域整体大气环境容量资源的利用效能与效率,节约资源,防控污染,改善区域空气质量〔5〕。事实上,传统的以行政区划为界限的属地管辖便是一种非合作博弈,而大气污染区域联防联控则是合作博弈的体现。因而,为改善空气质量,必须推行区域联防联控机制,以构建具有约束力的区域整体规划,来协调区域内横向行政区域的利益。

  3. 防治手段的综合性要求推行区域联防联控。大气污染尤其是雾霾的复合性与复杂性,决定了采取单一的防治手段难以取得成效,而欲实现多手段综合管理就必须突破部门管理实现联防联控。相较于部门管理,联防联控可整合区域内地方政府中主管环境、经济、社会的行政部门及科研部门以进行科学的综合决策,协作保障包括压煤、降耗、抑尘、控车、减排、绿化在内的多重防治手段得以顺畅实施。

  此外,一方面,区域联防联控通过整合区域内与环境直接或间接相关各部门职能,能避免片面决策、多头管理、令出多门与推诿责任;另一方面,整合后形成的管理机构亦可作为联防联控区域联动措置的管理与协调机构,使区域空气质量监测网络与评估制度、区域大气环境信息共享与应急联动等区域联动措施得以顺利推行〔6〕。

  二、我国区域大气污染联防联控法律机制的现状及存在问题

  (一)区域大气污染联防联控法律机制的现状

  我国 2014 年新修订的《环境保护法》中明确提出国家要建立跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制。这是对区域大气污染联防联控的方向性指引。2014 年 9 月,国务院法制办公室发布的《大气污染防治法(修改草案征求意见稿)》中已设专章规定了大气污染重点区域联合防治,但基于基本法的性质,致使许多区域大气污染联防联控上的具体问题仍尚无明确规范。我国实践中的区域大气污染联防联控是由相关部门规章作以具体规范的。主要有 2010 年 5 月环境保护部等九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(下文简称《指导意见》)、2012 年 12 月发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(下文简称《规划》)、2013 年 6 月出台的大气污染防治“国十条”、2014年发布的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》及《大气细颗粒物一次源排放清单编制技术指南(试行)》等等,确立了区域大气污染物总量控制与大气环境质量标准结合的防控道路,空气质量分城市管理与区域大气污染联防联控相结合的大气污染管理模式。但部门规章对区域大气污染联防联控的规制并不是完美无缺的,其仍存在诸如《指导意见》高屋建瓴,缺乏具体指引;《规划》提出了五个统一目标,但过于强调统一的思想而忽视区域内各地方的差异性等问题。故,在国家层面上区域大气污染联防联控的相关法律规定还有很大的完善空间。

  其实,我国一些地方已有运用区域大气污染联防联控机制提升空气质量的成功经验,奥运会、世博会期间的区域大气污染联防联控行动便是其中的典型。可奥运会与世博会期间的区域大气污染联防联控行动都是暴风骤雨式的短期行动,虽然曾一度取得良好效果,但因成果未予以固定,终治标不治本,这才导致 2013 年雾霾天气在我国中东部大面积爆发。还好,当中东地区面临空气重污染频发的现实时,包括“三区十群”在内的各地方亦应国家要求,开始探索建立区域大气污染联防联控的长效法律机制。诸如京津冀地区 2013 年签署京津冀地区合作框架协议,并建立协作小组、确立小组工作规则,发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,初步建成区域空气质量监测网络并制定空气重污染应急预案。长三角地区 2014 年 1 月发布《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》,以统一空气污染预警标准并促使重污染天气区域预警平台基本建成。江西省 2014 年 7 月发布《昌九区域大气污染联防联控规划实施方案》,以法令明确昌九地区推行区域大气污染联防联控法律制度。但成果并不能掩盖缺陷,地方区域大气污染联防联控长效法律机制的构建中仍存在许多共性问题,需要国家层面立法进行解决。

