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“碳路”推进中的主要问题与发展方向

时间:2014-12-15 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:8554字
论文标题

  作为世界第二大经济体和第一大制造业国家,中国在低碳技术、产品与市场的开发方面开始有所突破,自2009年中国政府首次正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标以来,有关碳市场与碳金融的政策与法规开始萌发。国家战略层面推进新型城镇化进程中,一方面在解决贫困等社会、经济问题的时间布局上同时实现低碳绿色发展、挖掘潜在的碳市场新空间,以时间换取空间;另一方面,减排目标与碳市场是一种bottom-up的关系,即通过预设一个总体减排目标倒逼与之相适应的碳市场开发,以中国巨大的市场空间换取跟进全球气候经济的步伐,以空间换取时间。这种时间与空间的相互取益应当成为中国应对气候变化国家战略顶层设计的重要内容。

  一、中国碳市场发展近况

  随着中国国家发改委颁布首部《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法(暂行)》,碳市场极有可能迎来快速发展,而这种发展的动力主要源于政策信号的日渐明朗,2011年10月底,国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、上海、天津、重庆市、广东省、湖北省、深圳市7省市为中国首批碳排放权交易试点地区。根据试点要求,2013年试点省市启动碳交易市场,2015年建成全国性市场。自2013年,7个试点城市的碳交易相继开市,但步伐快慢不一,根据各自的区位优势、配套的金融服务等,上海、北京、广东等地进展较快,占有优势,重庆和湖北属于中西部发展地区,考虑自己的经济发展情况以及地方企业的配合程度,跟进较慢。目前,中国已经有了相对成熟的以北京等地为代表的环境交易地方市场,同时也进一步放宽了碳交易机构的设立备案条件,限制了主管部门对交易机构备案申请进行审查的时间不超过6个月,并于审查完成后对符合以下条件的交易机构予以备案:1.在中国境内注册的中资法人机构,注册资本不低于1亿元人民币;2.具有符合要求的营业场所、交易系统、结算系统、业务资料报送系统和与业务有关的其他设施;3.拥有具备相关领域专业知识及相关经验的从业人员;4.具有严格的监察稽核、风险控制等内部监控制度;5.交易细则内容完整、明确,具备可操作性。

  上述表现都不失为中国本土碳市场正式建立的标志。

  二、“碳路”推进中的主要问题

  目前在全国范围内还没有形成统一的碳市场,碳交易以行政区内的地方性局部交易为主。要通过支持环境能源交易平台的建设、建立相应的激励机制、维护市场秩序等措施来搭建全国统一的碳交易市场,在推进交易机制的完善过程中存在的问题和难点主要有:

  (一)市场的定位——市场扩张与政府主导的协调

  市场的定位主要涉及到市场与政府的关系协调、区域市场的发展与全国统一市场平台的建设。理论上讲,政府的作用应当更多倾注于向企业传递排放二氧化碳是有成本、而减少排放则可转化成经济利益的信号,这是企业接纳减排并积极参与市场化方案的政策前提,政府的行政管制应该分阶段地退出碳交易市场,从发号施令者的角色转换为碳交易市场游戏规则的设计者及监督者,以不过度干涉之态度在市场内部和各地区间的博弈中维护碳金融市场的独立性,对地方政府而言不以狭隘扶持和培育本地市场来进行地方保护。实践中,在碳市场交易和碳金融的发展初期,政府往往会倾向于强力介入市场交易的主体、机制、分配等各个环节,进行温室式的培育。但是,政府的过多干预实则会在客观上扭曲碳排放交易各方的正常博弈,影响碳排放资源的合理配置。

  就目前的市场发展水平而言,要厘清以上两对关系最主要的困惑在于:中国碳市场的总体发展还处在培育阶段,而市场本身的扩张性与政府的主导之间存在制约,市场的扩张性来源于市场自身扩张和政府要把市场做大的意愿,但是单靠政府的力量,拔苗助长不能满足这种需求。挖掘更多市场机会与脱离政府控制成为中国市场化的出路,而碳交易本身的特殊性又在于它是一个虚拟的市场,市场化的运作机制可以提高交易效率的同时必须以政策与法律的强制才能规范运转。以碳价为例,在碳交易的初期,如果放开多主体的投资基金进入碳交易领域,很容易出现投资人操控市场的情形,所以政府在价格调整上仍有较大控制力,市场化的定价功能仍然会受到限制。

