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非法采伐执法监管框架的建设

时间:2015-12-25 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:4762字
摘要

  木材非法采伐及相关贸易(简称"非法采伐")已经成为国际社会共同关注的热点、焦点问题,如何治理该问题亦成为国内外学者研究的重点。全球森林资源的65%正在受到非法采伐的直接威胁(WWF, 2005),每年非法木材贸易额高达300亿美元到 1000 亿美元,占全部木材贸易的 15%~30%(ICPO, 2012)。非法采伐对全球生态环境有着破坏性影响,包括森林退化、生物多样性流失、气候变化等等,导致原住居民权益受到侵害,犯罪活动增加和居民贫困。

  1 文献回顾

  非法采伐问题是国际环境问题,可持续发展问题,资源和利益竞争问题,更是制度设计问题。当前,国内外非法采伐领域研究聚焦在应对策略和措施方面。Brack, Hayman(2001),世界银行(WBG,2006),国际热带木材组织(ITTO,2007),程宝栋、宋维明(2008)等认为,非法采伐行为贯穿于林业产品的整个价值链或生态链,发生在木材采伐、运输和买卖等环节,并违反了违法行为地国家法律规定。

  Rosander(2008),孙久灵、陆文明(2009),陈积敏、杨红强(2014)等分析非法采伐对社会、经济、环境和政府管理等层面造成的影响。Creek(2004),Rosander(2008),付建全(2010),Alemag(i2010)等指出非法采伐的主要成因在社会腐败、贫困、社会治理体系不健全等方面。Lawson(2010),Kishor(2012),Sudharto(2013)指出打击非法采伐需要建立国际间协同工作机制,设计和优化信息共享制度,加强刑事司法打击力量。李剑泉(2007)、刘东生(2008)、Charles K.Miller(2013)、缪东玲(2014)等学者认为,要从立法角度完善非法采伐管控体系和策略,形成制度化约束力量;从监督体制、运行机制和管理方式加大森林资源监管力度。

  目前,非法采伐理论研究内容、角度和方法相对较为零碎和单一,未成系统化。研究内容主要基于成因和影响分析,重点针对应对非法采伐策略和措施方面,研究成果较通用,针对性不强。本文试图从执法监管为切入点,系统评析非法采伐执法监管,构建非法采伐执法监管框架,为提高执法能力提供借鉴意义。

  2 全球治理非法采伐的主要监管措施评析

  根据市场经济供给需求理论,木材非法采伐及相关贸易受供求关系制约,涉及森林社区居民,木材生产者、采伐者、运输者,木材加工企业,木材零售商和贸易商,林产品消费者(管志杰,2014;陈积敏,2013;孙久灵,2009;程宝栋,2008)。根据行为人经济理性逻辑起点,木材非法采伐及相关贸易受国家和公民自利因素影响,涉及森林资源所在区域国家政府,涉及木材生产区域、加工区域和消费者所在区域发展和环境保护的利益群体和个人(刘金龙,2014)。因此,对木材非法采伐及相关贸易行为的监管涉及到生产、流通和消费等诸多环节和领域,点多面广,需要重塑监管合力,将政府监管职责渗透并贯穿于采伐、流通、加工和贸易全过程。建立林业、海关、工商、交通等部门之间的长效协作配合机制,加强联合执法,开展联合行动,强化执法监管的整体合力(杨朝霞,2014)。

  2.1利用国际舆论压力

  世界自然基金会(WWF),中国国家林业局与大自然保护联盟(IUCN),美国大自然协会(TNC)等一些作为第三方的国际非政府组织和行业协会,充分利用国际舆论压力,努力开展打击木材非法采伐及相关贸易监督行为。

  国际非政府组织和行业协会积极做好资源、环境和气候等国际热点问题的同时,针对木材非法采伐及相关贸易开展研究和多方对话,加强与政府和行业协会的合作,建立多方利益联盟,促进木材合法性认证,推动森林资源可持续性经营。中国木材流通协会,林产工业协会和家具协会等国内行业协会,积极与国际非政府组织合作,举行相关的木材认证培训,呼吁和号召企业履行尽职义务和社会责任,促进绿色生产和采购。

