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国内税收立法分配制度研究绪论

时间:2018-05-22 来源:未知 所属分类: 经济法论文 本文字数:8112字
  第一章绪论
  
  第一节选题的意义。
  
  一、税收立法权合理分配有利于维护纳税人权益。
  
  税收立法权的配置,分为横向配置和纵向配置两个维度。配置模式的选择,学界存在多种观点。但有一点是肯定的,税收立法权合理模式的选择,对我国的经济发展、法制建设都具有重要的意义。在税收立法权的横向分配上应贯彻代议制民主的立法精神,使税收立法权回归人大,使人民的意志在立法活动中充分得到实现,以此实现税收立法权的正当性。纵向上则可以避免中央地方间税收立法权“制度性内耗”的乱象。根据我国国情,因地制宜,适度下放给地方一定税收立法权十分必要,这有利于调动地方政府的税收积极性。但是若配置不当,过度赋予地方税收立法权,则会加剧当前行政性乱收费造成的掠夺性征税的不利局面,不利于保护纳税人合法权益,同时也与税收正当性原则渐行渐远。
  
  二、税收立法权合理分配有利于完善我国税收法治。
  
  税收法治化是我国财税体制改革的总目标。建立健全税收立法体制更是问题的焦点,而这焦点之中的核心问题是税收立法权的合理分配问题。税收立法在《宪法》上属于法律保留事项,然而在税法层面,我国立法机关出面立法的仅有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》、《环境保护税法》等,相较于经济发展对法治化的需求,实为杯水车薪。现实情况更令人堪忧,在立法权上“退主求次”,采取大量的无固定期限授权立法,而接受授权立法的国务院在立法过程中,又没有得到人大的直接监督或者制度性监督,在实质上转化成为了某种意义上的“自行监督”.这种现状与现代民主宪政原则相违背的,更谈不上税收法治。因此,对税收立法权分配问题进行研究,对于我国建立健全完善的税收法治具有重要的现实意义。
  
  三、税收立法权合理分配有利于提高我国依法治税水平。
  
  税收立法权的过度集权与过度分权都是不可取的。自1994年实行分税制以来,伴随着一系列税制现代化改革,客观上对地方事权与财权不匹配的问题,起到了一定程度的缓解。然而,在土地财政口渐枯竭的今天,分税制改革以来形成的央地税权关系,在社会发展中又面临新的问题:为适应地方社会经济发展的需要,纵向高度集中的税收立法权是否有松动之必要。
  
  十八届三中全会并审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,《方案》提出了“推进依法治税”的具体目标。基于《方案》的要求,合理配置税收立法权,特别是适当配置地方税收立法权,使立法权从过度集权向相对分权的变迁,是如今社会对税收立法提出的新要求。事实上,地方税收立法权的范围和大小,很大程度上决定了地方政府为当地提供公共服务的水平。这与社会契约论的思想相吻合,也符合民主宪政的要求。现今地方几乎没有税收立法权,并且税目分配不合理,又缺乏自给自足的合理手段,要让地方政府提供良好公共服务实在是希望渺茫。为了解决地方财政困难问题,地方政府只好“各显神通”地进行政性乱收费,这又与依法治税的要求背道而驰。因此,现阶段,结合我国实际,研究我国税收立法分配问题,对促进我国财税法治的水平提高,意义也十分深远。
  
  第二节国内外研究综述。
  
  一、国外研究现状。
  
  (一)关于税收宪定的观点。
  
  孟德斯鸿(1748,法国)在着作《论法的精神》中认为:“任何掌权者都倾向于滥用权力”并同时提出只有限制权力才是制约权力的途径,书中指出“掌权者直至受到限制之前,会一直一意孤行。”‘阐述了掌权者“掠夺性”征税的千古难题。
  
  布坎南(1982,美国)在着作《征税权》中指出:“政府也与经济人一样,会追求自己的收益最大化,因而对政府深抱戒心。他们认为民主选举是最好的限制政府的方法,但民主选举依然有许多漏洞,投票的循环和悖论、选民的冷漠和无知、选民的政治幻觉、投票交易和特殊利益集团等的存在都会造成选举的失败,因此对政府的限制非常脆弱。a”重点探讨政府权力的《宪法》控制以及如何使政府的征税权在合法的“框架内”行使。布坎南是“利维坦”理论的拥护者,认为绝对理性人是不存在的,只有通过权力限制权力才是有效限制政府滥用权力的手段。同时他指出,选民意见的局限性,他认为人都会按照自己利益的最大化做出选择,因此对税权进行限制是一种合理选择。理查德·麦肯齐(1982,美国)在《经济宪法学:制约政府经济权力》序言中认为:“组织了政府并赋予它促进全体社会成员共同利益的必要权力后”3,如何防止公权私用、以牺牲不特定多数人的利益为代价,是少部分人中饱私囊。得到了反对政府在社会税收上的“分配权”,即税收立法权的结论。
  