  目前中国发展碳市场的一个挑战及风险就是分割了碳市场,这种分割主要是减排指标直接分配到各个省市,也就是按照行政区域分解碳指标。为了完成各自的指标,比如上海市就基本不可能把自己排放的指标卖给邻近的江苏省或浙江省,而其它省、区也只愿意在本省内交易,这就大大降低了交易机会。这种指标的地域分割使得目前的碳市场先天不足,人为的形成了碳市场的割据。从长远来看,应该建立一个统一的、开放的全国性碳市场,增加交易机会,更有利于市场发展。越早实现跨省交易,越有助于市场在流动性的基础上发挥其功能。然而构建全国性的碳市场要面临以下几个难题:

  1.总量设置与配额分配之难

  是按照行业分配还是省市分配?各个地区、各个行业应分配多少?是分到企业,还是中央分到省里由省里分到企业?优先分配哪些企业?总量是多少,这是关于总量的设置与分配的度的问题。目前的做法是:按国家发改委对试点总体的原则,进行排放总量控制,将指标分配到各个省市,由省市分配到行业,最终分配到企业执行。这种分配方式具有一定的强制性,其公平性如何体现?

  2.对地方央企的监管之难

  地方上的央企如何纳入排放配额是目前中国建立全国碳市场的一个难点,大型的国有企业、中央直属企业的生产、经营地分布在全国很多地方省市,目前的做法是由所在地进行属地管理,七个试点地区也都是这样做的。事实上,各地方政府的“属地”是难以对央企的“垂直”进行有效管控的,但如果不纳入减排又会漏掉各地的排放大户。怎么样把这批企业纳入到全国的碳市场体系当中,这需要地方政府和央企直属的垂直部门之间进行协调,有待进行专门研究。

  3.交易资源整合之难

  既然要建立全国统一的减排交易市场,只需要一家全国性的交易所即可。2013年发改委一共推出了7个试点省市,包括按照到2015年建成全国统一碳市场的目标,这七家试点交易平台目前都是各自为战,交易资源的整合和优胜劣汰是大势所趋。

  目前,中国已有一些关于交易资源整合的尝试:2014年1月8日,北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳、河北、山西、内蒙、辽宁、四川、贵州、云南和青海等地的环境交易机构在北京共同发起成立“中国环境交易机构合作联盟”,以推动碳交易的跨地区合作。碳排放配额的跨省分配和交易,是碳市场试点中的一个关键环节,要建立各交易机构之间的沟通协调机制,加强行业自律与交流,促进信息共享,才能维护市场的良性发展。

  4.敏感行业市场配额之难

  在行业内部如何进行交易配额主要会考虑到一些重点和敏感的行业,比如以石化、电力、钢铁、有色冶炼、烟草等为代表的传统的几大国有垄断行业,针对这些特别是与能源、民生紧密相关的行业,配额的方法按《京都议定书》规定,碳交易的温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氧化物、六氟化硫6种温室气体,企业将生产活动中各环节直接或间接排放的温室气体核算成二氧化碳,确定企业的基准排放量并根据发展预留出排放量,这种计算方式简单易行,但是在实际运用中,配额的紧与松要与行业的特殊性以及我国的现实情况来结合考量。以电力行业为例,属于高耗能、高排放的行业,从全国市场的角度,应该纳入、增加减排量的试点,但是配额减少可能会导致减少、停产,从而导致缺电的问题。因此,对待这些行业要做到既符合减排的目标同时又能保障民生和社会日常运转。

  (二)老问题——经济发展与环境保护的关系

  1.减排指标与GDP 指标之博弈

  政绩为先、追求GDP的现象仍然具有一定的普遍性,由于GDP与地方财政收入密切相关,所以GDP的指标是由地方政府主动拔高的,很多地方官员也认为政府的主要职责是保证经济增长,考核官员政绩的首要指标就是经济增长,也热衷于把投资产业能耗较高、但见效快的第二产业项目(特别是重化工业)作为招商引资的重点对象。相比之下,节能减排指标的约束力则远不如GDP 指标。

  对于碳市场的发展而言面临着两条路径亦或是两种动机:到底是立足于通过碳交易的形式将环境问题通过市场化途径加以解决?还是碳市场本身也是在把握一个新的经济增长点?二者的区别简单地说就是:一种是用赚钱的方式去进行环保,一种是以环保的名义来赚钱。对于决策者而言,这就可能会直接影响在具体问题上的选择。对于中国这样的发展中大国,经济发展的问题是必须要解决的现实问题,经济发展与环境保护不是感情选择,而是现实选择。在世界经济复苏无力的大环境下,主要发达经济体还出现负增长,中国的经济增速必须要维持在7.2%以上,才能保持低于4%的失业率。

