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农户和集体经济组织在土地流转中的权利

时间:2014-06-10 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:5900字
论文摘要

  一、农户有权自主决定土地承包经营权的流转

  《农村土地承包法》第16条、第34条明确规定承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。《农村土地承包经营权流转管理办法》第6条规定“承包方有权依法自主决定土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地”。但实践中,有些地方为推行农业规模经营、集约化经营,不顾农民意愿,以置换、出租、入股等名目强行将土地连片,侵犯农户在土地流转上的自主权。农户在土地流转上的自主权是落实家庭承包责任制、稳定土地承包关系和保护土地承包经营权的不可缺少的内容。
  农户自主决定土地流转有两个基本的含义:
  一是农户有权决定土地依法流转,也有权决定土地不流转。土地承包经营权本质上是农民的一项财产,如何支配是财产权利人的自由。将土地承包经营权依法转给他人,是财产支配;持有土地承包经营权,也是财产支配。农户有权决定土地依法流转,这在理论和实践上都很清晰,但在农户有权决定土地不转让上,则比较模糊。在土地承包经营权三十年不变和承包期内不得收回承包地的法律政策下,任何理由包括农业现代化都不能成为侵害农户不流转土地的自主权的借口,应通过耐心引导说服,以及采取调整地块的办法,来解决土地连片问题,而不是用简单、粗暴的强硬手段逼迫农户流转承包土地。
  二是农户有权决定土地流转方式和取得收益。土地流转采用什么样的方式,由农户依法决定。如果单纯以农业生产规模经营为由,不顾农户意愿,要求农户将承包土地统一入股、统一转包、统一互换的做法都是不正确的。土地流转是土地承包经营权的流转,土地流转的收益是土地承包经营权的收益,应归农户所有,一些地方随意克扣和截留农户的流转收益,必须加以制止和纠正。
  三是土地流转后,农户对土地承包经营权的受让人应当享有监督权。监督受让方是否依据法律和合同的规定经营土地,以防止受让人改变土地用途尤其是从事非农经营,防止受让人对土地进行掠夺性经营,防止受让人违反法律和合同再流转土地。