  (二)关于财政分权理论方面的观点。
  
  蒂布特(1956,美国)在《地方支出的纯粹理论》一文对人们选择居住地与税收和公共服务之间的关系做出了归纳。他认为人们选的原则是“为实现自己居住权益的最大化”,因此人们将“用脚”选择自己的居住地。这就是着名的“以足投票”理论。4因此他得出了当地政府提供更好的公共服务并且能满足居民的预期的结论以证明政府在税收立法权上获得一定的“主动性”是可行的并且有效的。
  
  施蒂格勒(1958,美国)在《地方政府功能的有理范围》一文中,从辖区居民的实际合法权益出发,分析得出:“辖区居民所需社会公共服务的特殊性、地方政府对于提供有效公共服务的地利性”5两个特征。认为地方政府在对其辖区的居民提供公共服务方面存在不可替代性和先天的优越性,进而认为地方政府获得财政分权的必要性结论。
  
  奥茨(1972,美国)在((财政联邦主义》一文中:“对某种公共品来说,如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集,并且关于该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同,那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多。”6采用经济学的分析方法,从效率的角度,对中央政府和地方政府为地方政府辖区提供公共服务的效率做出评估和比较,得出了着名的“分权定理”,即在控制同等变量“公共产品”的提供上,地方政府的效率高于中央政府,来指出地方政府在行使地方财政分权的天然优越性。但是这个观点的构建前提是下级政府与中央政府提供相同的公共服务作为变量进行控制,在实际情况中,中央政府与地方政府提供对等的公共服务,由于二者的财力差距和调控视角的不同,是很难实现的。还有一部分学者通过研究认为:居民的迁徙会改变辖区内居民结构的稳定性,地方政府此时开征地方税更有解决实时问题的效率。我国完全照搬西方国家分权经验是不现实的,但是西方国家在处理中央与地方之间的财政关系时所采用的方法却是值得我们借鉴的。
  
  二、国内研究现状。
  
  (一)关于税权与税收立法权。
  
  赵长庆(1998)在《论税权》一文中对税权定义为:“税权,是国家的一项重要权力。税权属于法律上的概念,税法是公法,税权属于公权,税权是法律上明定的权利或权力,它是权利与权力的统一。税权是国家为实现其职能,取得财政收入,在税收立法、税款征收、税务管理等方面的权利或权力,是取得财产所有权之权。
  
  税权的内容包括:立法税权,又包含中央立法权和地方立法权;执法税权,又包含税款征收权和税务管理权。税权不仅需要国家政治权力的保护,而且更需要直接的司法保护。”下从公法角度对税权做出了界定,并列举了税权的基本内容,从立法与执法,中央与地方两个维度进行了列举。
  
  张守文(2000)在《税权的定位与分配》一文中对税权进行了多位解析:“税权是税法研究的核心。在国际法上,税权定位为:国家主权的重要组成部分;在国内法上,税权可从广义与狭义、主体与客体等层面分别定位为:国家权力、国民权利、国家管理权、国家财产权的重要组成部分。税权的横向分配和纵向分配都有不同模式。我国税权分配模式的现实选择,既有其根据也有其问题,需要在改革中完善。”8张守文认为,税权的主体和内容可以进一步细化为:税收立法权、税收征管权、税收入库权,并以此为税权的具体内容;同时,张守文认为,税权的主体是国家,在一定情况下政府也可以行使税权。并具体的对税权的内容做出了分析,税收立法权是税权的基础构成,具有创制性;税收征收管理权偏向税权实践,因此具有重复操作性;税收入库权则是一种派生性权力。
  
  白彦锋(2006)在((税权概念辨析》一文种对税权作了如下定义:“税权亦称征税权,就是国家为实现其职能取得税收收入,在税收立法、税收征管和税收收益方面的权利和权力,是国家取得财产所有权之权。”9除税收征管权、税收入库权在其所定义的税权内容之内,税权还包括税收立法权。此外,白彦锋还对税收立法权的内含做出了限定,即税种的开征、停征,税目的确定和税率的调整权,以及税收优惠权等。
  