  (二)我国区域大气污染联防联控法律机制存在的问题。

  1. 区域大气污染联防联控法律机制缺乏合宜的指导原则。区域大气污染联防联控法律机制的构建,需要一个合宜的指导思想以指明方向,但可包含区域大气污染联防联控法律机制的指导思想的文献屈指可数。2010 年环境保护部等九部委共同制定的《指导意见》中指出,区域大气污染联防联控法律机制的指导思想应为“以增强区域环境保护合力为主线,以全面削减大气污染物排放为手段,建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控机制”。其中“统一规划”是指在联席会议制度之下,由相关部门与地方人民政府组织编制重点区域的大气污染联防联控规划;“统一监测”是指各地环境保护行政主管部门进行统一监测;“统一监管”是指环境保护部将与有关地方共同进行区域大气环境的联合执法;“统一评估”是指环境保护部将与有关部门携手对评估检查大气污染联防联控工作情况;“统一协调”是指在联席会议制度下,构建区域大气污染联防联控的协调机制〔7〕。针对如是指导思想,笔者认为其中至少存在以下两个问题:第一,将环境保护部在区域大气污染联防联控法律机制中的位置设得过高,与其实际享有的权利不匹配。诚然,区域大气污染联防联控需要环保部的倾力参与,但在我国如今建制中的环保部并不具有总领空气流域下各行政区域开展工作的能力。无论是指望地方政府通过环保部际联席会议确定的规则来行事,抑或由环保部际联席会议下建立的区域协调机制来平衡区域内各地方政府利益,都是环境保护部难以负担的重任。第二,指导思想中,仅强调了统一的理念,忽视了区域内地方的个体差异。联防联控需要区域内各地方政府的协同联动,但基于区域内各地方经济发展水平、环境空气质量现状和管理水平要素的地区差异,不能一味地强调统一,还应在制度安排中充分考虑地区个体差异。

  2. 区域大气污染联防联控法律机制的主体不健全。我国已经打破传统的大气环境管理单兵作战的管理模式,构建了区域环境管理机构,开展了区域环境管理的合作,但这并不足以满足区域大气污染联防联控法律机制之主体机制的需求。换言之,现有的区域环境管理机制在大气污染联防联控方面还存在待完善的问题。

  首先,区域大气污染联防联控法律机制缺乏常态机构。虽然原国家环保总局已设立六大环境保护督查中心来管辖跨区域环境纠纷问题,但该督查中心在管理上职能不健全,仅具有污染发生后的协调功能。而区域大气污染联防联控,更强调通过制定区域行政协议来设置区域空气质量减排目标、实现区域空气质量统一监测、评估以及空气重污染的预警问题。故需要一个常态机构,来协调区域行政协议的制定与执行过程中的利益纷争。

  其次,我国虽已有多个区域应《规划》要求,采用区域合作亦即召开联席会议的主体机制来运行区域大气污染联防联控机制。但《规划》中对于区域大气污染联防联控下的联席会议机制的规定,一方面不够细致,诸如组成人员上究竟由哪些省级政府人员参与会议、相关部门究竟指哪些部门等均未明确指出,这难免造成各地方实施上的差异以影响联席会议机制效力的最大限度发挥;另一方面缺乏对于工作小组具体职能部门的划分,不利于提高联席会议机制的工作质量与工作效率。

  再次,我国尚未在各个联防联控区域设立专门的区域大气污染科研机构。在许多实例中都对科研之于大气污染防治的重要性有所体现,诸如 1970 年,美国科学院在大量细致调查统计的基础上,研究出了一个隐形的清洁空气市场供求曲线,美国国会便据此对《清洁空气法》加以修改,从而成功构建了保证清洁空气的长效机制〔8〕。事实上,区域大气污染联防联控法律机制亦从属于大气污染防治,其同样需要科研支撑,甚至基于区域大气污染防治的复杂性,其对科研支撑的要求更高。可目前我国还没有统一的区域大气污染防治科研中心,导致了区域大气污染联防联控法律机制项下,设定排放总量红线、制定地方规划等具体决策都缺乏明确具体的科学指引,区域大气污染联防联控法律机制无法科学运行。

  最后,区域大气污染联防联控法律机制缺乏公众的参与。尽管区域联防联控法律机制是解决以雾霾为首的区域性大气污染问题的一种创新机制,但从本质来说其仍是一种大气环境管理机制的调整与补充〔9〕。而大气环境管理机制构建的最终目标便是改善空气质量以保障公众的环境权益,那么公众不能亲自参与到大气环境管理中来,便无从提升公众对于环境质量的满意程度与真正保障公众对其自身环境权益需求的实现。