  二、集体经济组织有权审核和监督土地流转

  《土地管理法》第8条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”这就从法律上确认了集体经济组织作为农村土地经营管理主体的地位。在土地承包到户的模式下,土地的承包经营权全部交给了农户,留在集体经济组织手中的只有以执行国家土地法律政策和维护土地所有权权益为内容的管理权,而对土地流转加以审核是其中最重要的内容。
  目前,农村中甚至政府相关部门有些人认为,目前我国的法律法规既然已经明确规定了土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则,那么,农民流转自己的承包土地,集体就不必再管了。其实这种认识是完全错误的。农户有权自主决定土地流转,但前提是符合法律规定和不损害土地所有权人的合法权益,因此,农户不能撇开集体经济组织自行进行流转。无论以何种形式土地流转,都应该通知集体经济组织,并依据流转方式的不同经过集体经济组织的审核和认可。
  土地流转需要建立相应的约束机制,这是确保土地有序流转的基本条件。约束机制包括所有权约束、法律约束和市场约束。市场约束是以价值规律为轴心,通过供需关系的变化,自发地实现市场对土地资源的配置功能。土地承包经营权流转时,市场机制自动介入土地流转关系,对土地上的主体行为产生约束。但市场约束因利益最大化的市场价值取向往往会出现一些利益失衡。法律约束是通过明确而相对稳定的法律规定,将主体的行为限定在一个适度、合理的范围内,既考虑权利主体自身利益的实现,又兼顾到相关主体利益和社会共同利益。法律无法自动实施,法律约束有赖于特定主体的行为。而且,法律约束通常是粗线条的。现行涉及土地的法律政策很多,但仍然经常出现土地无序流转的现象。在市场约束和法律约束都有弱点的情况下,所有权约束更至关重要。所有权约束是最直接的约束。可以渗透到农业生产经营活动的方方面面,包括集体土地的流转。对自身利益的关注决定了土地所有权人对土地经营活动的约束是最直接也是最有效的。所有权的约束具备市场约束和法律约束没有的适时跟踪功能,土地流转中任何细节包括流转方式、流转时间、流转对象、流转后土地的用途以及各方主体权利义务的设定,土地的所有权人都有能力把握。所以,在土地流转的约束机制中,所有权约束是核心、是关键。
  《农村土地承包法》第32条、37条、49条规定了集体经济组织对土地流转的审核权并设定了不同程序:“……采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案”;“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。但目前,程序设计粗糙,尚不严密、不完善。决定审核程序和方式的应当是土地在村内(或组内)流转还是向村外流转。村内(或组内)流转的,土地承包经营权取得方式和流转方式如何,集体经济组织的审核权表现为对土地流转情况进行备案;土地向村外流转的,则必须经土地所有权人―村集体经济组织同意。土地在村内(或组内)流转属于集体经济组织内部对土地承包经营权的调整,依然具有保障本组织成员生存的意义。这时,集体经济组织扮演的应是一个“中介者、协调者和监督者”的角色,其行使同意权的方式表现为认可各种形式的对土地流转经营权行为,土地承包经营权流转合同向其备案即可;如果土地向村外流转,则无论是初次流转还是再流转,也无论是本集体经济组织成员向非本集体经济组织成员之间流转,由于这时的土地流转功能已经从本组织成员的生存保障蜕变为一种单纯的土地利益交换行为,因而土地所有权人--即集体经济组织(发包方)有权从商业利益的角度来选择受让人,来核定土地流转内容。
  集体经济组织审核土地流转的内容主要是:
  第一,土地流转是否公平自愿首先,要审核是否订立了规范的土地承包经营权流转书面合同。合同是当事人双方权利义务固定化的表现形式,也是纠纷解决的主要依据,为从根本上防止流转方与受让方之间土地权益纠纷埋下隐患,对于当事人双方只有协议的情况,集体经济组织应责成双方签订书面流转合同,若当事人拒不签订书面合同,村集体组织可以拒绝当事人的土地流转申请。其次,审查流转是否出于农民自愿,是否存在外力强迫或诱迫的情形。集体经济组织应当最大限度地保护农民对土地承包经营权流转的决定权,阻止其他主体的横加干涉。
  最后,审查流转价格是否合理。目前在农村许多地方,对土地承包经营权流转价格的估定存在很大的随意性,加之农民价格意识不强,前些年有些农户之间土地转包、互换都是无偿的,甚至有的“倒贴”。承包经营权流转过程中,村集体组织应当担负起价格审定责任,根据土地级差和现有耕作的产出率,参照当地及周边附近地区的市场参考价格,再加上农民失去土地必要保障成本来确定流转价格,为农民流转土地提供一定的价格指导,保障农民能从土地承包经营权流转中实实在在地获利。
  第二、土地流转是否符合法律政策党的十七届三中会全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”这些禁止性的政策规定是农村依法进行土地承包经营权流转的底线,任何土地流转行为都不能突破这个底线。首先,应审核是否改变了土地用途。我国实行严格的土地用途管理,农业用地必须在保证用于农业生产的前提下方可流转。而且应保持种植业、林业、畜牧业、渔业等农业产业类别不变,将原定用于种植业的土地改为林业、畜牧业、渔业等产业类别或者相反,都不能允许。其次,审核流转期限是否超出承包期的剩余期限。所有权是无期限的,作为用益物权的承包经营权是有期限的。第二轮土地延包确定土地承包经营权30年不变,既是稳定土地承包经营权,也是对土地承包经营权作时间上的限制。土地承包经营权流转期限超过承包经营权的剩余期限,直接违反土地承包法、物权法的强制性规定,是无效的。这与我国今后土地承包制度长久不变的政策并不矛盾。再次,审查受让方是否具有农业经营能力和实力。土地资源十分有限而且珍贵,充分利用土地资源,最大限度发挥土地效能,是土地流转的根本目标。但是由于土地首先是农民赖以生存的最基本的生产资料,因此在土地承包经营权设定时,无法较多考虑承包人的农业经营能力,基于集体经济组织成员的资格和身份取得土地承包经营权的,男女老少都是均等的。然而土地流转时就得重点考察受让方的农业经营能力和实力,避免农村土地向不具备农业经营能力和实力的“有钱人”集中,背离土地承包经营权流转的目的。这样的严重教训在城市近郊农村土地流转中更应认真汲取。最后,还应该审查本集体经济组织成员是否放弃了优先权。农民集体的团体性决定了集体成员与非集体成员内外有别,在同等条件下土地承包经营权优先流转给本集体组织成员。这是农民集体成员享有的一种身份利益的体现,也是维护农村集体整体性的人地关系稳定、协调的一种措施。只有本集体经济组织成员放弃了优先权的条件下,土地才可以向村外(或组外)流转。