  (二)关于税收法定主义方面观点。
  
  张守文(1996)《论税收法定主义》中认为,税收法定主义的核心为:“没有法律依据国家就不能课税和征税,国民也不得被要求缴纳税款川。,另外对于税收的依据《税法》也做出了如下定义:”依据民主原则和法治原则,国家征税所依据的法律,仅是指代表人民行使权力的议会制定的法律或议会授权制定的法规,但最主要、最大量的应是议会制定的法律。“”其中表明了税收问题应由法律确定的原则,并且制定税法的主体应该是议会。并提出只有代议制机构制定的税法才是正当的。因此对行政机关的征税权力提出质疑,提出行政机关只有税收法律的执行权。
  
  熊伟(2014)在《重申税收法定主义》一文中认为:“税收法定主义是民主财政、法治政府的必然要求。我国现行立法早已确认了税收法定主义,但是由于授权立法的大量存在,其功效未能有效发挥。结合执政党关于落实税收法定原则的要求,当前需要提请立法机关收回税收立法授权,与此同时妥善处理已有的授权立法,警惕税收行政立法的变相扩充。鉴于税收法定并非税法唯一的原则,也非最高效力的原则,还需要妥善考虑它与量能课税、实质课税、禁止溯及既往、契约自由等原则的协调。”'2无法律,不纳税,早已成为公认的法律原则,此原则不仅存在于宪法和法律文本,也根植于人们的观念之中,任何形式违反或背弃此原则都有可能激起严重的政治后果。体现了税收法定原则对于税收法治化建设的重要性。
  
  覃有土、刘乃忠、李刚(2000)在《论税收法定主义》一文中将“税收法定主义”的概念,拆分成“税收”、“法”、“定”、“主义”四个分概念,分别进行了界定。对税收法定主义的内容归纳后总结为三个方面:“税种法定”、“税收要素确定”、“程序法定”.具体而言,“税种及税收要素均须经法定程序以法律形式予以确定;非经法定程序并以法律形式确定的,不得对已为法定之税种及税收要素做出任何变更;在税收活动中,征税主体及纳税主体均须依法定程序行事”13,认为税收法定原则在内容上相辅相成、缺一不可。
  
  朱大旗(2014)在《论税收法定原则的精神及其落实》一文中指出:“税收法定原则是指课征税收必须有法律依据且须严格依法征纳税。”并提出:“税收法定原则是税法实践中最为重要、应用最为普遍的基本原则,对于保障纳税人的财产权利及自由,维护社会公共利益和市场经济秩序具有举足轻重的作用。”'4朱大旗对于税收法定主义的界定与国内其他学者类似,都是从依法征税的角度出发的。
  
  刘剑文、耿颖(2016)在《税收法定原则的核心价值与定位探究》中指出:“税收法定原则的基本要义是纳税人同意,核心精神是纳税人权利保障,通过用民主力量和法律形式约束征税权,旨在实现私人财产权与国家财政权、个人利益与公共利益的协调共赢。”'5从核心价值角度探究了税收法定主义原则具有个人利益与公共利益相统一属性,在观点上具有创新性。
  
  (三)关于税收立法权的纵向配置观点。
  
  李旭鸿(2011)在《试论税收立法权》一文中提出,理想的立法权划分的模式为:“对各地具有共性的税源,税收的立法权集中在中央;对各地特有的税源可以赋予地方相应的税收立法权,前提是这种立法权不得涉及中央税源或共享税源。;   16并提出,我国建立完善的中央地方税权分配关系的总体思路为:”按照现代市场经济运行特点和现代政府分级管理的要求,建立符合中国实际的集中与分散相结合的混合型的税权划分基本模式。“’下周俊鹏(2008)在《税收立法权纵向划分的基本原则》指出:”税收立法权纵向划分的基本原则应包括税收立法权纵向划分法定原则;税收立法权纵向划分与税种划分、财政转移支付相协调以确保实现各级政府事权财权相匹配;确保中央宏观调控与地方因地宜兼顾;并且确保中央税收立法权对地方税收立法权进行法律制衡。“‘8在遵循税收法定主义的前提下,兼顾地方与中央的协调,因地制宜、促进共同发展。
  
