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环境民事公益诉讼原告资格的范围分析

时间:2015-09-06 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:8828字
摘要

  引言

  原告资格是环境公益诉讼制度设计的重要方面,"不仅仅因于原告在诉讼中提出主张,更为重要的是原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提",[1]"没有原告便没有法官".对于环境公益诉讼的概念界定,学界基本达成了共识: 与具体案件没有直接利害关系的主体,"对享有环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业、事业单位及个人因环境污染或破坏使环境公共利益受到损害或有损害之虞的行为向法院提起的诉讼。"[2]

  从其定义中可以看出,学界是将以国家机关为被告的环境行政公益诉讼与企业、事业单位及个人为被告的环境民事公益诉讼进行了整合。对比环境行政公益诉讼,民事公益诉讼侧重于侵权行为对环境公共利益这一整体利益的损害,利益冲突更为明显。

  对于环境民事公益诉讼原告资格的范围,目前主要围绕检察机关、环保社会组织、环保行政机关以及公民个人等四大主体予以讨论和论证,也存在较多不同观点。有学者主张开放主体说,即打破传统利益关系原则对民事诉讼主体资格的束缚,对原告资格的立法规定采取宽松态度,检察机关、环保社会组织、环保行政机关以及公民个人都可成为原告主体,也可提高救济的司法效率,保证执行力。
  
  有学者主张限定多元说,即将原告资格限定为几个特定主体,并就诉权竞合作出原告主体的序位安排,保证诉讼制度的合理运行。还有学者主张限定一元说,鉴于目前新民诉法和环保法已经明确具备相当条件的环保社会组织可以提起环境民事公益诉讼,那么将主体限定为环保社会组织可以更好的进行诉讼程序的设计,保证环境民事公益诉讼的稳步发展,并提高胜诉率。笔者认为,原告资格的立法确认绝不能采用开放主体说,那样容易造成诉讼秩序的紊乱和诉权冲突的矛盾升级。当然,将主体仅限定为环保社会组织容易对其造成较大的诉讼压力。我国环境民事公益诉讼制度处在初步发展阶段,主体资格的拓宽及多元化发展是必然趋势,一元论的观点较为片面和孤立。因此,应采取限定多元说,并将原告资格限定为检察机关和环保社会组织。

  一、公民: 主客观受限的非原告主体

  对于公民而言,作为环境公共利益损害的直接感受者,公民个人提起环境公益诉讼保护环境公共利益应是其参与环境保护的重要途径和应有之义。另外,确认公民个人环境公益诉讼的原告资格既有环境权理论、诉权扩张理论、程序当事人理论等理论支撑,更重要的是国内外的司法实践为探路公民个人原告资格的详细规定指明方向。但我国新民诉法及其司法解释对原告主体资格界定为"法律规定的机关和有关组织",并没有将公民个人纳入原告主体资格考虑范围内。而公民当前不适宜作为环境民事公益诉讼原告主体的理由也体现在以下几个方面。

  一是环境民事公益诉讼的最终目的是为了保护环境公共利益,其具有整体性、多层次性,而多数公民之所以愿意提起环境公益诉讼是因为私人环境权益受到侵害。"每个人都极力维护自己的利益,防止权利的侵害并尽量依仗其权利而攫取更多的利益。"[3]

  两种环境权益之间存在交叉,但由于公民环境权益具有分散性,因此很难形成一个普遍的诉求。另外,实践中难以确保公民提起环境民事公益诉讼的动机。印度对于公民提起环境公益诉讼设置了起诉动机审查制度,如丧失公益性质则不予受理,但其对私人环境权益的司法救济也能够达到保护环境公共利益的目标。二是公民诉讼费用与滥诉风险的考量。环境民事公益诉讼涉及到的举证费用等诉讼费用都十分高昂,普通公民难以承受。因此,还需建立完善相应的诉讼费用激励机制。

