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我国环境公益诉讼中的问题及优化策略

时间:2015-04-14 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:6847字
摘要

  通过对《民事诉讼法》的修订,公益诉讼制度开始在我国明确确立。《环境保护法》的修订,更是明确了在环境公益诉中起诉主体的范围,奠定了环境公益诉讼发展的基础。环境公益诉讼制度的确立,为我国通过司法途径对生态环境进行保护开辟了新的路径,具有里程碑意义。但自环境公益诉讼制度建立以来,却并未如想象一般蓬勃发展,反而趋于平静。经历了漫长的空白期,直到 2014 年 12 月才出现了《环保法》修订后的环境公益诉讼“第一案” 。我国环境公益诉讼制度的现状,反映出在制度设计的问题,如不能及早引起重视,可能不利于环境公益诉讼制度在今后的发展。
 
  一、我国环境公益诉讼现状

  我国环境公益诉讼始于 2005 年,是一起行政诉讼案件。受限于当时我国并未明确确立环境公益诉讼制度,这起案件仍只能被成为“公益性质案件”,即虽然具有一定的公益诉讼性质,但并非实质上的公益诉讼。即便如此,该案件被认为使社会公益价值得到最大限度的彰显,开创了环境公益诉讼的先河。

  在对《民事诉讼法》进行修订之后,环境公益诉讼制度步入了快速发展期。各地纷纷结合实际情况进行了相应的实践,其中最为突出的表现是专门的环境案件审判机构相继成立。截至 2013年 12 月 31 日,全国以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的派出环保法庭、环保合议庭等 4 种模式存在的专门环境审判组织有168 个。 然而,与审判组织取得较大发展和细化所不一致的是,环境公益诉讼案件数量却极少,从 2000 年到 2013 年,全国环境公益诉讼案件总计不足 60 起。从中华环保联合会统计来看,环境案件中只有极低的比例进入司法程序,而通过环保部门处理的则占据绝大多数,环境公益案件的数量与环境公益诉讼的实际发展情况形成了鲜明的反差。

  从法律规则制定角度来看,目前我国环境公益诉讼立法中未能厘清“公益”概念,也缺乏具体的诉讼操作规则。“环境公共利益”是一个抽象的概念,不能在法律中加以界定,就难以区分“公益”、“私益”。司法实践中,环境污染常常既有对环境的侵害,又有对于个体健康、财产等权益的侵害,究竟哪些利益能够被归入公共利益范畴?这一问题不能解决,环境公益诉讼也就无从谈起。

  在诉讼程序制定方面,尽管最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》),但迄今为止刚刚开始。之前由于程序法规则的不完善,举证责任、鼓励制度、法院管辖等具体规定不明确,法院难于受理,也是造成环境公益诉讼案件数量较少的因素之一。除此之外,仅仅规定了民事环境公益诉讼制度,而缺少行政环境公益诉讼制度,未能对政府部门进行相应规制,也使得目前的环境公益诉讼制度具有一定的片面性和有限性。

  从起诉主体范围看,环境公益诉讼的限制仍然较多。环境公益案件起诉主体多数仍以行政机关和地方检察院等公权力机关为主。尽管各地均在积极探索行政机关和检察机关在公益诉讼中的作用,但就目前现行法律规定而言,仍未能予以明确。例如公益诉讼与行政处罚之间的关系等具体问题处理方面,都尚未出台相应的规定。环保组织参与环境公益诉讼的意愿不高,作为起诉主体的案件很少,不足案件总数的三分之一。据中华环保联合会统计,环保组织对参与环境公益诉讼的态度相当谨慎。只有30%被调查的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段;而 57%的环保组织则比较谨慎,表示不会轻易提起环境公益诉讼;更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。与较低的诉讼意愿相匹配,也仅有 14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。 多数环保组织,特别是民间环保组织,尽管有了较大的发展,但由于受限于专业人员、经费及举证困难等原因,难以单独承担公益诉讼起诉主体身份。

  二、我国环境公益诉讼现存问题及分析

  通过我国环境公益诉讼的现状不难看出,环境公益诉讼在我国已经得到了一定发展,但受限于理论和实践经验不足,仍有待完善。具体而言,存在以下几点问题:

  (一)环境公益诉讼中“环境公共利益”的范畴不明确

  “环境公共利益”是环境公益诉讼的基础性利益,也是诉权的根本来源。然而“公共利益”并不是一个具体的概念,社会公共利益一般也不被法学传统理论承认为一种独立的利益。例如,边沁认为“社会公共利益是一种抽象,它不过是个人利益的总和”。哈耶克则认为“自由社会的共同福利,或公共利益的概念,决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和,而只能定义为一种抽象的秩序,作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”因此,尽管罗马法时代就产生了“公益诉讼”概念,当代各国也纷纷进行了公益诉讼实践,但“公共利益”概念在法学中仍是抽象的,需要各国在立法和实践中厘清判断标准。