  中国正处于工业化发展阶段,设定减排的目标过高会对经济的发展产生重大影响。所以,减排的“减”重在调整,而不是硬性的阻隔经济发展的动力之“源”,“减”,更多强调的是通过碳交易这种虚拟的市场对包括排放权在内的各种气候要素进行资源化与市场化,“减”与“源”的关系实际就是经济发展与环境保护关系的关系,这对关系的真正协调仍希冀于更多的制度创造与运用,避免在环境保护问题上“观念上被认可,现实中被否决”的尴尬。

  2.吸引与监管的艺术——企业的减排动力

  要推动碳市场就必须有产业界的参与,利润空间的创造与分享才能激发产业界进行碳减排和碳交易的动力。换句话说,需要提供一个商业环境来吸引各类社会主体,而不是一个只限制经济利益又无法为环境增益的被反对的监管环境。

  以北京市政府制定的碳交易实施方案为例,它规定:二氧化碳排放情况可以从年消耗标准煤乘以一个系数(2.745)算出,纳入试点的减排企业是以年均碳排放总量1万吨(含)以上的企业(单位)。缺乏减排动力的情况下,企业自然地会想尽办法规避被纳入碳排放权交易体系。规避的方法有很多,除违法行为之外,也有很多是合法规避。假设一家企业的年碳排放量为1.2万吨,它可以依照公司法关于企业合并与分立之规定,把企业通过股权或资产分立等多种方式分解成2个法人,这样一来每个法人年碳排放量为6000吨,就可以低于前述1万吨的规定,对于这样的企业,政府要怎么监管呢?企业缺乏减排动力不仅可能做出类似规避、偷排的高碳行为,还有可能产生以低碳为名而实际逐利的道德风险。尽管中国在碳市场建设上取得了值得肯定的初步尝试,但总体而言,目前的碳市场仍处于一种零散的状态,无论是政策、措施触及的深度,还是社会成员的参与力度都离碳金融市场的全面突破相距较远。

  3.成本与补偿——高碳与低碳的决择

  成本与收益的权衡直接决定企业的行为方向,作为“经济人”趋利性的本能,必然会追求自身利益的最大化。在传统的高碳发展模式下,企业并不承担环境污染的成本,环境成本具有外部性。因此,企业的私人成本小于社会成本,在利益驱动下,企业并没有实行低碳发展的内在动力。补偿机制是吸引企业以及其它社会成员参与的途径。

  (1)一般补偿机制

  目前上海、天津和北京的环境交易所正在推动一些企业进行自愿减排尝试,但企业自愿进入碳排放交易系统而又增加其企业经营负担的动力不足。即便在政府部门干预下建立了初始的市场主体,但在缺乏补偿等配套政策的条件下其后续操作将难以为继,确立碳市场交易的补偿机制显得很有必要。

  作为一个区域内统一的排放交易平台,所有的排放源和主体既可以卖出多余的配额,也可以买入不足部分,如此实现碳排放资源的最优配置,并将排放交易的收益用于区域内的污染治理。

  (2)特定补偿机制

  除一般补偿之外,还可以建立一些特定补偿,比如技术补偿等,以低碳技术为例,低碳发展需要低碳技术创新和运用,对于企业而言,意味着要增加低碳技术、设备、产品的研发与应用的投入成本,增加淘汰现有专用设备的沉没成本等。低碳创新的社会收益远远大于创新者自身的经济收益,成本和收益不对称。在中国,有些低碳技术已经成熟,但目前还没有得到有效运用和推广,主要因素在于极高的市场成本和收益不确定的风险。

  技术创新成本与收益的不对称,使企业在缺乏相应利益刺激与补偿的情况下,对低碳与减排自然会缺乏主动性和积极性,宁愿选择维持对传统高碳能源、技术、设备的依赖。

  所以要建立特定的补偿机制,鼓励企业进行新技术的研发,或通过市场购买,让减排交易产生利益空间。这种交易机制建立后,对企业有激励,谁投资谁就能受益。一个理想化的碳市场是政府逐渐退出、市场发挥调节功能的过程,在环境与经济的关系中,企业追求利益的本质不会改变,政府通过补偿机制的建立,使企业的“黑”金变“绿”,减轻资本积累的原罪,是政府“善治”能力的体现。

  (三)政策与立法之谁优谁先

  政策与立法各自的优势主要体现在立法的稳定性与政策的灵活性,中国政府已出台一系列的建立碳市场的相关政策:国家发改委在2013年6月印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,2012年12月,国务院出台了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,明确“到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%”,这些规范对促进我国建立规范的碳交易市场发挥了积极的作用。现行碳交易试点的政策模式可以描述为:中央通知地方实施方案的政策模式。在政策初期,比如说碳交易试点采用的制度模式就是国家发改委的通知+省市的地方实施方案,在地方层面上并没有相关的条例或者暂行办法等立法形式出现,好处在于可以边试边改。

