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我国进口食品安全监管问题与立法完善

时间:2015-12-04 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:8451字
摘要

  食品安全包括食品的卫生安全(food safety)和食品的供应安全(food security)两层含义:前者指食品应当洁净卫生且无损于人体健康;后者指食品市场的供给充分,不存在食品短缺的危机。本文将从食品的卫生安全角度分析我国应当如何构建更为合理完备的法律制度,以充分发挥政府在食品安全监管中的管理和引导作用,对进口食品进行有效监管,治理食品市场失灵,减少食源性疾病可能带来的危害,确保进口食品的安全可靠。

  一、我国进口食品安全监管的立法现状

  建国以来,我国先后出台约917部有关食品安全的法律法规,其中约有877部是改革开放以后颁布实施的,这些法律法规涉及进口食品安全监管的主要有1989年《进出口商品检验法》(2013年修正)、1991年《进出境动植物检疫法》、1993年《产品质量法》(2000年修正)、2009年《食品安全法》等基本法,1996年《进出境动植物检疫法实施条例》、2003年《中华人民共和国认证认可条例》、2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、2011年《食品安全法实施条例》等行政法规,以及2009年《流通环节食品安全监督管理办法》、2009年《进出口食品标签管理办法》、2011年《进出口食品添加剂检验检疫监督管理工作规范》、2012年《进出口食品安全管理办法》和《进口食品境外生产企业注册管理规定》等部门规章。2009年中国制定并实施了《中华人民共和国食品安全法》,标志着我国在食品安全监管上第一次有了系统的全国性食品安全法律,初步建立起现代化的进口食品安全监管网。

  根据《食品安全法》,我国食品进口监管的主管机关为国家质检总局,其在各地设出入境检验检疫机构实施具体的检测工作;国家质检总局与国家认证认可监督管理委员会负责制定和调整《实施境外食品生产企业注册的进口食品目录》,由国家认证认可监督管理委员会负责境外食品生产企业的注册及监督工作。

  食品进口的监管流程基本可以分为口岸检验检疫、境内上市流通和风险监测三个部分:(1)在口岸检验检疫过程中,根据我国《食品安全法》,普通进口食品的口岸检验检疫主要由出入境检验检疫部门负责,实施"合格准入"的通关原则,即经抽检合格而颁发进口食品卫生证书和检验合格证,作为准予进口的凭证。对于"尚无食品安全国家标准的食品,或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关新产品新品种"则需首先向卫生部提交安全性评估材料,由卫生部决定是否准予进口。食品安全检验标准的制定主体为卫生部,卫生部设立国际标准评审委员会对标准草案进行审议,决定是否准予通过。(2)根据《流通环节食品安全监督管理办法》之规定,进口食品的境内上市流通环节的主管机关为工商行政部门,具体职能包括对进口食品经营场所进行现场检查,对销售的进口食品进行抽样检验,查阅、复制与进口食品有关的票据等资料,查封、扣押不安全食品等。(3)在风险监测方面,《食品安全法》规定由卫生行政部门统领食品安全风险评估和风险监测工作,其他食品安全监管机构应及时向卫生行政部门通报有关的食品安全事故,以便卫生行政部门对风险做出及时反应,这其中主要涉及卫生行政部门、质检部门、工商行政部门和工信部门。

  二、我国进口食品安全监管立法存在的问题

  (一)立法起步晚,水平低

  我国现行食品安全法律制度强调以制裁为特征的硬法(监管法),却忽视以纲领、政策和原则为特征的软法(基本法),立法思维比较落后,难以实现损害预防的目的;同时违法成本底、制裁程度低和执行效率低的问题也严重影响了该法填补损害功能的实现。

  1、立法理念滞后,体系架构不合理。在我国加入WTO后,对外贸易领域逐步开放,外国食品开始更多地进入中国市场,但这一现实情况并未引起主管部门对进口食品监管应有的重视。这也造就了我国食品进口相关领域立法的落后,给我国进口食品的安全埋下隐患。我国第一部现代化的食品安全立法以2009年《食品安全法》的出台为标志,由此开启了食品安全监测之国际化的大幕。此后,我国进一步加快立法,建立了初具规模的食品安全监管体系,以适应监管实践的需要。然而,立法的仓促在常年实践中开始逐渐暴露其缺陷。