  就我国司法实践而言,“环境公共利益”一般常与“国家环境利益”、“私人环境利益”发生交集,特别是与“群体性私人环境利益”。而在立法方面,无论是《民事诉讼法》还是《环境保护法》当中,均未能言明“公共利益”的具体范围,也没有相关司法解释界定具体标准。“环境公共利益”范畴直接关系到环境公益诉讼的案件范围,影响司法机关对立案标准。不能制定统一的法律标准,而将“环境公共利益”的判定交由法院自由裁量,这极有可能导致环境公益诉讼的立案出现差异,影响环境公益诉讼的长远发展。

  (二)环境公益诉讼制度体系不完整

  环境公益诉讼制度体系不完整,主要是指行政环境公益诉讼制度在中国现行环境公益诉讼体系中缺位。单一规定民事环境公益诉讼制度,不足以全面保护环境公共利益。这种情形的出现,主要是因为目前环境理论标准还未能统一,学术观点存在一定争论。

  一般而言,国内对于环境公益诉讼体系构建主要有三种观点:一些学者认为,在环境公益诉讼制度中,应当同时规定民事公益诉讼和行政公益诉讼 ;另一些学者认为,仅仅只需要建立民事公益诉讼制度,行政公益诉讼并不是一种独立的制度,可以借由普通行政诉讼实现 ;还有学者认为,公益诉讼制度具有其自身特殊性,归入现行诉讼法律部门欠妥,应当专门规定公益诉讼法律 。

  对于反对行政环境公益诉讼立法的观点,主要集中于两点:

  一是无需设立行政公益诉讼,公共利益保护可以修改行政诉讼制度,使行政相对人对抽象行政行为可诉来实现,因而没有必要规定;二是公益诉讼具有特殊性,不能以传统诉讼理论进行划分,且国外也没有以诉讼标的来命名的公益诉讼,因而能直接在行政诉讼中规定公益诉讼。

  对于上述观点,笔者认为欠妥。是否需要确立行政环境公益诉讼制度,应依据我国基本国情,兼而参考他国先见立法经验。

  首先,受限于传统诉权理论,起诉主体无法针对行政机关与其自身无关的行政行为进行起诉。在需要提起环境行政公益诉讼的案件中,很大程度上可能包括由于行政机关怠于行使其职责或者违法行使职责所导致环境破坏的情形。对此,即使修改行政诉法,使抽象行政行为可诉,也受限于起诉主体与行政行为的相关性原因,公共利益难以得到保护。与此同时,抽象行政行为可诉使得行政诉讼案件范围大幅扩大,也可能导致滥诉等不利后果。这样不仅不能保护环境公共利益,反而可能加重司法系统负担。

  其次,尽管环境行政公益诉讼具有特殊性,其仍然可以包含于传统诉讼范畴之中。美国等国家由于司法程序仅包含民事和刑事诉讼程序,没有行政环境公益诉讼,将其列为民事诉讼程序的一种特殊类型。但是日本的民众诉讼、德国的“宪法诉讼”等均可以被归入行政诉讼范畴之中。并且,依据我国现行公益诉讼立法模式,可以直接在行政诉讼法中规定公益诉讼内容,而无需打破现行立法体例。

  再次,环境行政公益诉讼制度的缺失,面临着在政府行为危及到环境公共利益时缺少救济途径的风险。尽管存在行政复议等救济制度,但一方面仍属行政机关内部救济,另一方面由于我国行政权强势等现实情况影响,难以保证环境公共权益不受侵害。通过设立环境行政公益诉讼制度,可以增设救济途径,同时通过法律手段增强对行政权力的监督。

  因此,未对环境行政公益诉讼制度作出规定,将不利于环境公益诉讼发挥应有作用,应当对其体系进行完善。

  (三)环境公益诉讼中起诉主体规定亟待完善

  从环境公益诉讼在我国立法情况来看,环境公益诉讼起诉主体范围偏小,主要局限于“环保社会组织”,且仍然未对“法律规定的机关”具体解释。环境公益诉讼中有关起诉主体规定不完善,可能影响到通过环境公益诉讼维护公共利益的积极性,不利于污染防治和生态保护。笔者认为,在环境公益诉讼中有关起诉主体的规定中,存在以下几点不足:

  1. 本应成为环境公益诉讼起诉主体的公民缺失。公益诉讼诉权基础的主要来源之一就是美国的“私人检察总长”理论,即公民或者指定的非政府团体可以依据法律授权,针对损害公共利益的违法行为提起诉讼。公民作为环境公益诉讼主体的优势在于,每一个公民个体都可以发现并对危害环境公共利益的违法行为进行起诉,最能发挥公益诉讼制度的作用。这也最为符合公益诉讼制度的设计初衷。