  胡小红,王元鹏(2010)在《论我国税费立法权的纵向配置》一文中指出:”我国税费立法权纵向配置存在以下主要问题,税收立法权高度集中于中央;中央政府对地方政府行政收费设定权的监督控制不够健全等;建议通过订立税收基本法对我国税收立法权纵向配置做出法律上的规定;在合理配置地方税种的基础上合理配置各级政府的税收立法权。7f  19提出了健全我国税收立法权分配的诸多策略,其中减少财政级次的观点笔者认为是经济学的分析观点,其立足点在效率分析上,并以此提出优化立法权分配的策略。
  
  岳霞(2008)在《我国税收立法权之内纵向配置问题探究》中提出了:“在中央相对集权的基础上,赋予地方适当的税收立法权。以法律形式确认税收立法权合理配置的制度;税收入宪;制定税收基本法”20的纵向立法权配置建议,其研究的重点聚焦于制定税收基本法。
  
  李文(2004)在《税收立法权纵向分权的制度保证》一文中指出:“税收立法权适当下放可以提高效率。但是由于政府是由追求自身利益最大化的众多行政部门和官员组成的,因此,权力的下放应有必要的制度保证。”2’一方面肯定了税收立法权纵向下放的积极意义,一方面提出了过度下放带来的消极影响。提出对官员和行政机关的个人绝对理性的不信任,提出了权力下放应有其配套的监督手段。
  
  (四)关于下放地方税收立法权合理性的观点。
  
  苗连营(2016)在((税收法定视域中的地方税收立法权》一文中指出:“授予地方相应的税收立法权,使其拥有相对完整的税权,是破解地方财政困难、合理建构央地财政关系的现实考量,同时也具有法理上的正当性和逻辑上的自洽性。只有对《立法法》上的税收法定条款做适度的修正并使税收法定主义回归其本来的意义,才能在规范层面上为地方税收立法权开辟生存空间。”22指出了税收立法权法理上的可分性,并在文中指出了对于税收法定主义应有之义理解的新思路,为我国地方获得税收立法权分权提供了理论构架。
  
  张宇翔(2017)在《论税收法定原则下的地方税收立法权之赋权一一基于税收法定原则形式层面与实质层面的划分》中指出:“税收法定原则应当在确保法律专属主义相对性的前提下,最大程度地彰显纳税人同意这一精神实质。在此意义上,在全国人大及其常委会授权的前提下,地方税收事项只要通过地方人大及其常委会同意并以地方性法规的形式固定下来,就不应被认为违反了税收法定原则。;  33指出了增强对税收法定原则的再认识,并且重新明确税收法定原则在当前语境下,符合时代发展的含义。提出地方获得税收立法权不违反《立法法》关于税收法定原则的规定。
  
  第三节研究内容与研究方法。
  
  一、研究内容。
  
  本文立足于对我国税收立法权配置现状,借鉴域外经验,提出税收立法权配置的理想模式。具体章节内容安排如下:
  
  本文第一部分,简要说明了选题的背景和意义及国内学者的相关研究,从客观存在的角度出发,发掘问题。分税制在我国实行多年,如今也面临着地方财政收入与支出之权不匹配的拷问。”以费代税“的矛盾深深困扰着地方政府并且侵害了纳税人的合法权益。
  
  合理的地方税比重是分税制的重要内在逻辑,也是地方财力的保障。因此”地方税占全国税收总额的比重“和”地方税占地方财政支出的比重“,即地方合法的税收收支,就需要进行比较分析。
  
  本文第二部分简要界定了税收立法权分配研究中的几个基本概念,遵循法学研究先界定再讨论的研究思路引出,地方税征收与支出不平衡导致的地方财政紧张且情况加剧的事实。
  
  本文第三部分对我国税收立法权的分配现状作了分析。得出造成我国中央与地方税种划分不科学、地方财权不足的原因是,我国在中央与地方之间的税收立法权划分不合理。在制度上不是由最高权力机关即全国人民代表大会立法决定,而是由国务院以行政决定的方式明确的。这与国外大多在宪法或其他基本法律中明确划分中央地方之间的税收立法权的情况形成了鲜明对比。同时也指出,我国税收立法权的横向分配上存在的主要问题有:授权行使税收立法权违背《立法法》、国务院税收立法权的转授权缺乏法律依据、越权立法普遍存在、授权行政立法监督缺失、”以费代税“情况严重。我国税收立法权纵向分配上存在主要问题有:税收立法权高度集中于中央、中央政府对地方行政性收费监督不足、地方政府变相行使税收立法权情况严重。
  