  首先,在风险监测体系的架构上。我国仅对风险评估和风险管理做出了原则性规定,缺乏相关的配套制度,风险监控理念严重滞后,难以真正实现"从农田到餐桌"的事前风险预警和事后风险应急,例如《食品安全法》第33条规定:"国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求,实施危害分析与关键控制点体系(HACCP)",但就国家具体如何鼓励该体系的建立,本法及其相关法律法规均未做出进一步的说明,因此,我国食品进口领域的HACCP风险控制体系的建立仍流于形式。

  其次,进口食品追溯体系松散,召回制度难以实行。我国针对食品追溯体系的架构不够细密,缺乏可操作性,无法有效配合召回机制,实现对进口食品风险的及时应对,例如《食品安全法》第67条规定:"进口商应当建立食品进口和销售记录制度,如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。"至于进口商是否应当建立电子化的记录,记录是否需要追溯至食品原材料及其出产地,或包括食品在生产过程中的各项检验检疫证明,《食品安全法》及其实施细则并未做出更加细致的规定。

  2、国际食品标准采用率低,技术指标落后。截至2014年3月,我国共出台1070项食品工业国家标准和1164项食品工业行业标准;在进出口检验方面,又专门制定了578项进出口食品检验方法行业标准。纵观世界其他主要经济体,美国、英国、德国等国家的国际通用标准采用率已达到80%以上,日本的国家标准中90%以上采用国际通行标准;然而,在我国,食品安全标准采用国际标准的比例仅为60%,④因而造就了我国食品监管领域国际标准采用率低、且标准数量少(以茶叶农药残留为例,我国仅规定了9种农药残留标准,而欧盟则规定了56种农药残留标准,日本的相关规则达到了64项)、规则旧、国际化程度低的局面。此外,我国的标准制定缺乏基础研究,缺少科学依据和监测网络支撑与相应的实验室分析手段,因此技术指标不够科学和先进,导致我国现存的尚未国际化的食品标准中的各项具体指标大都低于国际标准,例如在新近发布的酱油行业标准中,三氯丙醇的限量与欧盟比较相差50倍。

  目前,我国食品安全标准低,检测方法陈旧,且安全标准政出多门;质检标准相互交叉、重复、甚至重要指标缺失的现象屡见不鲜,尚未达到食品法典委员会推荐的标准制定水平,导致了我国在食品质量安全检疫检验水平上与发达国家有较大差距。

  我国标准制定水平偏低的问题带来了检验标准相互交叉时有重复且难以协调的尴尬现状,对我国食品安全构成了潜在的威胁,因此采用更加现代化的食品检疫检验标准,提高标准制定水平,有效保障我国食品安全势在必行。

  (二)监管缺乏效率

  1、监管权责不明。不同于国际主流的全程一体化监管模式,我国旨在建立由多部门联合的综合食品安全工作机制,鼓励联合执法和跨部门合作。这种多部门联合监管的工作机制曾在20世纪40年代被世界各国普遍接受,但现如今已然被统一管理模式(欧盟)和分层管理模式(美国)逐步取代,显然,我国的监管理念比较滞后。我国这种将风险监测过程,包括检验检疫规则制定、口岸检验检疫实际执行、境内上市流通,风险评估和风险处理,进行分离的分程、分段模式存在明显的弊端。

  由权力划界不明带来的职能交叠严重减损了进口食品安全监管的效率。例如,《食品安全法》第11条规定:"国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划……组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案",而《进出口食品安全管理办法》第21条规定:"国家质检总局对进口食品安全实行风险监测制度,组织制定和实施年度进口食品安全风险监测计划",这两个规定在食品安全风险监测计划的制定权限上存在明显冲突,依照上位法优于下位法之规定,应当由卫生行政部门实施风险监测计划的制定工作,然而在实践中,针对进口食品的风险监测计划制定却是由国家质检总局承担,导致了进口食品和国产食品风险监测的分离,不利于食品安全监控的全方位开展和落实。

