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大众食品安全信心的缺失与重构

时间:2015-12-24 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:5580字
摘要

  一、食品安全的定义和重要性

  要想更好地解决一个问题,就要去追本溯源。对于食品安全的定义主要在于弄清楚其与食品卫生的区别。1984年的时候,世界卫生组织在《食品安全在卫生和发展中的作用》文件中,还未将食品安全和食品卫生作严格区分。直至 1996年,世界卫生组织才在其发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中将食品安全和食品卫生作了区分,食品安全是“对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消费者受害的一种担保”,食品卫生则是“为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”.表面上看,食品卫生涵盖着食品安全的定义。但实际上,从维护人类健康的全面性角度讲,食品安全定义的范围是“从农田到饭桌”的,既包括生产、加工、运输、贮藏,到食用等一系列过程;食品卫生则是为实现食品安全而采取的措施和提供的条件。食品安全的概念是应大于食品卫生的。从世界卫生组织这个定义的区分我们可以看出,世界普遍范围的对自己日常赖以生存的必需品的要求是相当高而且全面的;我们对于食品的监管也应该依照这个标准,这也是食品安全重要性的理论依据之一。

  食品安全重要性的实际意义是远大于其理论意义的。首先,食品安全直接关系到每个人的生命健康。几千年来,人类所做的一切无不是为了自身的生存和发展,而粮食短缺和食品安全几乎就是制约这一目标实现的最大障碍。改革开放后,我国基本摆脱粮食短缺的问题。经济的飞速发展,人民生活水平的日益提高不可避免地带来了食品安全问题。

  其次,食品安全问题关乎每个国家地区的经济发展。我们以中国为例,从国际贸易层面讲,食品安全问题制约着我们对外贸易的发展。比如目前国际上通用的HACCP质量监管体系(危害分析与关键控制点体系),欧美发达国家在20世纪末就基本完成并投入使用,而当时中国才刚刚引入这一体系。中国食品科技网2004年的一篇文章中写道“中国企业达到HACCP管理体系要求的还是很少,食品类产品出口还没有达到欧美国家标准”.

  这也就意味着,即使在加入世贸组织后的一段时期内,我们的食品类产品出口因为标准问题遇到了不少阻力,同时也显现出我们国内标准和国际标准的差距。直至2009年,我国才将HACCP管理体系的应用上升到法律层面。从国内市场看,食品安全问题也制约着国内食品生产和销售市场的发展。“三聚氰胺”事件后,国产乳业巨头“三鹿”倒塌;近些年“毒牛奶”事件和牛奶日期造假事件,让消费者对国产牛奶,甚至说在国内销售的牛奶产生了严重的抵触情绪。中国电子商务研究中心监测数据显示,2011年海外代购市场交易规模达到265亿元,同比增长120.83%,同时根据产业信息网整理的数据发现,奶粉交易在其中约占16%.产业信息网基于这些数据分析,认为这种海外代购食品,包括奶粉的浪潮还将持续。2012年美国、澳大利亚、新西兰等地相继出台奶粉限购令,2013年2月,香港地区也出台了相应的奶粉限购令。这些限购令基本都是为了应对中国市场海外疯狂代购奶粉而出台的。我们从奶粉代购问题看出,民众对国内食品安全丧失信心,他们更倾向于高质量,甚至关税较高的港澳或海外地区。

  最后,食品安全问题更是一个政治概念。食品安全问题考验的是一个国家解决和应对问题的能力,囊括在经济法的范围内,是国家调节经济活动和应对市场变化所不可避免的,因此如何解决食品安全问题成为每一个国家的政治责任,牵涉到政府的公信力和一个国家的国际地位。

  二、民众对食品安全信心的缺失

  现行《食品安全法》是2009年颁布施行,然后仅仅过了五年就面临大改,从某种程度上就反映出现行《食品安全法》实际上是存在诸多问题的。早在2010年,十一届全国人大常委会第十三次会议上,全国人大常委会副委员长路甬祥在作食品安全法执法检查报告时就表示,新的法律框架下(2009年《食品安全法》)各地监管体制还未理顺,一些企业还没有落实责任。这句话确确实实戳到了2009年《食品安全法》的痛处,2014年7月份的上海福喜食品公司生产过期劣质肉被曝光就是最好的例证。上海是国际化大都市,其监管水平代表着中国最高的水平,而福喜集团是世界级食品生产企业。然而这次事件最后是由记者冒险卧底曝光出来的。上海市相关监管部门明显是后知后觉,福喜内部也并没有落实自己的责任。