  从全球的气候变化应对框架来看,自2013年后,所有国家和地区的减排制度及总量控制都属于自愿范畴,各国之前所承诺的控制目标与方式在国际上不再具有普遍的法律约束力。从长远来看,通过低碳立法,使碳政策目标的法律化,更有利于推动碳市场的持续发展。要在一国和地区内建立有效的碳交易和金融市场,立法是减少短期减排行为的有力措施和最为重要的一步。

  政策和法律作为调整社会关系的主要手段, 法律代表的是国家意志,而政策则不一定,法治社会的主要调控手段应当是法律,法律为主,政策为辅才是国家治理的常态。实际上,各国也纷纷展开了研究、制定低碳的立法,全球已经出现了低碳发展政策法制化的趋势,并逐渐形成了低碳的“立法竞争”,如美国国会通过《清洁能源投资与安全法》并推出《气候与能源法案(草案)》,由环境署通过《清洁空气法案》(修订案)、《轻型车辆碳排放管制标准》等法律条文,英国《气候变化法案》,建立了“气候变化税”和“气候变化协议”制度,对企业的碳减排进行鼓励;位列世界第11大碳排放体的墨西哥也通过了《墨西哥国家气候变化法》,韩国都相继通过了综合性的气候法案《气候变化对策基本法》和《绿色增长基本法》。中国国家发展与改革委员会也表示将在近期完成与气候变化有关的国家法律起草工作。

  三、“碳路”的方向——现代化与全球化

  当今中国的工业化进程尚未完成,可同时又不得不加入以应对气候变化为代表的全球化竞争。随着今后国际收支平衡、贸易、汇率问题都会与碳市场形成高度关联,碳金融有可能成为未来重建国际货币体系和国际金融秩序的基础性因素,在未来国际竞争中,掌握碳市场话语权至关重要。

  (一)困惑与出路

  现代人正经历着一个与前人完全不一样的生活空间,现代人在当下面对的是一个怎样的世界,以及在这种情况下所感受到诸多的困惑和可见之少量的出路,人类社会的未来是依赖于对当前局面的充分洞悉之后,所作出的一种未必知道是否有理想效果的承担,而全球化是把一个世界性的关系强化的过程,也是时空无限延伸的状态,同时也跨越了地域的限制。

  困惑:中国的发展轨迹显示一只脚踏着过去,工业化进程未完成,现代性到今天仍然在建构过程中,全球化的大势所趋又逼赶着另一只脚踏进未来。大陆目前正处于工业化与城市化加速发展、新型城镇化布局的时期,资源、环境与经济发展的矛盾极为突出,以制造业和重化工业为主的高碳产业结构需要大量的石化能源作为支撑,而以石化能源为基础的产业发展又不可避免地带来高能耗、高污染和高排放,缺油、少气、清洁能源与技术的滞后、以及高碳的经济结构、迅猛的城市扩张等在造成严重生态与环境问题的同时,对能源的刚性需求也在不断激增,这些都无不对低碳发展构成了严峻的挑战。上述旧的工业污染问题、资源消耗问题还没解决,新的全球环境治理问题、气候变化问题又已出现。新老问题同时存在,可以说对中国而言是同时存在于过去和未来的两个时空中,操作两种游戏:现代游戏和全球游戏。

  出路:吉登斯在《现代性之后果》中勾画了四类应对之转变的第四类型就是“积极参与型”,对现状作出实在评估后直接回应所面对的危机。与其被动等待不如主动参与,营造一个现代与未来的对话空间。在国际市场上,碳交易产品日益丰富,欧美成熟的碳市场都已经出现。目前国内的碳市场刚刚起步,被称为“有市无价”,甚至是“无价无市”的中国碳交易这一“蓝海市场”到底是前景不明还是大有潜力?

