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德国城市可持续发展体制与启示

时间:2016-11-11 来源:学术堂 所属分类: 可持续发展论文 本文字数:8507字
  摘要

        德国的城市化进程晚于英、法等国,但却是世界上城市化发展最快的国家之一。至1910年,德国城市总人口达到3,897.1万,占总人口的60%,已经基本实现现代化。但是,受战争等的影响,直到1980年代末到1990年代初,德国才正式开始比较系统地推进城市可持续发展。总体来说,与欧洲其他发达国家(如英、法)相比,德国实现城市化的时间相对较短,但发展较快。
  
  1 德国城市化发展历程
  
  德国的城市化进程与工业革命的开展密切相关。尽管与英、法、美等传统工业强国相比,德国的工业化起步较晚,但自19世纪中期工业革命的浪潮席卷德国之后,德国的经济、科技等迅速发展,仅用半个世纪的时间就实现了城市化的过程。以1871年德意志帝国的建立和两次世界大战为标志,德国的城市化进程经历了城市迅速发展、衰落和再次崛起几个阶段。
  
  1840~1871年是德国城市迅速发展的阶段。工业革命的开展使得德国的经济结构发生了变化,为满足经济发展和生产的需要,大批农村劳动力转移到钢铁等的原料产地和鲁尔、莱茵等新兴工业区,这些原料产地和新兴工业区也发展成德国首批较大城市。1871年,统一的德意志帝国建立,直至1914年第一次世界大战,德国的城市化进程进入极大繁荣和发展时期,相当一部分的城市人口超过10万,并于1910年在总人口比例上基本实现现代化。为了加强对城市的管理,很多城市划分了明确的工厂区、住宅区、商业区等,成为综合性的大都市,到第一次世界大战爆发前,德国已成为仅次于美国的世界第二大经济大国。一战之后,德国失去了1/8的国土和1/10的人口,同时面临着高额的战争赔款和严重的经济困难,“德国从煊赫一时的高处跌落到无权和贫困的深渊”. 但是,第一次世界大战后形成的对德国极为不利的凡尔赛体系激起了德国内部强烈的仇恨和民族主义情绪,纳粹党充分利用这一时机取得了德国的统治权,利用战前积累的强大的人才储备和工业基础,加之英美的援助和失去了军备负担之后对经济发展和城市重建的全部投入,德国很快再次迅速发展起来,重新成为欧洲首屈一指的经济大国,开始要求重新划分世界势力范围,并于1939年发起第二次世界大战。第二次世界大战战败后的德国再次陷入低谷,国民生产总值不到战前的一半,到处都是堆积如山的瓦砾和废墟,交通运输受阻,男性劳动力锐减,生活物资严重短缺,仅1946年一年,16%的婴儿夭折,全国死亡人数达到10万,城市发展停滞。但从上世纪50年代开始,德国在马歇尔计划等的援助下,加之自身的良好经济和科技基础,在相对稳定的国际环境中重新步入正轨,进入稳定的发展期。截至今天,德国的经济总量超越法国,一度成为世界第三大经济体,经济、科技等方面的成就为其赢得了较高的国际地位。
  
  由德国城市发展的历史进程来看,德国的城市化过程是在德国特定历史背景和政治条件下实现的,不像英国、法国等经历了彻底的资产阶级革命,而是打上了专制集权的烙印,这也决定了德国的城市发展面临着极为特殊的挑战。德国政府2013年11月发布的《德国可持续政策国际评估报告》认为,德国当前进一步可持续事业发展面临着4个主要挑战:人口发展趋势、能源转换、政府与企业间的合作,以及变革进程的资金来源。德国为人口负增长的国家,预计到2025年,就业人口将降至4,500万人,专业人才与劳动力将出现很大的缺口;德国最早的城市依靠煤炭等原料兴起,随着传统能源的枯竭,德国急需利用可再生能源和技术保障经济和社会的发展;目前,德国政府与企业的合作仍局限于现有的法律规范和自愿协议,合作的范围和效率有待改善;随着人口的老龄化,德国需要大量的资金来加强社会福利和基础设施建设,而资金的来源也成为让德国政府极为头痛的问题。另外,从德国的政治体制来看,在宪法体制的制约下,联邦政府对各州和地方政府的管理和控制极其有限,国家层面的城市政策相对薄弱,因而地方政府面临着沉重的负担。从德国的特殊历史来看,由于长期的东西德分离,德国东部和西部各州存在很强的地区差异,拥有完全不同的城市问题,这就又给德国城市发展的统一管理和推进增加了困难。
  
  2 德国城市可持续发展的体制机制及政策法规
  
  城市发展带来的问题不能只靠经济发展和科技的弥补来解决,也应当制定相应的体制机制和政策法规,根据不同城市不同历史阶段的特点开展不同的发展计划。二战之后,德国于1960年出台了《联邦德国建筑法》,实则为一部城市规划法,至此开始了在国家层面进行城市管理的进程。但由于1990年之前,德国依然为一个分裂的国家,直到德国统一之后,城市可持续发展工作才真正系统地开展起来。
  
  2.1  体制机制
  
  在法律法规制定和城市宏观管理层面,德国实行联邦--州--地方政府三级体系。德国联邦政府制定城市发展的总体规划,如基本方针、原则、总体框架、目标、指导思想等,不具有绝对的法律约束力,但联邦政府设有联邦建设和规划办公室,可以监控城市发展,制定城市发展计划等;州规划法在符合联邦政府空间规划政策和原则要求的基础上,结合各州的具体情况制定符合自身的发展规划;地方政府,即城镇一级的城市规划则针对各地的情况制定具体的法律法规和条例,如街道交通规划、自然风景保护区的确定、铁路及机场规划、垃圾处理及污水处理设施的建立等。
  
  另外值得一提的是,无论是在法律法规制定还是在标准制定方面,德国都特别重视政府与专业协会的合作。如:在地方规划的制定过程中,专业的自由设计师与城市规划和管理部门共同参与;在标准制定方面,联邦政府和德国标准化协会(DIN)于1975年就签订了《联邦政府与德国标准化协会合作协议》,对双方各自的义务、承诺和合作内容作出了明确规定,通过合作协议的方式来确立和规范双方之间的关系。
  
  2.2 法律法规
  
  德国法以其严谨、逻辑闻名于世,城市规划和发展的法制化是德国的突出特色。到今天为止,德国在联邦层面、州层面和地方层面形成了三级体系,分别管理不同层面的城市发展工作。
  
  1960年,联邦政府和各州政府经过了长达10年的讨论,正式通过了《联邦德国建设法》,为土地规划和建设提供了明确的框架,成为德国城市立法的里程碑;1986年,西德联邦议会在《联邦德国建设法》和《城镇建设促进法》的基础上颁布了《联邦德国建设法典》,该法典于2004年修订,纳入了环境鉴定与报告程序,与配套的《联邦德国建设法典实施法》和《联邦德国规划管理条例》一直沿用至今;在空间规划领域,联邦政府每4年定期编制《空间发展报告》,《空间规划政策指导纲要》则从居民点结构、环境和空间利用、交通规划等方面阐述了空间规划政策。
  
  但是,联邦政府对州层面的规划无直接管辖权,州域规划层面有《州空间规划法》,地区规划又根据《州空间规划法》制定自己的法律法规。地区规划可以进行跨行政区的规划,统筹安排中心地、发展轴、交通基础设施、水资源、自然景观等,大多由专门的规划协会来完成。
  
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