  本文第四部分主要是借鉴学习美国、德国、法国、口本等主流税收国家的税收立法实践经验。结合我国实际情况,笔者认为德国相对集中的横向立法权分配方式及其有力的限权措施值得我国学习。在税收立法权纵向分配上,法国中央政府通过转移支付这种间接的方式来保持对地方经济以及社会的宏观调控,而不是通过行政权力和直接的行政命令等干预方式较为合理。因此,可以学习法国通过转移支付的方式来弥补税收立法权高度集中于中央的缺陷。
  
  本文第五部分在前四部分的基础上,分析了我国税收立法权的可分性,进而提出了横向和纵向的分配的改革模式思考。提出宪法和其他税收法律的不足和修改意见,围绕分权是民主宪政的必然和税收法定主义的理论,提出我国仍需要坚持税收立法权的相对中央集权,并在合理的条件下适时下放税收立法权,虽然《立法法》对于税收立法权下放的规定在解读上有争议,但是可以通过进一步解读税收法定主义的应有之义,为税收立法权下放提供一定的法理依据,条件成熟时再制定《税收基本法》,在该基本法中明确地方可以自主进行税收立法的事项;或者可以使《立法法》回归2000年,对于”税收基本法“的模糊规定,为地方获得税收立法权进一步扩展法律规定上的可行性。
  
  二、研究方法。
  
  (一)比较分析方法。
  
  为了使研究结果更具有客观性,本文列举了世界其他主要发达资本主义国家的税收立法权分配模式,并加以分析,总结归纳了其中适合我国借鉴的因素。
  
  本文也简要列举了我国税收立法权分配的历史与现实,发现了其发展的规律。为我国税收立法权分配的改革提供了经验参考。
  
  (二)实证分析方法。
  
  税收立法权分配,分为横向分配与纵向分两个维度。我国税收立法权横向分配的问题简言之就是授权立法的滥用,本文列举了大量的授权立法原文以说明现实情况,并客观分析改革路径。纵向上列举了((宪法》、《立法法》和一系列立法成果,说明我国有纵向税收立法权分配的必要性。
  
  (三)多学科分析方法。
  
  本文采用了,现状一问题一对策的基本研究逻辑,对我国税收立法权分配问题进行了分析和比较,得出了结论。同时也避免了过度激进的错误,客观的分析了我国税收立法权的改革步调应是逐步缓慢地,而并非跨越式的前进。改革应符合社会和经济发展的科学规律。
  
  三、创新点与不足之处。
  
  (一)创新点。
  
  1、采用多种方法论证,税收立法权在横向配置上,权力机关与行政机关的合理授权、分权的重要性;在纵向分配上,中央政府和地方政府,中央权力下放、地方因地制宜行使税收立法权的重要性。
  
  2、在我国税收立法权横向配置的发展方向上,本文认为,立法权应向全国人大回归。指出政府通过颁布行政法规、规范性文件等行政授权立法的方式行使税收立法权,易产生多方面不利影响,因此,应倡导以立法机关为主导的立法机关立法,而不是行政机关主导的行政机关立法。人大立法更有利于实现人民的意志,更具有民主宪政上的正当性。
  
  3、在我国税收立法权纵向配置的发展方向上,文章认为,立法权应向地方适度下放。这有利于激励地方提供更优质公共服务。在地方税种合理划分的基础上,可以从税收立法权分配入宪和强化监督机制两个角度,寻找建立税收立法权适度分权的理想模式。
  
  (二)研究的不足。
  
  本文大量引用现有研究授权立法方面的文献资料,但这些资料缺乏实际社会调查数据额支撑,使研究成果缺乏客观性和科学性。税收立宪在我国目前只是理论上探讨的问题,能否在今后修改《宪法》时,增加财税章节具有不可预测性,修改《宪法》本身也具有不可预测性。因此,整体讨论我国税收立宪不免高屋建领,缺乏基础。此外,对于其它相关法律的修改,也只是附随性的讨论,并未深入,也缺乏一定的实践可行性分析。此外对于人大收归税收立法权后如何合理行使,本文未做进一步思考。
    论文来源参考:
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    【题目】:我国税收立法权横向纵向分配优化分析
    【第一章】:国内税收立法分配制度研究绪论
    【第二章】:税收立法权分配的理论基础
    【第三章】:我国税收立法权分配的现有模式和问题
    【第四章】:域外国家税收立法权分配的经验借鉴
    【第五章】:我国税收立法权分配模式的完善思考
    【结语/参考文献】:税收立法分配问题改进研究结语与参考文献
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