  三、土地管理以及土地承包管理部门应对土地流转认真实施监督

  “土地管理部门”是指政府国土资源管理部门(以下简称为土地管理部门),农村土地承包管理部门是指各级的农业行政管理(即农村经营管理)部门。乡镇土地管理机构是国家管理农村土地的基层单位,其职能与集体管理农村土地的职能相互衔接、配合,将国家与集体对土地的管理结合起来。《农村土地承包经营权流转管理办法》第5条规定:“县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。”除乡镇土地管理机构直接管理农村土地外,农村土地流转事宜主要由县级以上农村经营管理部门负责审查监督。
  集体经济组织审核土地流转的依据是土地所有权,土地管理部门监督土地流转则出于社会共同利益。土地所有权以及农民的承包经营权从来是相对的,受限制的,这种限制不仅仅是私法上的限制,更重要的是公法上的限制。土地承包经营权虽然是民事权利,但“民事权利并不是当事人利益的孤立存在,是与社会利益有着千丝万缕的联系的,当事人之间权利义务,不可能不受土地这样的客体所承载的社会义务和责任的制约和影响”。农用土地维系着全国十几亿人口的生存大计,土地承包经营权所表达的不只是农民个人的的权利,还包括社会共同利益。出于社会整体利益的需求,政府对农用土地加以严格管理、控制也是各国通例。第二次世界大战后的英国,设置了“政府土地登记局”,统一管理、监督和保护土地所有者的利益;颁布城乡规划法,切实有效地保护耕地和其他农林用地;同时注意建设和管理土地市场,健全土地流转机制并设置“土地估价局”,为各级政府买卖土地、预测和征收土地税提供依据。目前,在我国农村大多数农地流转缺乏土地管理及土地承包管理部门的监控,这种情况应该尽快改变。政府应该通过对农村土地流转的积极介入和干预,促进农村土地有序流转。
  一是规范的农用土地流转市场机制的建立和完善需要政府推动按照中共中央十七届三中全会《决定》关于建立健全土地承包经营权流转市场的要求,发育土地流转市场应成为深化农村改革、发展社会主义市场经济的突破口之一。现阶段农村多数地方的土地承包经营权流转表现为自发、盲目和无序。集体经济组织作为土地所有权人,在土地流转中常常处于角色缺位的状态,或只考虑本集体利益,而不考虑社会公共利益。没有政府管理部门引导、保护、监督,不会有规范而完整的农村土地流转市场。沈阳市从2009年初开始,在农村区(县、市)、乡、村三级建立农村土地承包经营权流转市场试点,为集体经济组织和农户流转土地承包经营权搭建起更为便捷的交易平台。即以县、乡两级农村土地承包管理部门为依托,组建农村土地承包经营权流转服务中心,村级成立土地流转服务站,使之逐步形成县、乡、村三级服务网络,具体负责提供土地流转法律政策宣传、土地流转供求信息、法律政策咨询、价格评估、项目审核、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。实践证明建设土地承包经营权流转市场可以帮助农民改变隐形、无序的土地承包经营权流转交易模式,使市场机制真正成为调控土地流转的主导力。
  二是农村土地流转市场运转的一系列配套制度需要政府制定并促其实施土地承包经营权流转市场机制运转需要有相应的规则、制度和程序作保障,其中包括农地流转的估价制度。流转价格的确定,不是某一个人或集体能随意确定的,要在科学的价格标准的指引下,与某一区域乃至整个国家的经济与社会发展相适应。而科学的价格标准最终还需要由政府主导下来制定。农地流转中介与其他商品市场中介应有所区别,它不是单纯的营利组织,要对农村土地流转起到一定的政策引导作用,这只能由政府推动。
  三是加强集体经济组织对土地流转的管理需要政府的支持和监督集体经济组织与农民之间既是平等的利益主体又存在管理与被管理的关系;双方利益既有趋同性也体现出一定的差异。集体经济组织在农地流转管理中为了自身利益可能会做出侵害农民利益的行为,也可能怠于或者不敢行使所有者权益,放弃监督土地流转。土地管理部门和土地承包管理部门监督参与土地流转,能够更好地协调农民个体利益与集体利益。
  四是较大规模的对外土地流转项目,更需要政府相关职能部门审核把关和流转后的有效监督近年来各地往往以招商引资的形式和办法,引进城市甚至港澳台等外地商人来流转农地。在集体经济组织缺乏对引进对象情况的深入了解、对外来商家的经营实力、经营意图和项目缺少必要的审查把关,特别是对土地用途没有实施有效监督的情况下,就将农民的大量的承包地流转给外来商人,造成了有的地方被外来商家欺骗,有的改变土地用途,农地变相地成为非农用地。这不仅损害了承包农户的权益,也损害了社会共同利益。因此政府相关部门对土地流转项目必须认真加以有效的监控。
  政府土地管理和土地承包管理部门监督土地承包经营权流转主要是监督流转是否符合土地利用总体规划,流转价格是否畸高畸低,流转后的土地利用率是否达到最优化,以及农民的利益是否得到依法保障等。易言之,集体经济组织审核土地流转的内容同时也是政府土地管理和土地承包管理部门对土地流转予以监督的内容。区别只在于政府管理部门是站在了一个更高的视点--社会共同利益的角度来行使监督职权。政府管理部门监督着重于:监督土地用途,控制农用土地缩减规模;监督流转价格,保障承包农户的合法权益不受损害;及时依法调处农村土地承包经营权流转的矛盾纠纷。
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