  3. 区域大气污染联防联控的区域联动措施不完善

  “三区十群”已不同程度的推行区域大气污染联防联控机制,但在区域大气污染联防联控机制的实施过程中依然存在许多问题,体现在:

  第一,区域大气污染联防联控的合作措施不完善。一方面,我国各联防联控区域内的各项标准是不统一的。诸如,京津冀地区有些地方机动车汽车尾气排放执行“国五标准”,有些地方执行“国四标准”,这将使联防联控的治理效果大打折扣〔10〕;长江三角洲地区区域内各地方污染物治理标准不同,在上海、江苏等地着力治理 PM2.5 的同时,安徽仅承诺对 PM10 进行减排,这在客观上阻碍了本区域整体治理污染的进程〔11〕。另一方面,区域空气质量监测网络与评价法规中存在问题。其中最突出的问题是空气监测结果与公众感受不一致。而这种不一致,使公众对于区域空气质量监测体系的信任度降低,进而造成对于区域大气污染联防联控法律机制有效性的认可程度的降低,终将导致区域空气大气污染联防联控丧失施行的群众基础。

  第二,区域大气污染联防联控法律机制中区域突发性大气污染联合预警与信息共享措施不健全。首先体现在区域突发性大气污染预警中,预警标准片面强调统一的问题上。其实,联防联控强调统一本无可非议,可实践中盲目强调统一,会出现忽视区域内地方个体差异、解决问题“一刀切”的情况。以区域大气污染联防联控联动措施之区域联合预警措施为例,在“统一标准”之指导思想的指引下,江苏省发布的大气污染应急预案,不但将预警统一划分为蓝、黄、橙、红四个等级,而且对每一级别的具体限值也作以统一,如只有当 AQI>500 时,才发布红色预警。而事实上,对于区域内部分城市当 AQI>400 时就完全有能力启动红色预警,可却为了遵循统一原则而固守限值。如此片面强调预警标准的统一,不但有悖于应急预案的工作原则,且不利于区域大气污染联防联控法律机制实现最大程度上保障公民环境权益的目标〔12〕。

  其次是区域大气污染联防联控法律机制尚缺乏信息共享平台。新修订的《环境保护法》中虽然有环境信息的相关规定,但所关注点仍停留在公开性层面,尚未考虑环境信息的共享问题。而信息共享是区域大气污染联防联控法律机制诸如区域突发性大气污染预警等联动措施高效开展的基础,故信息共享平台的缺乏严重阻碍了区域大气污染联防联控法律机制运行的效率。

  第三,区域大气污染联防联控法律机制缺乏区域利益平衡措施。区域内各地方本就存在着经济发展程度与环境污染程度的差异,为实现区域空气质量的整体改善,必然需要依靠重工业为经济依托的高消耗、高污染的城市牺牲经济发展机会,以配合区域整体大气污染联防联控规划,甚至逐步与区域内其他地方实施统一的污染物减排标准。亦即区域大气污染联防联控内在要求经济相对欠发达的城市承担相对较多的大气环境治理责任,这就需要区域利益平衡措施加以弥合。可目前我国区域大气污染联防联控机制尚缺乏区域利益平衡措施,严重阻碍了区域内各地方真诚参与区域大气污染联防联控的步伐。

  第四,区域大气污染联防联控法律机制缺乏约束方式。区域大气污染联防联控法律机制运行中的重要一环,在于签署区域大气污染联防联控框架协议,该协议实质上是一种区域行政协议。目前,法律并没有明确区域行政协议的性质与效力,更没有基于其设置特定的约束方式,这难免导致区域大气污染联防联控法律机制在未来的长效运行中出现问题。区域内各地方,现基于雾霾锁城的现实与国家相关政令的要求,不得不积极参与到区域大气污染联防联控法律机制中,遵从区域行政协议的规范。但当区域空气质量取得阶段性好转后,区域内各地方难免懈怠,部分地区很可能再犯短视的毛病,为了发展经济而违反联防联控协议。可区域大气污染联防联控法律机制却缺乏约束方式,这很可能造成区域大气污染联防联控法律机制的运行中断,甚至导致整个机制的崩塌。

