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甘肃小陇山森林生态补偿主体的权利与义务

时间:2015-12-25 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:6275字
摘要

  生态补偿是指各级人民政府和生态受益者、损害者通过资金补助、项目支持、政策优惠等方式,对生态保护者、受损者损失的弥补。

  根据原国家环保总局(现环保部)发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发 [2007]130 号)提出的"生态补偿机制"的定义,生态补偿的构成要素包括 :1. 生态补偿的实质是国家的环境经济政策 ;2. 生态补偿以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的 ;3. 生态补偿的补偿标准以生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会为依据综合制定 ;4. 生态补偿机制以行政和市场为手段 ;5. 生态补偿的内容是调整生态环境利益各方的关系。

  生态补偿机制的建立以内化外部成本为原则,对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本 ;对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。

  国外学术界并无"生态补偿"一词,国外相关实践最早按照"损害环境者付费原则"在工程建设项目中开展生态补偿、重建或者建设。后来,逐渐演变为根据生态系统服务价值量向环境保护和生态系统建设者支付费用以激发起积极性的"生态环境服务付费(PES)""或者生态效益服务付费(PEB)"活动。

  由于国际上生态补偿主要有政府购买为主导的公共支付系统,以及市场手段来实现的生态系统。且以政府购买为主,建有私人、社团和各种民间组织,多渠道融资,补偿主体开始呈现多元化,有助于动员全社会力量参与生态境保护。

  国外生态补偿的主体分为"生态系统服务购买者"和"生态服务系统提供者",具体包括政府主体和私主体,私主体基于市场行为产生,包括交易主体及其他利益相关主体、生态标志认证主体、评估主体和监督管理主体等。国际上"生态补偿"比较通用的是"生态服务付费"(PES)或生态效益付费(PEB),包括四种类型 :一是直接公共补偿(类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等):政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其他提供者进行补偿。二是限额交易计划(如欧盟的排放权交易计划):政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限("限额"或"基数"),处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务,也可以通过资助其他土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的"信用额度"进行交易,获得市场价格,达到补偿目的。三是私人直接补偿 :除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外,私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为"自愿补偿"或"自愿市场".四是生态产品认证计划 :通过这个计划,消费者可以通过选择,为经独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。

  我国的森林生态补偿的理论研究与国际上一样,都是以森林生态系统服务功能及其价值评估为基础的。

  20 世纪 80 年代开始,我国生态学者开始系统的研究全国以及地方森林生态系统服务功能,从 90 年代中期开始的森林生态补偿的研究,包括理论研究层面和政策研究与操作层面。据此,森林补偿的概念有广义和狭义之分,广义的森林生态补偿包括对森林生态环境本身的补偿,对个人或区域保护森林生态环境的行为的补偿,以及对具有重要生态环境价值的区域或对象的保护性投入。广义上的森林生态效益补偿不仅包括公益林生态补偿,还包括对林业重点工程建设(如天然林保护工程、退耕还林工程、重点生态公益林建设等)、森林病虫害防治、森林防火等事项的补偿。狭义上来看,森林生态补偿就是指目前推行的森林生态效益补偿基金制度所涵盖的内容。

  森林生态补偿是调整、利用和保护森林生态效益主体间利益关系的一种手段和激励方式,其核心内容既包括公益林的补偿,又包括对生态系统功能退化而进行的森林生态系统恢复而投入的成本和为保护森林而丧失的机会成本的补偿。在我国,森林生态效益补偿的核心内容是国家对森林保护者进行经济补偿。森林生态补偿方式按补偿主体分为以政府为主导、以社会为主导和以市场为主导的三种补偿方式,其中国家作为公共利益的代表,是生态效益补偿的重要主体之一,具体分为中央、省、市及社区四级国家补偿主体。森林生态效益补偿作为我国生态效益补偿机制的重要组成部分,开始得最早,取得的经验比较丰富,能够为其他领域的生态效益补偿的研究和实践提供借鉴。