  2.2 开展森林认证活动

  森林认证是一种运用市场机制来促进森林可持续经营的工具,包括森林经营认证和产销监管链认证。对于木材开展森林认证主要是产销监管链认证,即从原木运输、加工、流通直至最终消费者的整个链进行认证,从而达到系统性监管木材的合法性,在一定程度上从技术角度对非法采伐木材进行系统化监管。目前已经建立或准备建立森林认证体系的国家有19个,先进较为成熟的森林认证体系主要有加拿大标准协会(CSA)、森林管理委员会(FSC)、森林认证认可体系(PEFC)、可持续林业倡议(SFI)和马来西亚木材认证委员会(MTCC)等五大体系(ITTO,2007)。

  2001年,马来西亚建立木材认证体系(MTCS)。

  2009 年,MTCS 得到了森林认证体系认可体系(PEFC)的认可。2006年,日本发布证明木材及木制品合法性的《木材及木制品的合法性、可持续性证明方法指南》。2009年,印度尼西亚引入合法性木材产品保障体系(TLAS),实行监管链认证项目(SVLK)。2012年9月,中国林产工业协会出台《中国木材合法性认定标准》及其实施细则等标准性文本,系统推进中国木材合法性认定体系推广,逐步建立起木材合法性的科学互认机制。

  2.3 利用先进科技技术

  打击木材非法采伐及相关贸易国际合作谈判中,一度的问题聚焦在通过技术层面研究,提高木材的合法性认定,有效监督非法木材,起到预防和打击木材非法采伐及相关贸易行为。联合国副秘书长兼环境署执行主任Achim Steiner(2013)提出全球应用"技术手段"更好地开展管理和保护森林资源,遏制非法森林砍伐现象。

  2008年,马来西亚应用人造卫星遥感定位非法采伐区域,以有效预防和打击非法采伐行为。2013年,联合国环境署发布全球森林观察2.0(GFW),该系统是通过最新卫星技术、开放数据以及众包信息,提供全球森林情况的实时数据,有效防止森林犯罪的森林在线监测和预警系统;基于GFW2.0的王邱文等:木材非法采伐及相关贸易的监管框架构建全球资源信息数据库,联合国环境署与国际刑警组织合作建立森林执法援助试点项目,共同打击有组织的森林犯罪行为。

  3 构建非法采伐及相关贸易的监管框架

  林业行政或执法监管存在缺位和失范。一方面是由于林业执法监管体制设计过程中,未能考虑木材的"生产-运输-加工-贸易"等所有环节;另一方面,由于未能有效整合执法主体,虽进行行政监管,但是由于各环节之间存在信息不畅通,只是执法监管形式上到位,实质上缺位。因此,有必要从监管行为模式和规则方面建构非法采伐及相关贸易的监管框架。

  3.1 理论基础

  国内外学者关于非法采伐的定义虽未统一,但基本趋于相对一致,即非法采伐行为贯穿木材生产、运输、加工制造和贸易的诸多环节。当今处于网格化社会,基于生态供应链理论治理非法采伐及相关贸易,成为构建非法采伐及相关贸易监管框架的理论基础。

  网格化管理是利用现代信息技术,相互协调各网络单元间关系,公开、透明共享组织资源,促进信息有效交流,最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想(郑士源,2005)。网格化管理是处理当前复杂管理问题的一种新兴管理模式,是基于网格思维实现信息资源整合,协同运作的现代网络系统式管理方式,能有效解决整体性问题(池忠仁,2008)。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要改进社会治理方式,创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台。这意味着网格化管理被国家决策者看作是一种具有方向性的,能够应对基层社会治理问题的政策工具。

  21世纪初,资源、环境问题日益突出,为了更好地建设资源节约和环境友好型社会,生态供应链理论逐步被国内外学者提出和认可。生态供应链是在系统论和整体观的指导下,运用生态思维把经济行为对环境的影响凝固在设计阶段,确保经济活动过程中供应链内的物质流和能量流对环境的危害最小(陈杰、熊炜,2003;Koh et al., 2005)。良性的生态供应链强调经济利益与环境影响的协调统一,能有效降低污染物排放,提高废弃物回收与利用率。

  生态供应链站在人类自然共生的高度,通过供应链中的物质循环和能量交换,实现生态系统的动态平衡(张茹秀,2014)。

  3.2 非法采伐及相关贸易的监管框架

  基于网格化管理理论和生态供应链理论,系统梳理林产品加工的整个流程,以企业为主体,建立政府、企业和外部组织三级监管网络,构建"回字型"非法采伐及相关贸易的监管框架(图1)。