  部分学者对公民作为环境公益诉讼主体存在质疑,他们认为:公民作为公益诉讼主体范围过大,容易导致滥诉;公民一般缺乏相应举证能力、难以承担诉讼费用,即使赋予起诉主体地位,也不能发挥应有作用。

  笔者认为这一观点并不能成立。一方面诉讼活动需要相当的时间、精力、专业知识,非热心于环境公共利益保护一般不会提起公益诉讼。我国也对通过公益诉讼获利的情形作了禁止性规定。另外,我国缺少诉讼传统,民众一般不愿通过诉讼途径解决纠纷。因此,放宽公民作为环境公益诉讼起诉主体不但不会导致滥诉,反而更应当予以支持。另一方面,公民对于环境公益诉讼起诉权本身是参与环境保护的权利的具体体现,只有给予公民参与环境公益诉讼的机会,才能更好的营造环境保护氛围,提高公民的环保意识。因此,应当在立法中确立公民的环境公益诉讼起诉主体身份。

  2. 检察机关能否作为起诉主体不明确。检察机关作为公共利益的扞卫者与环境公益诉讼有着天然的联系,我国司法实践中也对检察机关在环境公益诉讼案件中作为起诉主体作了一定探索。尽管如此,《民事诉讼法》和《环境保护法》中对于检察机关作用未予以明确,《环境民事公益诉讼解释》中也仅规定了检察机关可以支持起诉,而未规定检察机关起诉主体地位。

  目前,理论界则对检察机关在公益诉讼中起诉主体身份提出了多种观点,如法律监督身份、原告与法律监督双重身份、原告身份等,至今仍存在一些争论。实践中,往往秉承检察机关具有原告与法律监督双重身份,如在检察机关支持公益诉讼起诉的探索中,赋予检察机关强制性调查取证的权力。

  对此,笔者认为,明确检察机关在环境公益诉讼的地位,应从是否符合相应诉讼程序特点、是否符合诉讼当事人理论等角度进行分析。我国环境公益诉讼目前仍属于民事公益诉讼范畴,即是民事诉讼,其诉讼主体就应当处于平等地位。如果在公益诉讼中存在享有特殊权力的主体,就可能损害其他诉讼主体权利。在环境公益诉讼中,检察机关作为起诉主体的身份是公益代表,是依据法律授权专门设定的程序当事人,并非国家机关。因此,环境公益诉讼中应当明确检察机关可以作为起诉主体的身份。

  3. 环保部门是否成为起诉主体未言明。环保部门作为监管环境问题的专门部门,先天具有提起环境公益诉讼的优势。《民事诉讼法》中“法律规定的机关”的规定,使得环保部门成为环境公益诉讼的潜在起诉主体,而我国司法实践中环保部门也常常作为起诉主体出现。然而,环境公益诉讼立法尚未明确在公益诉讼中环保部门能否居于起诉主体地位,理论界也对此进行了相应探讨。

  学者对将环保部门纳入环境公益诉讼起诉主体范围的质疑主要集中在两个方面。从实体方面来说,环保部门本身被赋予监管环境问题的职权,是否有必要通过司法来解决环境问题,环境公益诉讼又会不会成为环保部门掩饰自身失职的补救方式。从程序方面来说,在环境行政公益诉讼中,可能出现环保部门起诉自身的悖论;而在环境民事公益诉讼中,则有可能出现诉讼主体不平等等多种问题。除此之外,还有对环保部门能否代表公共利益的质疑。

  笔者认为,固然从短期效果看,环保部门具有专业特性,也相对易于获取诉讼证据。但环保部门作为环境公益诉讼主体确实存在一些问题,暂时难以做出具体结论,不宜贸然进行诉讼实践。

  综上,环境公益诉讼中起诉主体规定目前还存在一些问题有待完善。

  (四)环境公益诉讼相关具体制度缺失

  在环境的公益诉讼制度中,目前仍缺少对相关制度的具体规定,这都有可能对环境公益诉讼的发展产生一定的不利影响。

  就程序法角度而言,环境公益诉讼从一定程度上突破了传统诉权原理,因此有必要针对当前具体诉讼规则进行一定修改。尽管新近出台的《环境民事公益诉讼解释》对环境民事公益诉讼中举证责任、起诉主体顺序、诉讼请求范围等具体程序问题就行了规定,但仍存在不完善之处。而就诉讼现实需要角度,环境公益诉讼还应在赔偿金管理、禁止令适用、法院主动调解、被告反诉等具体方面予以完善。