  三、完善我国区域大气污染联防联控法律机制的策略

  (一)确立“共同但有区别”的区域联防联控法律机制指导思想

  面对我国区域大气污染联防联控在“五个统一”指导思想上存在的问题,笔者提出以“共同但有区别”取而代之,作为区域大气污染联防联控法律机制的指导思想的建议。其中,“共同”以“合作博弈论”为理论基础,要求区域内各地方政府根据有限的区域大气环境容量与共同的空气质量需求,制定区域规划,开展真诚合作、互相进行协调。避免因地区间发展权与环境权的冲突导致区域陷入非合作博弈的“囚徒困境”中;通过“帕累托改进”的过程,实现“帕累托最优”的状态,从而实现区域整体空气质量改善的目的。而“区别”则以“环境正义”为理论基础,强调“国内环境公正”的实现。具体而言,即通过充分考虑区域内各地方的经济发展水平、生态环境敏感性、产业结构等因素的个体差异,进行区域规划与具体制度安排,推行利益协调措施,以保护弱势地方利益、保障区域大气污染联防联控法律机制实现内在实质公平〔13〕。

  (二)健全区域大气污染联防联控之主体

  1. 应建立区域大气污染联防联控管理委员会作为常态机构。美国的区域大气污染联防联控实践经验之一,就在于设置常态机构以总领联防联控工作,但美国的具体做法是设置跨区的区域办公室。可在我国现有的行政管理体制之外,再单独设置多个区域大气污染联防联控办公室是不太现实的。可以考虑在环境保护部下设立一个区域大气污染联防联控管理委员会,来专门负责协调与处理“三区十群”联防联控过程中出现的问题。具体而言,该委员会具备指导与协调各区域的大气污染联防联控工作、监督与考核区域内各地方的大气污染减排情况、协调解决区域内地方政府因联防联控而产生的纠纷的功能。简言之,区域大气污染联防联控管理委员会,能够提供区域外更高的进行监督与协调的第三方机构,从而避免各区域“爸爸”监管“儿子”,出现“清官难断家务事”的现象。

  2. 通过法律规范来明确区域联席会议下设协调小组的配置。区域协调小组应包含决策机构和执行机构两部分。决策机构由各“三区十群”内分管环境的地方政府副职主管领导与更高级别政府的环境保护主管部门派员组成。这样的组成,原因在于:一方面,只有地方主管领导才能真正使地方环境与经济政策相协调、使区域多元利益相协调;另一方面,更高级别政府的环境保护主管部门派员参与其中,可指导并监督决策机构制定区域性决策。此外,决策机构的领头人与更高级别政府环境保护主管部门委派的人员应由国务院任命与决定,且其直接对国务院负责。而基于设立执行机构之目的,在于整合各地方大气污染防治相关职能部门,以避免令出多门与推诿责任,故执行机构应以地方政府分管环境的副职主管领导牵头与本地方大气污染防控相关的环保局、发展和改革委、经济和信息化委以及公安局、财政局、交通运输局、农业局、物价局、工商局、海洋渔业局、质监局、气象局、海事局等成员共同组成,并直接对决策机构负责。这样,决策机构仅只在召开联席会议时存在,只议事不执行;而执行机构则作为决策机构常设于地方决议贯彻机关,明确分工以促进区域大气污染联防联控法律机制高效进行〔14〕。

  3. 应构建区域大气污染防治科研中心,以辅助协调小组制定区域排放总量红线、分配排放指标、制定地方污染削减方案等工作。中心应内置常设机构与顾问委员会,其中,常设机构负责分析本空气流域内污染物质成分,研究科学破解原理,并依据此原理设计具体防治措施;而顾问委员会则为协调小组制定区域污染物排放总量目标与分配总量、审核各地方防控规划等工作提供科学支持〔15〕。