  长期以来,我国各领域生态补偿实践中存在利益相关者角色和身份模糊、权利义务界限不清晰的普遍问题,造成了生态补偿政策实施的困难和理论研究的诸多障碍。生态补偿直接表现为补偿主体、受偿主体和其他利益者之间的权利、义务和责任的平衡,其实质是协调不同利益相关者之间的经济利益。生态补偿法律关系的主体包括生态补偿法律关系中权利的享有者和义务的承担者。本文将采取类型化研究思路,通过对典型的甘肃省小陇山森林生态补偿案例的分析,归纳出关于森林生态补偿主体及其权利义务关系的一般理论模型。对生态补偿主体及其权利义务从静态和动态两个视角进行研究,静态的视角可以识别出补偿主体、受偿主体和其他主体三类主体 ;而在动态关系中,可以更准确地把握生态补偿各主体之间的权利义务关系及其内容,为生态补偿实践提供理论指导。

  一、甘肃小陇山森林生态补偿概述

  (一)森林生态效益补偿的法律制度

  2000 年,国务院发布实施《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》,全面启动天保工程,至 2010 年,工程总投入 962 亿元,其中中央补助金占 80%,主要用于长江上游、黄河上中游地区的公益林建设、森林管护事业费、政策性支出补助费、职工基本养老保险补助费、下岗职工基本生活保障费、下岗职工一次性安置补助费。为保护和管理非天保工程区的公益林,2001 年中央财政设立了森林生态效益补助资金,出台了《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》,并在非天保工程区的 11 个省区进行了试点工作,公益林资源管理取得显著成效。2004 年,正式建立了中央财政森林生态效益补偿基金制度。2010年7月2日,甘肃省财政厅、甘肃省林业厅出台了《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则(暂行)》,明确了中央和省级财政补偿基金的补偿对象、补偿标准。2007 年12 月 20 日经甘肃省第十届人民代表大会常务委员会通过的《甘肃省农业生态环境保护条例》规定了农业生态环境保护实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。全国生态公益林管护模式大致分为专业管护、委托管护、联户管护、自主管护和委托代理五种模式。

  (二)小陇山森林生态补偿实践现状

  小陇山林区地跨长江、黄河两大流域,是兼有我国南北方特点的典型天然次生林区,也是全国天然林保护工程重点实施区,更是嘉陵江、渭河中上游重要的水源涵养林和甘肃省东南部重要的生态屏障,对渭河下游关中平原、嘉陵江下游汉中平原和四川嘉陵江流域的生态安全有重要影响。在维持区域生态平衡、生物多样性保护、改善生态环境、提高区域生态安全、保障社会经济的可持续发展等方面发挥重要作用。小陇山国有林场的管护主要依靠林场工人,辅以农户,林场工人的主要收入来源是工资,但低于自身家庭的消费水平。少数面积的国有林地依靠农户管护,农户主要依靠自家的耕地生活。农户的收入和消费水平低于林场工人家庭,其消费水平略高于收入水平。政府是主要的补偿出资方,补偿对象主要分为个人、企业、政府和机构,其中森林一线管护人员、林场和农户是主要的补偿对象。生态补偿对当地管护人员在家庭的生产、生活各方面产生了积极影响。生活水平提高,生态补偿政策的实施在某种程度上增加了家庭收入(提高了补贴)。

  在前述对国家和甘肃省森林生态补偿的法律制度、政策条例概述的背景下,针对小陇山地区对森林生态补偿政策实施的具体情况,以下本文将归纳出该地区生态补偿主体,对其位置进行抽离,概括其权利义务并与补偿方式结合,进一步通过类型化分析,分别在静态和动态的路径下将补偿主体按权利、义务的标准进行分类,最后划出主体与权利义务的关系图。

  二、甘肃小陇山森林生态补偿实践中的主体
  
  按补偿主体划分,森林生态补偿方式可以分为以政府为主导、以社会为主导和以市场为主导三种主要方式。政府为主导的方式表现为征收生态补偿税费、财政补贴制度、加大补偿资金投入、优惠信贷、收缴全民义务植树绿化费等,已经进入成熟阶段 ;社会为主导的方式表现为 NGO 提供资金技术、企业承担社会责任、个人义务植树等,此方式实施范围较小 ;市场为主导的方式主要表现为一对一市场交易、可交易的市场配额、生态标志等,此方式刚刚起步。