  但主体资格的放宽和保障机制的建立完善有可能导致公民滥诉现象的产生,会造成司法资源的浪费和环境民事公益诉讼秩序的混乱。三是普通公民往往受到资源有限、专业技术水平不高、权利意识和环境保护意识淡薄等主客观因素限制,面对环境污染和资源破坏等需要专业知识背景和法律基础的特殊侵权行为往往力不从心。并且,我国新民诉法和环保法确立了环保社会组织的原告主体资格,对于公民而言,环保社会组织可以视为公民个人的利益集合体和代言人,因此,其原告主体资格具有可替代性。

  二、环保行政机关: 司法解释规定的间接否定

  环保行政机关作为环境事务的主管部门,学界对其环境民事公益诉讼原告资格争议颇多。笔者认为,新民诉法司法解释是对其原告资格的间接否定。当然,环保行政机关提起环境民事公益诉讼仍具有较多阻碍和弊端。

  (一) 对新民诉法司法解释第 286 条的解读

  新民诉法司法解释对环保行政机关原告资格的间接否定可从两个层面进行分析。首先,该条明文规定,"人民法院受理公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门。"环境事务的行政主管部门就是环保行政机关,我国环境监督管理采取统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制,因此,环保行政主管部门会涉及到各级环保部门、水利部门、农业部门、渔业部门等。法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼并经法院审查起诉后,要通知环保行政机关诉讼事宜,如果环保行政机关包含在"法律规定的机关"这一范畴内必然会产生法律逻辑和诉讼程序上的混乱。
  
  既然是环保行政机关提起诉讼,为何还要单列一条对诉讼通知进行强调? 另外,第 287条规定,"人民法院受理公益诉讼案件后,依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织,可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的,列为共同原告。"这里的其他机关是相对于 286 条中"行政主管部门"而言的,但笔者理解的其他机关并不是非行政主管部门的其他行政机关,而是立法者的立法技巧而已,为以后检察机关或是其他适宜主体原告资格进行兜底规定。

  另一方面,新民诉法司法解释公益诉讼一章不仅仅针对环境民事公益诉讼,还包括消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的民事公益诉讼,因此,如果能对涉及消费者权益的民事公益诉讼原告主体资格进行界定,也能使"法律规定的机关"这一立法规定更加明确。根据 2014 年新消费者权益保护法第 37 条第七款的规定,"消费者协会就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。"而消费者协会是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会组织,不属于"法律规定的机关"这一规定范围之内,而新消费者权益保护法也未明确规定其他原告主体。

  因此,无论涉及消费者权益侵害或是环境公共利益损害,现行立法明文规定的原告主体仅限于"有关组织".因此,对于环保行政机关这一"行政主管部门"原告资格间接否定和排除的分析虽并不片面,但关于公益诉讼的所有立法规定可视为对环境民事公益诉讼的普适条款。

  (二) 环保行政机关不宜提起环境民事公益诉讼的理由分析

  首先,从环保行政机关的职能定位来看,我国政府行政机关是我国社会公共事务的管理部门,环保行政机关主要负责对开发、利用、保护、改善环境资源的行为进行监督和管理,而对于造成环境污染和资源破坏的行为而言,环保行政机关的执法行为,尤其是行政处罚,相比于环境民事公益诉讼而言,无论成本还是效率都应该是首选救济途径。因此,环保行政机关无需取得环境民事公益诉讼原告资格就可以对破坏环境公共利益的行为进行有效救济。

  其次,无论是环保社会组织还是公民提起环境公益诉讼,都需要建立诉前通知等滥诉防治机制,其目的就是遵循"穷尽救济原则".私权利原告主体在向人民法院提起相关诉讼前,"首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段,然后才能请求法院救济".[4]

  而有时环保行政机关出于地方经济利益的考量,往往对污染企业采取放任态度,因此,多数环境民事公益诉讼的启动源于环保行政机关怠于行使环境行政职责而导致环境公共利益受到损害。