  4. 应将公众纳入区域大气污染联防联控法律机制的主体,构建公众参与联防联控的渠道。具体来说,一方面,可以借鉴日本在区域大气污染联防联控实践中的做法,即对联防联控区域将引进的开发计划的大气环境影响评价公布于众,征求和听取公众意见,并在该意见的基础上重新考虑是否引进开发计划〔16〕。另一方面,则是基于公众直观感受与区域空气质量监测结果不一致,而考虑开展公民空气质量满意度调查作为区域监测点位代表性评估的补充。这样的做法,不但能调动公众参与区域大气污染联防联控法律机制,培养广泛的群众基础,还能切实保障公民实现其所需求的环境权益,以实现区域大气污染联防联控法律机制的终极目标。

  (三)完善区域大气污染联防联控区域联动措施

  1. 完善区域大气污染联防联控合作措施。针对区域大气污染联防联控法律机制在合作措施上存在的问题,一方面应逐步统一区域内各地方的各项标准,主要指机动车尾气排放执行标准与污染物治理标准。虽然区域内各地方因经济发展状况与大气污染程度存在较大差异,不能在初始阶段硬性要求各项标准的统一,但区域空气质量是否能够达标决定于区域内的短板。故,欲实现提升空气质量的目的,就必须牺牲区域内部分地方的经济发展利益。至于为区域大气污染联防联控付出的发展机会成本,可以通过区域大气污染联防联控生态补偿来予以弥合,以实现实质公平。

  另一方面,应深入分析公众感受与区域空气质量监测结果不一致的原因,以优化区域空气质量监测网络与评价制度。可以参考欧盟对于监测点位代表性评估的做法,采用网格监测的方式来核查区域监测点位的代表性。即将区域监测范围分为若干网格,按照网格实施监测,并将单位网格监测的结果与其所处范围原监测点位提供的监测结果相比对,来判断监测点位的设置是否具有代表性〔17〕。如是得出的结论可以帮助公众消除基于对监测点位代表性而产生的信任危机,为区域大气污染联防联控法律机制的推行消除障碍。国家赋予区域设置监测点位或监测点位设置选择的权力,以增设区域输送渠道的空气质量监测点位,从而保证区域空气质量监测网络设立的有效性,优化空气质量监测网络,以保障区域大气污染联防联控法律机制运行中的科学与合理性。

  2. 健全区域联合预警体系与信息共享制度。首先,应允许区域内各地方设置有差异的区域预警标准。雾霾预警是应急程序启动的前置程序,可以类推适用应急制度的相关规定。应急预案强调针对性与可操作性方面要求的实现,要求应急预案根据实际情况及时修订〔18〕。那么在设置预警标准时就应考虑最大限度地保护公众健康与根据实际情况及时修订的规定。基于此,笔者提出预警可统一划分为蓝黄橙红四个等级,地方的具体限值应交由地方确定的建议。其次,搭建专门的区域信息共享平台。因有空气质量监测信息共享,才能确保预警与应急联动有效开展;只有大气污染治理信息共享,才能顺利协商与制定区域治理方案。故笔者建议,将平台通过工作网站的形式呈现出来,信息平台应共享区域内各地方空气监测的实时数据、各方对区域污染来源的认知研究分析、治理资料经验、各省市的治污信息及重点企业的污染情况等内容,让区域内各地方互相了解彼此空气质量与污染治理的真实状态,从而根据变化的现实情况更新制推进区域大气污染联防联控的对策〔19〕。

  3. 将区域大气污染联防联控生态补偿确定为区域利益平衡措施。区域大气污染联防联控法律机制不能缺少区域利益平衡的措施,其一方面是联防联控机制能够长效推行的根本,另一方面也是保障实质公平的重要手段。而现阶段,可引入区域大气污染联防联控法律机制作为联防联控之利益平衡措施的机制,无外乎排污权交易机制与生态补偿机制。基于构建专属于区域大气污染联防联控的排污权交易市场的操作上的难度与交易程序设置上的复杂性,笔者建议将生态补偿机制引入区域大气污染联防联控以平衡区域内各方利益之需。

  区域大气污染联防联控生态补偿的主体即承担生态补偿责任的一方,其应同时满足两个条件:一是为区域内经济较发达地区,二是本地方因各种原因承担较少的区域空气质量改善责任。例如,在京津冀区域中,北京与天津就扮演着区域大气污染联防联控补偿主体的角色。如是要求,可实现区域大气污染联防联控生态补偿设置的目的,让区域内发达且空气质量较好地承担区域内“弱势群体”改善空气质量的补充责任。