  基于网格化管理理论,政府主管部门肩负着林产品生产全过程的监管职责。林业主管部门负责木材的生产和砍伐,国内运输,加工/制造经营等活动的监管;海关部门负责林产品贸易流通出入境木材及产品(包括半成品和成品)的监管;工商和环保部门负责林产品加工/制造经营和产生的废弃物监管。国际组织和行业协会对打击木材非法采伐及相关贸易提供一定的援助,如科学研究、企业培训、信息共享、标准制定等。

  基于生态供应链理论和能量守恒定理,原木在加工/制造过程中以半成品和成品的形态存在,并伴随着废弃物。对林产品加工/制造过程进行生态型设计,兼顾经济效益、社会效益和生态效益,是生态供应链管理的关键环节。在追求经济利益最大化情况下尽可能减少对环境的破坏,其中更重要的是在捋顺林产品加工/制造全环节的同时,最大限度地对各环节的废弃物进行循环利用。涉及原材料采购、产品生产、分销、零售、消费以及回收处理等活动的各节点企业组成的闭环结构,是生态供应链各组成要素的直接耦合,体现各要素之间的物质循环、能量交换及信息传递关系。非法采伐及相关贸易的监管以生态供应链的闭环结构为结构源点,进行有效的监管治理。

  3.3 监管框架运行规则

  木材非法采伐及相关贸易监管框架运行主要由物质流、能量流和信息技术流进行衔接。以建立企业自律为关键,整合资源,多部门形成监管合力为目标,构建良性有效地监管框架体系。

  规则1:基于物质流和能量流开展森林认证监管行动。物质流和能量流贯穿在林产品生产的全过程,观测和监控以木材为主的林产品生产的物质流和能量流。对赋予物质流和能量流的林产品开展强制性森林认证活动,以确保木材合法性。

  规则2:基于信息技术流开展监督援助行动。

  企业的自律行为受信息和技术制约,政府主管部门、国际组织和行业协会发挥其宏观管控、技术支持和科研培训支持。尤其是建立政府主管部门主导下,国际组织和行业协会密切配合的信息共享平台;开发基于计算机和互联网技术的卫星遥感技术,即时预警非法采伐行为,如全球森林观察等系统。基于信息技术的正流向,有效监督木材非法采伐行为。

  规则3:基于信息技术流整合监管力量。借助国际组织和行业协会强大的技术支撑和智库支持,强化信息技术正流向,政府主管部门整合现有分散的执法监管力量。政府主管部门间建立信息共享平台,整合非法采伐现有数据统计、预警和监测系统,成立一部门为主、多部门协调配合的监管非法采伐工作小组,形成工作制度,确保常态化运行。

  规则4:成立第三方独立监管机构。在现有政府主管部门、国际组织和行业协会基础上,利用林产品物质流和能量流规制,信息技术流正流向,单独成立第三方独立监管机构,全面负责监管木材非法采伐及相关贸易。

  4 总结

  绿色贸易是世界林产品贸易的新趋势。实施绿色采购制度和制定专门国际法律规范是遏制全球木材非法采伐及相关贸易的有效途径,但治理木材非法采伐及相关贸易问题关键在于建立强有力的监管机制。

  中国在应对木材非法采伐及相关贸易问题上表明了积极的态度,坚定的立场,尽到了大国责任。但与欧美发达国家相比,中国在应对非法采伐问题上的话语权较弱。提高非法采伐问题上的话语权,最重要的是做到底数清、信息明、制度好。基于物质流、能量流和信息技术流建立非法采伐及相关贸易的监管逻辑结构框架,正是起到保障作用。

  参考文献:
  陈积敏,钱静。打击木材非法采伐与贸易的执法困境探析[J].林业经济,2014(7):68~71.
  陈杰,熊炜。生态供应链与生态型设计[J]. 城市环境与城市生态,2003,16(2):74~76.
  程宝栋,宋维明。 中国应对国际木材非法采伐问题的思考[J].中国经贸,2008(3):50~53.
  管志杰,曹建华。非法采伐及其贸易的治理: 生态供应链的视角[J].北京林业大学学报(社会科学版),2014,13(2):75~80.

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