  从实体法律方面来看,环境公益诉讼制度的实现,与其他法律制度息息相关。在环境公益诉讼赔偿与行政处罚衔接、环境公益诉讼与环境私益诉讼关系处理等方面,都对影响着环境公益诉讼制度的运行产生了一定影响,有必要予以明确。

  可以说从我国环境公益诉讼现状来看,还存在许多问题需要完善。环境公益诉讼制度的确立意味着一种解决环境问题的可能性,但将其价值付诸实现仍需要相当的努力。

  三、环境公益诉讼的完善途径

  尽管目前我国环境公益诉讼存在一定问题,但并非是无法解决的。只要我们结合当前实际出发,有序完善现有不足,环境公益诉讼制度也将逐步发展。要解决上述问题,可以从以下几个方面着手:

  (一)明确“环境公共利益”具体标准

  如前文所述,“环境公共利益”是一种抽象利益,在不同情形之中范围有所不同,难以具体定义。但“环境公共利益”的界定又与环境公益诉讼案件的受案范围有直接联系,需要予以明确。具体而言“环境公共利益”可以从合理性、公共性、时空性三个标准来界定。合理性即通过利益权衡的方式,比较了受益与损害之间的比例关系,符合利益最大化原则;公共性即环境公共利益属于不特定多数人,且并非是对于其中一部分人的利益,而是对于所有个体共同享有;时空性即环境公共利益产生于一定时空背景下,不存在永恒不变的环境公共利益。在立法中明确以上三个标准,可以明确环境公益诉讼的受案范围,明晰环境公共利益与国家利益、私人利益的的界限,有利于更好地发挥环境公益诉讼制度作用。

  (二)增设环境行政公益诉讼制度

  尽管我国《行政诉讼法》于 2014 年进行了修订,但由于环境公益诉讼制度被认为仍处于探索阶段,还不够成熟,并未将其纳入修订范围之内。无论从环境立法目的还是域外实践情况来看,环境行政公益诉讼都应是环境公益诉讼制度的重要组成部分。

  通过环境行政公益诉讼有利于对负有环境保护特定义务的行政机关经行法律监督,促使其在制定相应行政决策、做出相关行政许可的过程中严格依法行政。从我国环境保护实际需要来看,通过环境行政公益诉讼这一司法途径,能够有效地对行政机关违法行政行为进行有效规制。因此,应当在行政诉讼中增加环境公益诉讼制度,健全我国环境公益诉讼制度。

  (三)适度扩大环境公益诉讼起诉主体范围

  目前我国公益诉讼起诉主体较少,主要局限于环保社会团体。环境公益诉讼的本质在于保护环境公共利益,鼓励公众参与,以弥补公权力监管不充分、不到位的问题。环境公益诉讼起诉主体范围过小,不利于发挥其应有作用,应当在环境公益诉讼增设公民和检察机关作为起诉主体。公民应当与环保社会团体一起,作为环境公益诉讼的主要起诉主体。检察机关尽管可以作为环境公益诉讼的起诉主体,但不应当作为第一选择。可以在其他可起诉主体都未提起诉讼,但又确实存在侵害环境公共利益的情况下,由检察机关作为公益代表人,以普通原告地位提起环境公益诉讼。

  (四)完善环境公益诉讼相关具体法律制度

  环境公益诉讼在我国虽然已经进行了一定实践,但作为一种诉讼类型,其立法和制度建设还存在一些问题。对此,应当继续对环境公益诉讼程序制度和相关实体制度中予以进一步完善。

  应当明确行政处罚与环境公益诉讼赔偿之间的关系,已缴纳行政处罚部分应当从赔偿费用中减去;应当明确限制被告在环境公益诉讼中的反诉行为;环境公益诉讼中应当对法院主动调解进行一定限制;对环境公益诉讼中能否使用禁止令进行具体规定。除此之外,还应当对环境损害赔偿管理等一系列具体制度予以相应的完善。

  (五)提高环境公益诉讼起诉主体能力

  从目前环境公益诉讼发展情况来看,起诉主体处于相对弱势,提起公益诉讼能力不足,应当对起诉主体提供一定支持。《环境民事公益诉讼解释》中对支持环保公益组织起诉做出了一定规定,如检察机关支持起诉、减免相关费等。除此之外,还应当对增强环保公益组织自身能力提供一定支持。在具体措施方面,可以由政府进行主导,积极树立公益诉讼舆论,增强环保组织法律培训,等等。在价值取向上,应当鼓励正确的公益诉讼价值观,引导良性互动,宣扬法律精神。

  对于以上论述,仍属于从整体角度对环境公益诉讼完善提供可行途径。相信随着理论与实践的不断深化,在各界的努力之下,环境公益诉讼制度将更加健全和完善。

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