  生态补偿的补偿主体分为两类,分别是"正外部性的补偿主体"和"负外部性的补偿主体".其中,正外性的补偿符合"受益者负担原则",体现了对环境生态系统造成的符合人类需要的有利影响 ."负外部性的补偿"体现了"破坏者付费原则、开发利用者"的原则。正外部性质"的补偿主体,主要由国家和地方政府对给丧失发展机会的个人等组织给予补偿,森林属于正外部性的补偿主体。

  (一)补偿义务主体

  甘肃省小陇山地区森林生态补偿的主体是直接或者间接从森林生态区建设中获益的群体,包括政府和社会补偿主体,其补偿方式为以政府为主导和以社会为主导的补偿。

  1. 政府 :根据"谁受益、谁补偿"的原则,政府应当作为森林生态效益补偿的重要主体。作为公共利益的代表,中央和甘肃省各级政府是小陇山地区森林生态补偿资金的主要提供者 , 通过公共财政体系向其区内的林场管护者以及村民产生的机会成本损失提供各种财政补偿。政府主体包括中央政府、财政部、甘肃省政府、甘肃省财政厅。

  2. 社会补偿主体 :该主体是森林生态效益补偿的微观主体,分为生态受益主体、生态破坏主体和生态责任承担主体,包括企业,如排放和产生废气、废水的企业,如造纸厂、冶炼厂、卷烟厂、水泥厂,这些企业通过缴纳税费和承担相应的社会责任以为补偿 ;3. 个人 :受益于森林生态效益或利用开发森林、污染破坏森林生态环境的行为人,如汽车和汽油使用者,个人通过缴纳相应的税费承担补偿责任。

  (二)受偿权利主体

  由于甘肃省小陇山森林保护区的管护者和村民为保护森林及其周边地区的生态系统和野生动植物而出让其部分权利,应当作为生态补偿的受偿权利主体。包括 :1. 小陇山林场管理者 ;2. 基层管护站 ;3. 第一线基层职工 ;4. 森林公安、武警 ;5. 小陇山林业实验局 ;6. 民政部门(自然灾害修复);7. 农民 ;8. 小陇山地区的一些受限制企业。

  (三)生态补偿实施的辅助主体

  非市场机制中,在补偿主体和受偿主体这一主法律关系主体之外,还存在着其他生态补偿主体,包括组织协调主体、主要实施主体、配合主体、监管主体以及评估主体。评估主体主要有生态补偿的市场评估和认证主体以及针对政府等部门的绩效考评。

  小陇山地区森林补偿的其他主体主要是评估服务提供者,即森林生态补偿效益的评价指标体系的提供者,主要承担对考评单位履行森林生态补偿义务及完成情况进行绩效考评的责任。

  三、生态补偿各主体的权利义务及其实现形式

  我国森林生态效益补偿方式以政府主导为主要途径,补偿资金来源主要依靠国家财政扶持(投入、补贴、减免税收)和相关地区、部门、行业等对生态效益的补偿。小陇山森林生态效益补偿即是一个典型代表。

  (一)补偿义务主体的权利义务及其实现形式

  1. 政府

  中央政府和甘肃省政府代表国家利益,享有小陇山森林生态区良好生态环境的权利,履行对小陇山森林生态效益受偿权利主体的经济补偿和非经济补偿的义务。

  第一,经济补偿。中央建立生态补偿专项基金,中央政府和甘肃省政府按相关法律制度规定的补偿标准发放补偿金给小陇山森林生态保护区,以工资或补助的方式发放给林场管护人员和管护农户。

  第二,非经济补偿。主要有 :实物补偿,如给退耕农户补偿粮食、提供森林管护设施、森林防火器材、树苗种子等 ;政策补偿,如优惠政策扶持发展替代产业,林下资源开发;加强就业技术培训,提高职业技能;职工个人承担或经营的林地能实现贷款 ;对林业职工子弟上学、就业予以照顾 ;生态工程建设补偿。