  区域大气污染联防联控的补偿客体,即区域大气污染联防联控中做出贡献者,与补偿主体对应,其亦须同时满足两个条件:一为区域内经济欠发达地区,二为在区域大气污染联防联控中承担了较多改善区域空气质量责任的地方。例如,河北省便是京津冀区域中的补偿客体。有数据显示,河北 2012 年 GDP 总产值全国排名第六,氮氧化物、烟尘的排放量位列全国第一,且全省中近五分之二的县(市、区)被列为贫困县〔20〕。面对这一情况,若不为河北提供补偿,那么其根本无能力承担区域减排责任,所以说这样的安排是保障区域内大气污染联防联控法律机制顺利推行的必要手段。

  补偿标准是确定补偿数额的依据。理论上,生态补偿标准的确定方法主要有生态系统服务功能价值法、市场理论方法、机会成本法等。但由于生态系统服务功能价值法不宜确定补偿数额,我国又缺乏构建市场理论方法之理想市场的条件,故建议采用机会成本法来弥合补偿客体的损失〔21〕。例如,在京津冀区域中,北京和天津须依据河北为治理区域大气环境而损失的发展机会的替代成本,作为对河北区域大气污染联防联控生态补偿的依据。

  而补偿资金的筹集路径亦即补偿资金的来源问题,至少应涵盖两个:一为进行横向财政转移支付,二为构建区域大气污染联防联控生态补偿基金。也就是说,一方面,北京、天津可以通过横向财政转移支付的方式对河北实现其补偿主体的责任;另一方面,区域整体大气环境质量的改善不仅有益于区域,也使区域公共产品的管理者即国家、区域环境利益的享有者公民从中受益,而根据生态补偿“受益者补偿”的原则,这两类主体也可归结为补偿责任的承担者,故可建立区域大气污染联防联控生态补偿基金以收纳这两部分资金,作为生态补偿责任的补充。

  4. 以区域限批为区域大气污染联防联控的约束方式。约束方式是保障区域大气污染联防联控法律机制顺利运行的重要手段,是联防联控法律机制不可或缺的一部分,但目前我国并没有设置明确的联防联控约束方式。基于联防联控的区域合作性质,建议以区域限批作为区域大气污染联防联控的约束方式。

  区域限批是新修订的《环境保护法》中确认的一项制度,其通常做法是当环境保护行政主管部门发现企业或地区频发环境事件,便可停止审批该地方所有项目,直至该地方整改完成。而当其引入区域大气污染联防联控,则要对该制度作以相应调整。

  首先,区域大气污染联防联控中区域限批的主体是做出限批决定者。因区域限批实质上是一种制裁手段,而限批权性质上类似于行政处罚权,故应对区域主体作以明确规范,以防止权力滥用。笔者认为区域限批的主体应包含两部分:针对京津冀、长三角这样的跨省联防联控区域,区域限批的主体应为上文提及的区域大气污染联防联控管理委员会。而区域限批的对象,则为不履行区域行政协议的地方政府。从我国已有的实践来看,由国家环保部(区域大气污染联防联控管理委员会)或省环保厅对地方政府做出限批决定是完全可行的。

  其次,区域大气污染联防联控法律机制区域限批的条件即为限批对象在何种情况下会被限批。在这一点上,区域大气污染联防联控中的区域限批与一般的区域限批尤为不同。区域大气污染联防联控中的区域限批其主要目的在于促进区域内各地方遵守其所签署的区域行政协议,其本质在于约束履约行为。

  故而,违反区域行政协议的约定便是区域限批的主要条件。具体说来,区域限批的条件可细化为三项:一是参与区域联防联控的地方政府明示不遵守或违反行政协议的约定,不履行该协议的主要义务;二是违反协议已造成或可能造成对于公共利益的严重危害;三是经过区域大气污染联防联控管理委员会的调解仍明示或默示不履行行政协议。因区域限批具有行政处罚的性质,所以,遂仅当地方政府完全满足上述三个条件时,才可对其进行区域限批。

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