  2、本土食品与进口食品分头监管,进口与流通环节分程管理。我国目前对进口食品实行以流转环节关键点为划界标准,辅以食品类型进行主管部门设定的监管形式。即食品处于进口通关状态尚未上市流通、食品上市流通、消费者购买后三个环节分别由不同部门进行风险监控,在未上市流通时还需依食品类别不同再划分不同的监管权限。这样的职能设置造成我国食品监管体系存在主管机关过多,分工模糊,职责交叠的问题。由于多部门管理对部门协调提出了极高要求,而我国的部门协调机制尚不健全,极易导致信息传递延迟,造成资讯难以及时共享,在监管过程中出现职能交叉与监管真空的现象,弱化了监管效果。具体来说,我国将进口食品的口岸监管工作交由国家质检总局和卫生行政部门负责,而国产食品则由农业部门、卫生部、质检部门、食品药品监督管理部门综合进行监控,造成进口食品监管和对本土食品监管的分离。不利于风险监控的有效进行,极易导致食品监管环节纰漏,造成食品安全事故影响的扩大化。此外,进口食品的口岸监管工作交由进出口检验检疫部门,而流通环节则由工商行政部门负责的管理模式有悖国际食品监管全程化管理的要求,削弱了食品监管的连续性。

  由于这种职能划分,导致质检机构的风险监控职能被卫生部和工商行政部门拆分,因而缺乏连贯性。当食品进入流通领域后,质检机构即对进口食品失去控制,如此人为割断进口食品流转程序而进行的职能划分阻碍了质监部门的资讯获取工作,降低了数据收集和分析的效率,不利于风险评估工作的有效进行。

  (三)处罚缺乏力度

  《食品安全法》并未对处罚权主体做出明确规定,仅使用有关管理部门的字样,在进口食品安全领域,行政主体主要包括质检部门、工商行政部门和卫生行政部门,由于食品立法的粗疏导致了执法的随意性,容易造成行政重复处理或政府职能缺失的问题。例如发生食源性疾患的,应当由卫生行政还是工商行政进行惩处并未做出明确规定。

  违法成本是市场活动主体选择守法抑或是违法的重要考量因素,因为这直接影响着企业经济责任的实现,违法者所付出的成本包括经济和舆论两个方面。从社会成本角度来说,查处一项违法行为必然耗费一定的人力物力,带来社会资源的损耗,这样的社会成本的支出应当由违法者承担无疑,既实现了威慑目的又填补了社会成本的损耗。足见,最佳的立法状态应当能够实现降低社会成本与违法行为发生率之间的平衡,然而我国目前尚未能做到这一点。1995年《食品卫生法》对未经许可从事食品生产经营活动的罚款金额为500元以上3万元以下(或1倍以上5倍以下),2009年《食品安全法》对同样的违法行为的罚款金额为2000元以上5万元以下(或5倍以上10倍以下),中国从1999年到2009年的年均通货膨胀率约为7%,照此推算,罚款金额的最高标准在2009年至少应达到8万元。然而,食品安全法中的相应金额限度仅提高了2万元,明显偏低,不利于实现法律对违法行为的阻却功能。

  《食品安全法》第96条规定:"生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付10倍的赔偿金。"可见,除强调民事赔偿优先原则,要求侵权行为人进行一般意义上的民事赔偿外,《食品安全法》还设置了10倍价款的惩罚性赔偿机制。然而,由于食品的价格一般比较低廉,即便是10倍赔偿也难以对食品生产者或经营者起到震摄作用或警示作用。2014年5月国务院讨论通过的《食品安全法》(修正草案)在这一点上也未作太大修改,只是增加了"或者损失三倍的赔偿金"和"赔偿金额不足一千元的赔偿一千元"的规定。因此,该条款的设置难以有效降低食品违法行为的产生。建议改变以消费者购买食品所付价款为基准的计算方法,代之以消费者所遭受实际损失为计算基准,即以实际遭受损害的数额为标准进行赔偿,并以此作为食品安全损害赔偿的最低赔偿标准。

  (四)社会及企业监督职能发挥不充分

  目前,国际社会提倡建立由社会各界共同参与的进口食品监管模式,强调国家、业界和大众的协作配合,完善监督功能,落实企业责任,督促企业自律。落实企业第一责任,国家辅助监督的理念,摆脱传统的政府主导的责任模式,使进口食品监管更加积极、效用更加显著。而我国历来重政府参与,轻企业责任,这种理念不仅加重了政府的财政负担,而且增加了监管失灵的风险,难于实现进口食品安全监管期望企及的战略目标。

  加之我国的惩罚机制比较欠缺,这些原因共同导致了外国出口企业难以形成对中国市场的社会责任意识,并将我国消费者和其他国家消费者差别对待,由此增加了我国进口食品的不安全因素。