  然而更重要的问题出现在后面,福喜事件后,凤凰民调显示大部分人对这些“洋快餐”感到失望并表示不再吃这些快餐,但事实是这些快餐店还是正常营业,似乎食品安全出现问题对它们并没有多大影响,部分食品的下架丝毫不影响这些“洋快餐”在中国积累的人气。很多人在质疑民调的可信度,我们自己却不曾反思是民调不对,还是我们的民众对食品安全问题已经麻木?

  从我们的调查报告中可以看出,无论是东部(以江苏省为例),还是西部(以宁夏为例),中部地区(以重庆为例),都有超过50%的人对食品安全问题表示悲观,尤其在重庆地区,高达80%的受访者认为食品安全存在问题。同时,平均下来几乎只有15%的人认为食品安全是没有问题的,剩下来的人则回避这一问题。基于此,我们分析认为,民调没有出现错误,出问题的反而是我们民众的信心。民众对食品安全问题已经形成一种天然的“抗体”,食品再出问题,人总还是要吃饭,与那些路边小摊比起来,肯德基无论是环境还是服务都是可以的;与食品安全出问题相比,不吃饭似乎影响更坏。民众麻木直接影响的是监管体系的构建和目的的达成,换句话说,目前监管的混乱和民众的麻木,导致媒体在某些程度上是孤军奋战,以至于需要冒险“卧底”.如此下去,建立多方面的监管机制似乎就成了空谈,所以我们课题组就民众对食品安全信心缺失这一方面进行了调查分析。

  1.民众对食品安全性信心的缺失

  结合前文的数据我们可以看出,民众对国内食品的安全普遍表现出担忧。同样,这里还有一份数据,是《小康》杂志和清华大学媒介调查实验室合作开展的,结果显示超九成的受访者认为食品安全形势严峻,超过5成的受访者认为“问题严重,需要加强治理”.食品安全问题的严重性,已经表明民众丧失了对我国食品安全信任的基础,随后的影响就是民众对食品安全信心的缺失。海外代购市场的崛起,恰恰印证了这一点。与之相对应,我们再来看看日本。

  在日本,国产食品较进口食品价格高出几成甚至几倍,但是消费者在购买食品时,仍然将本国产品作为首选,这反映出日本民众对其国产食品及食品安全管理体系具有很强的信心。三聚氰胺事件爆发以来,民众对本国食品安全性信心就一直处在一个较低的水平,人们更偏向进口食品。对他们来说进口食品和国产食品代表着两个标准,人们不自觉的给进口食品贴上标签“一定安全”.实际上根据2015年初,国家质检总局公布的一月份不合格进口产品名单中,有三千余份进口食品不合格。而国产食品很多时候就充当着“不安全食品”的角色。民众不需要每一份食1知变动的影响因素研究表明,遗忘不能自动降低食品安全风险感知,频繁发生的食品安全事件加重了食品安全风险感知。正如“狼来了”的故事一样,一两次失望后可能导致的就是整体的信任危机。

  2.民众对政府监管食品安全信心的缺失

  我们的调查问卷显示,当遇到食品安全问题时,仅有33.3%的受访者会选择向政府有关部门投诉,55.4%的受访者想私了或者自认倒霉,11.3%的人表示会向法院起诉,维护自身的权利。其中不愿意投诉的人中30.6%表示不相信政府。与之相类似的问题是,57.3%的人认为政府相关部门在处理食品安全问题的时候并没有很好地履行自身的职责。

  我们这两个问题的主体是民众,并不是政府有关部门。也许从客观上来说,我们可能忽视了政府的实际作用,甚至可以说,这些结果明显带有民众的主观色彩,但我们的结论并没有错,民众对政府监管食品安全信心的缺失。但这最能说明的一个问题是,我们政府和民众之间没有形成一个很好的互动机制。在刚才不愿意投诉的人中,22.7%的人不知道如何投诉,46.7%的人认为维权成本太高,不划算。