  2. 社会补偿主体

  第一,企业。如排放和产生废气、废水的企业,如造纸厂、冶炼厂、卷烟厂、水泥厂享有按法律标准排放废弃物的权利,承担相关环境治理税费的义务和企业社会责任 ;第二,个人。如汽车和汽油使用者,享有汽车和汽油使用权,承担生态环境补偿费用的责任。

  (二)受偿权利主体的权利义务及其实现形式第一,小陇山林场管理者、基层管护站、第一线基层职工 、管护农户、森林公安、武警。享有从政府领取或接受企业、NGO 组织提供的森林生态补偿资金和其他非经济形式的生态补偿,承担管护小陇山森林生态区的责任 ;第二,小陇山林业实验局。享有从政府领取或接受企业、NGO 组织提供的森林生态补偿资金和其他非经济形式的生态补偿,承担小陇山森林生态区的科研开发责任 ;第三,民政部门(自然灾害修复)。享有从政府领取或接受企业、NGO 组织提供的森林生态补偿资金和其他非经济形式的生态补偿,承担小陇山森林生态区的自然灾害修复责任 ;第四,小陇山地区的一些受限制企业。享有从政府领取或接受企业、NGO 组织提供的森林生态补偿资金和其他非经济形式的生态补偿,承担限制发展破坏小陇山森林生态区的产业责任。

  四、森林生态补偿主体关系图

  根据以上对补偿义务主体和受偿权利主体进行的类型化分析,静态的森林生态补偿主体和动态的森林生态补偿主体关系图如下 :

  (一)静态的生态补偿主体

  1. 生态保护或建设者--生态受损者

  本案例中,小陇山林场管理者、基层管护站、第一线基层职工、管护农民、森林公安、武警、小陇山林业实验局、民政部门(自然灾害修复)系森林生态保护或建设者,退耕还林的农民、小陇山地区的一些受限制企业系森林生态受损者,他们同为受偿权利主体,他们与补偿义务主体的权利义务关系图分组如表 1.

  2. 政府与具体的行为者

  中央政府、甘肃省政府代表国家实现公共利益,小陇山各林场、基层管护站的职工和管护农户是具体的森林生态保护实施者。

  (二)动态的生态补偿主体

  森林生态补偿属增益型矫正正外部性的生态补偿。

  1. 生态保护或建设者--生态受益者

  小陇山各林场、基层管护站及其一线管护人员是小陇山森林生态的保护者,中央政府、甘肃省政府作为国家和地方利益的代表者是小陇山森林生态受益者。

  2. 上级政府→下级政府→具体行为者

  中央政府→甘肃省政府→小陇山森林生态区的各林场、基层管护站的一线林业管护人员和管护农户。

  五、结语

  全国生态公益林补偿模式一般为国家和省级财政出资,对生态公益林的所有者或经营者进行直接补偿。

  根据"谁受益、谁补偿"的原则,中央和地方财政作为公益的代表,是森林生态效益补偿的重要主体之一,通过投入专项资金承担补偿责任。集体或个人作为不同管护模式下的生态公益林管护主体,承担经营管护生态公益林的责任。本文以小陇山森林生态补偿作为森林生态的典型案例进行专题研究,对案例中的补偿义务主体和受偿权利主体做了抽离,阐述了其权利义务内容,并对其进行了类型化研究,划出了主体和权利义务图。通过研究得出如下结论 :

  作为公共利益的代表,中央和甘肃省各级政府是小陇山地区森林生态补偿资金的主要提供者 , 政府通过公1成本损失提供各种财政补偿。企业、个人作为社会补偿主体,是森林生态效益补偿的微观主体,通过承担相关税费和社会责任履行森林生态补偿义务。小陇山林场管理者、基层管护站及其第一线基层职工、管护农民、森林公安、武警、小陇山林业实验局、民政部门(自然灾害修复)系生态保护者和建设者,作为受偿权利主体享有生态补偿的权利,承担管护小陇山森林生态的义务 ;退耕还林的农民和小陇山地区的一些受限制企业属生态受损者,享有生态补偿的权利。

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