  在社会责任方面,我国公众长期以来对食品安全的意识比较欠缺,虽然《食品安全法》明确了社会团体和社会舆论可以开展有关食品安全法律法规及安全标准的推广普及工作,社会团体和基层群众性自治组织应开展食品安全法律、法规以及食品安全标准,新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准宣传。

  然而我国仍然面临对食品安全宣传不到位,对食品安全事故报道不及时,且尚未构建政府、企业和社会三方有效交流的平台和合作机制等问题。

  可见,目前我国的相关立法尚不成熟,风险管理水平落后,在进口食品监管领域尚未建成HACCP体系,追溯机制和召回机制尚未有效建立,缺乏科学的风险评估机制,食品安全信息的发布不够准确及时,企业责任意识淡薄,国家保姆形象严重,对于进口食品的查处不够严厉,监管人员培训不到位,且公众参与严重不足。可见我国进口食品安全监管存在法律理念过时、主管部门庞杂、惩罚力度欠缺等问题。

  三、我国进口食品安全监管的立法完善

  (一)进口食品立法原则和监管模式的选定

  1、预防原则。该原则要求实现"从农场到餐桌"全程控制和食品的可追溯性,通过全程监管,预防潜在的食品安全风险,对不安全食品进行追溯并召回(或销毁)。能够反映该原则的最典型制度体系当属HACCP及其配套制度,真正实现从进口食品"从农场到餐桌"的过程化监管。我国应当切实建立HACCP体系,构筑更加强大的食品安全监管制度体系,以期实现更高程度的食品安全风险防控。事实上,预防原则不仅对保护本国食品市场具有重要意义,而且能够为一国防控新食品及其原料的可能风险提供理论依据,例如,欧盟在无法提出科学证据证明转基因食品具有风险的情况下,根据预防原则对转基因食品的生产、进口和上市进行了法律管制。

  2、统一管理原则。国际上的食品监管模式比较成功的有美国的分散管理模式以及欧盟一些国家的独立管理模式。在分散管理模式下,食品安全监管交由3-4个主要部门负责,并下设其他部门提供辅助支持服务。独立监管模式以一个专设的食品管理机构进行集中管理,避免了跨部门合作带来的管理延迟和协调成本。针对进口食品和国产食品,国际通行做法采用内外统一的一元化的食品安全监督管理。无论是分散管理模式还是独立监管模式,其责任范围都是以食品的品种作为划分标准,例如将食品分为乳制品等动物制品和植物制品的划分方式。我国应当精简监管部门、整合监管资源、实行统一监管,将进口食品安全监管与本土食品安全监管一体化管理,并交由单一部门(或3-4个部门)负责,以充分发挥各部门的职能,降低协调成本,减少因程序繁缛而滋生的腐败,为食品安全监管提供制度支持。

  3、社会参与原则。该原则就是要求市场信息的公开透明,即确保公众的知情权。通过开放公众咨询渠道,发挥社会舆论监督职责,建立政府与社会资源共享的信息平台,进行充分的资讯沟通,提升讯息共享程度,从而达到全民参与社会监督的最终目标,切实保障公众权利。建立高效的资讯平台,定期发布风险评估报告,实现第一时间的资讯传播,使消费者得以及时了解现实的或潜在的食品安全风险。同时,将公众纳入食品安全监管机关的活动议程,鼓励社会参与,实现公众的知情权。此外,积极引入第三方认证制度,推动民间食品实验室的建立,促进我国食品行业的健康发展。我国应通过加强与国际组织、专业学会和相关团体的联系,强化社会舆论对食品安全的认识程度,构建政府、企业和社会团体的交流平台以有效监控食物安全,防范食品安全事故。

  由此可见,我国应该顺应国际主流,以预防原则、统一管理原则和民众参与原则为指导,实施有效的风险评估和风险管理;打造信息公开透明,企业责任为主、政府监管为辅、社会广泛参与的食品市场,建立现代化的进口食品安全监管体系。

  (二)进口食品安全监管模式

  2013年3月第十二届全国人大批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,该方案整合了各部门食品安全监管的职责,构建了国家食品药品监督管理总局、农业部、卫生和计划生育委员会"三位一体"的监管新构架,开启了"品种监管为主,分段监管为辅"的新模式。食品药品监督管理总局主要负责食品监督和食品检验检测的职能,农业部在原农产品质量安全监管基础上,新增原商务部负责的生猪定点屠宰监管,卫计委负责制定食品安全风险评估和食品安全标准。