  随着中国经济政治体制改革的推进,未来数年中国的经济社会领域的关键词是——城镇化,中国要实现“城镇化和农业现代化相互协调”同步发展,“推动城乡发展一体化”。“城镇化”必须走可持续发展之路。城镇化水平将在2020年达到60%,在2030年达到70%左右,这意味着城镇化水平年均增长1%,20 年间将转化3 亿人口,城镇化的低碳潜力巨大,同时城镇化已不能再走GDP 挂帅的老路,传统的GDP增长代价是巨大的,为此,我们不得不出台史上最严格的大气治理计划等等。中国经济将依托“低碳”的新型“城镇化”来提升实体经济引领经济增长,中国自己的碳市场一但形成,可以在全国范围内进行自产自销式的交易,也可以以合理的价格外销其它国家,如果说过去的增长是以排污为代价,新的模式就是靠减排拉动经济。这也意味着中国可能会有足够大的市场空间来消化低碳的发展滞后和环境问题等积弊,以实现全面、可持续的发展。

  (二)不能没有“金融”的碳市场

  金融作为宏观经济调节工具,具有刺激市场、调整杠杆, 监督配置资源和规避风险的功能。事实上,如果缺乏必要的金融工具的支持,碳市场的发展必将受到极大制约。因此,中国在建构碳市场的同时需要同步发展碳金融市场(碳融资市场、碳基金市场、碳期货市场),需要越来越多的合规的金融机构的参与。这就要求决策者头脑里必须要有金融市场的概念,必须有流动性的概念。而流动的前提,以法学视阀首当确定碳交易的商品属性,以法权赋予其产权的合法性。

  在过去相当长的时期,我们一直将环境资本特别是环境资产视作是一种“公共物品”的角色,这也是造成政府垄断投资与经营、行政命令抑制经济诱因、环境外部成本极高的根本原因所在。

  基于环境容量资源的财产权理论,认为环境容量的有限性产生资源的稀缺性,而资源的稀缺性赋予了其可交易的内涵,使之具有财产权的性质。从金融角度看,如果碳排放权表现出金融资产或金融工具特征,形成碳金融产品,就可以将其看作是一种金融资源,并且是一种稀缺的有价资源。依托碳交易衍生的碳金融当然具备民法上的财产权。碳的资产化是一种新型的社会财富的创造和分配,要明确其财产权的性质,就必须以法律的形式明确其法律地位,碳交易的商品属性法律化能够增加它的确定性,确定“碳”产品的产权属性,保障其稳定的、权威的与可预期的合法性,以及在对产权加以明确这一过程的公平性、公正性。给予合法性的肯定才是流动性良好的前提,确定性越充分其流动性也会越大,而流动性越高的市场越接近于金融。

  故在上述产权属性及合法性没有解决的情况下,建立全国市场是有风险的,缺乏法律约束力效能,将无法使投资者对碳市场的预期保持在相对稳定的状态。中国须尽快将7个碳交易试点地区的标准统一,并积极制订国家层面的气候变化法,明确碳市场交易元素及其法律身份,才可能形成一个规模有序的整体化市场,也才可能保证足够的金融介入和社会参与,来确保市场充足的流动性。

  (三)2020后的展望:碳税还是碳市场

  总体看来,中国的碳市场目前还处在培育阶段,未来的发展须大力借助市场化的运作机制来激发具备市场化条件的地区和行业发展碳市场,以提高碳资产配置的效率,减低减排成本,不能再单靠政府的力量。目前,国内开征碳税的呼声高涨,一方面受固有的行政控制思维的影响,另一方面也说明了目前碳市场的流动性不够,因为没有流动性的市场是不需要碳交易的,直接对企业开征碳税是最务实省力之做法。但是笔者认同碳税只是一个过渡性产品,碳市场则可能在若干年之后成为最主流的环境公共产品和环境金融产品。从国际上来看,虽然全球气候政策仍然前景不明,但共识在增加。其它国家已经在碳税与碳市场之间做出了选择:2014年美国加州碳市场即将正式和加拿大魁北克省碳市场进行对接,2014年7月1日,澳大利亚将把碳税改成碳交易,澳大利亚碳市场上线以后,将有望尽快与欧盟碳市场形成连接,韩国碳市场也将在2015年1月后上线,并且计划要与亚太其他地区的碳市场进行连接。国际上普遍认为,碳市场的效果要远远大于碳税,2020年全球碳市场规模预计会涨至3.5万亿美元。

  中国非常有可能成为全球最大的碳市场。只有相互连接的市场才可能形成较好的交易性与流动性,具有流动性的市场才可能做到足够大。

  中国目前的发展涉及到真正意义上的碳金融的极少,绝大多数交易仍停留在CDM项目交易和股权转让层面上。中国已经承诺在 2020年后有条件地进入到有法律约束力的减排市场,这意味着2020年之后则有可能是一个全面的强制减排市场,从国家战略层面制定顶层的节能减排方案应当早日纳入议事日程。

  碳市场归根到底是金融市场,其运作、设计和监管都要符合金融市场的基本规律。中国目前已有明确的碳市场时间表,但不能只有发展的速度而弱于触及市场深层的力度,速度与深度的结合才能从目前的碳交易到建立碳市场直至未来与金融结合在一起发展成为中国的碳金融市场。

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