  最后,赋予环保行政机关原告主体资格会侵害私权利主体作为原告的选择权。多元化的原告主体必然会引发诉权的竞合,而环保行政机关作为环境公共利益损害的直接管理机关,能够掌握企业破坏行为的有力证据,往往能直接影响诉讼成败。因此,起诉主体序位必然是环保行政机关优于私权利主体,只有环保行政机关怠于行使管理权能时,环保社会组织或公民才有机会向法院提起诉讼。

  三、环保社会组织: 唯一原告与最佳原告

  环保社会组织是我国新民诉法及其司法解释确定的唯一原告,立法者对其原告主体资格的立法确认基于对环保社会组织非营利性、民间性、公益性等性质定位以及维护环境公共利益、监督政府行政管理行为等目标定位的综合考量,现阶段应对环保社会组织提起环境民事公益诉讼的程序规定进行设计。

  (一) 环保社会组织的比较优势

  1. 维护环境公共利益的组织优势。环境公共利益是一种整体性利益,绝非公民个体环境权益的简单相加,它是区域内生态系统的整体平衡,是能够为社会发展和人类生活提供正常的资源供给和环境支撑的利益集合。环境公共利益的损害主要表现为环境污染和资源破坏等,而损害的直接感受者就是公民个人。简单而言,即便为同一区域内受到同种损害的公民,对损害的反应也会千差万别。因此,公民因私人环境权益提出的权利救济主张往往不具有统一性。而环境公益诉讼的最终目的是为了保护区域内生态环境的平衡,因此,环保社会组织作为一种公益性、非营利性的社会组织,其唯一目的是为了保护环境公共利益,追求生态利益。
  
  因此,面对环境破坏行为造成的多层次的利益重叠,环保社会组织能够坚守环境利益,以环境公共利益代言人的身份提起环境公益诉讼。同时,环境民事公益诉讼会涉及到很多的专业问题,而环保社会组织正可以克服公民在面对此类问题时暴露出的资金、技术支撑等客观短板。就采证举证而言,环境民事公益诉讼的被告大多为实力雄厚的企业,多数一手举证材料都掌握在企业内部,能够获取到的材料渠道非常有限。而环保社会组织有较为完善的组织配备,有稳定的维系组织运转的资金来源,有经验丰富的环境科学专业人士和法学专家,能够扭转原被告主体之间实力差距悬殊的状况。

  2. 完善环境公共利益救济途径的主力军。就目前我国环境领域的保护及调整措施而言,主要依靠现有的环境资源法律体系的强有力规制以及政府的政策调控和推动。而法律的稳定性、滞后性等特征使得政府公权力的行使在环保领域的比重日益增加。环保行政机关的环境监督管理权能及其配套的行政处罚权是制止环境破坏行为、定纷止争的较为高效的救济方式。

  但我国环境监督管理体制采取统一监督管理与分级分部门管理相结合的方式,实践中容易造成管理权的重叠或对接空白,使得环保行政机关对环境破坏行为或推诿管辖,或无人管辖。另外,实践中环保行政机关或因其自身的人力物力等客观因素制约导致行政资源与司法资源的对接盲区越来越大,或因"地方保护主义"等主观因素使得政治利益、经济利益凌驾于环境公共利益之上。
  
  因此,有学者将环保行政机关归结为环境公共利益损害的罪魁祸首。环保行政机关存在的各种主客观因素制约使其环境监管权能不能充分履行,而环保社会组织不但能够监督促进环保行政机关充分履行环境监管权,也能够通过提起环境民事公益诉讼的救济方式保护环境公共利益。从国际环境保护运动的发展轨迹来看,无论从推动环境保护立法或是参与环境管理,监督环境法的实施方面,环境环保社会组织均发挥了不可替代的作用。我国也逐渐认识到环保社会组织参与环境管理,维护环境公共利益的重要作用,相继出台了一系列的法规文件,界定并提升环保社会组织应有的社会地位,以充分发挥环保社会组织的作用。

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