  这一改革理顺了我国食品安全监管体系,使我国食品安全监管长期存在的多头监管、职能交叉、协调困难和无法追责等问题得到部分解决,但监管分治的局面并未得到根本性的改善,各部门之间和部门内部各机构之间依然存在监管盲区。例如,超市销售的鲜猪肉属于流通环节问题,当属食药部门监管,如果经过调查发现是由于养殖环节造成的,便会移交给农业部门处理;但如果既存在流通环节仓储保鲜问题,又存在生产环节中的养殖问题,该由何部门监管就可能出现推诿。再如,目前多数地方药监部门下设"食品生产监管处"、"食品流通处"和"食品餐饮监管处"等,现在质监部门和工商部门的职能整合到食药部门,则会将原部际之间的职能交叉转换成食药内部各处室之间的职能交叉。

  一项新政的出台必然伴随着相关立法的修正。李克强总理在2014年《政府工作报告》中强调:建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系,健全从中央到地方直至基层的食品药品安全监管体制。严守法规和标准,用最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,坚决治理餐桌上的污染,切实保障"舌尖上的安全".三个"最"既体现了中国政府对食品安全监管的决心,也为新的《食品安全法》的修改奠定了方向。

  2014年6月《食品安全法》(修订草案)已初次审议。此次修订草案体现了食品安全监管理念的创新,体现了事前监管与事后监管相结合、命令型监管与激励型监管相结合、威慑型监管与遵从型监管相结合等新理念,不仅健全了传统的监管手段,还新增了约谈、行业禁入、保险、举报奖励等新型监管形式。

  但该修订草案涉及各部门职责权限分工方面的规定依然较为原则。因此,为确保改革成果的有效性和合法性,建议《食品安全法》的修订应细化各职能部门的合法地位和具体职责,合理设置各部门内部机构,明确各部门和各内部机构的监管职责范围和界限,避免重复监管和监管缺位。

  (三)进口食品安全保障体系的改革

  1、进口食品安全标准体系的建设。我国现有的食品安全标准体系存有缺失和遗漏,存在标准过低,方法陈旧的问题。对此,我国应加快对既有食品安全标准的清理、整合、完善工作,解决安全标准中存在的交叉、重复、矛盾,以及重要指标缺失等问题;逐渐废除多层标准通行的混乱局面,构建统一的国家标准体系;主动投入国际食品安全标准的研发和制定,汲取更高水平的食品安全标准制定经验,积极寻求区域间协作,进而打造统一有序的现代化标准体系。通过食品安全标准法律体系的不断整合、健全和完善,促进食品安全标准内容的合理化、科学化,擢升监管水平,从而更好地维护社会公众的健康。

  2、进口食品安全风险体系建设。进口食品风险体系包括风险评估、风险管理和风险应急三个部分。在风险评估工作中,我国需引入国际先进的风险评估理念,不断提升风险评估水平,以期得出更加科学合理的风险评估结论,变被动监管为主动监督,实现最大程度的风险控制。在风险管理上,我国应当在进口食品行业引入HACCP认证制度,实现对进口食品的源头化管理,提高风险管理工作的效率。同时,不断提升监测数据的电子化水平,提高信息传递速度,为风险评估提供有力的数据支撑。在风险应急上,我国应当提高应急反应速度,根据风险评估结果对高风险食品进行重点监控,有效提高执法效益。据此建立以风险评估和风险预警为核心的全方位、全过程监管体系。

  3、进口食品安全信用体系建设。有效的监督就必须让政府摆脱其保姆的角色,使之成为监督者,参与到食品安全监管的过程中,通过政府对企业的监督引导,提升食品生产者和经营者的主体意识和诚信意识,充分贯行企业是进口食品安全第一责任人的理念。加强企业社会责任,加快食品经营者安全信用档案的建立和完善,推进食品行业诚信体系的建设,对进口食品经营者实行实名制管理,进行详细的身份信息录入和披露,建立电子档案,对食品生产商及其进口商(代理商)实行黑名单制度,实时更新食品经营者的信用档案和不诚信名单,督促境外食品生产企业遵守我国法律法规。推进行业自律,通过法律后果的设置引导企业承担其应有的食品安全担保责任,营造诚信健康的食品企业文化,从源头打造安全诚信的食品市场供应。

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