  难道我们的举报不是直接打举报电话吗?为什么会有近一半的人认为维权成本太高?政府在处理食品安全问题时,往往显得权力过于集中,没有积极发动群众的力量,或者是深入群众进行宣传。另一方面,很多食品安全问题,政府的信息公开显得较为被动,甚至被舆论干扰严重,或者是无法制止媒体漫天的舆论宣传,反过来要为媒体收拾残局。政府没有很好的在食品安全问题处理中扮演一个预防和权威的角色。即使在事后处理的时候尽职尽责,也难免会被群众诟病,民众对其信心的缺失也就在所难免了。

  3.民众对当下食品安全法律信心的缺失

  我国第一部有关食品安全卫生的法律是1995年《食品卫生法》,2009年旧法被新的《食品安全法》所取代,实际上国际上对食品卫生和安全的区分在九十年代末才开始,但我们看到欧盟在新世纪初就公布了自己的《食品安全白皮书》,由此我们可以看出,中国和世界发达国家相比,食品安全法律意识是落后近十年的。民众为什么青睐国外的食品,是因为他们认为国外的食品安全法律意识是要高于中国的。

  在我们的问卷调查中,12%的人表示自己足够了解我们国家的食品安全法,其中不乏一些法官、律师群体和大学教师,然而70.6%的人表示自己只是听过食品安全法律而已。我们的问卷没有进一步划分什么是“听过”,实际上,食品安全法作为经济法的一部分,其性质属于公法,是国家调解食品相关行业的法律手段,很多人只是听过也是很正常的,但我们有没有想过两个问题。第一,为什么食品安全一出问题,很多人就会觉得《食品安全法》

  有问题,法律没有保护好我们;第二,我们的民众该不该作为食品安全监督管理体系中的成员加入进来呢?2015年10月1日生效的《食品安全法》第十二条规定“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议”.对于最关乎民众生存的食品安全问题,我们的食品安全法规仅仅是允许他们了解信息,提出意见。虽然没有否定民众“违法举报”的权力,但与后面政府相关规章来比,《食品安全法》明显反映出政府才是食品安全问题的唯一“生力军”,忽视了企业自律,也忽视了民众的力量,所以民众对于这样的法律实际上是比较陌生的。在行政手段和法律手段双重作用下,我们的食品安全问题仍然严峻,民众除了对政府信心的缺失以外,将责任推到自己不熟悉的法律身上也是在所难免的。

  三、完善食品安全委员会机制

  2015年新的《食品安全法》出台的时候,很多学者表示新法实际上仍存在一定的缺陷,虽然解决了以前地方政府“职能交叉,九龙治水”的混乱局面,由县级以上政府统一监管,但依旧没能形成科学的监督管理体系。今年的《食品安全法(草案)》经历过二审以后,清华大学教授王晨光等人联名提出了七条意见,其中就包括该草案没能很好的体现社会共治,没有形成科学的体系。我们对于问题的解决更多地停留在问题的表面,也许“对症下药”是好办法,但能否“药到病除”却值得怀疑,谁也不能给出答案,但从历史和发展的角度来看,建立长远的科学体系明显更加符合社会规律,所以我认为有必要完善我们的食品安全委员会机制。

  我们的食品安全委员会机制是2009年《食品安全法》创设的,其主要机构就是国务院所属的食品安全委员会,现具体工作由国家食品药品监督管理总局负责开展,此后各省市也相应建立本地区的食品安全委员会。我们的食品安全委员会主要的工作就是负责食品安全工作的指导和统筹,还有食品安全事故的应急,实际监管工作仍然是由食品安全监管部门负责。我们的问卷调查显示,78.7%的人表示应该成立一个独立的部门专门处理食品安全问题,其中55.3%的人认为这个部门应该由政府负责成立,而不是由行业协会或其他民间组织主导,并且这样的组织如果成立的话,56.7%的人愿意积极参加帮助政府去监督这些企业。

  我们强调的“社会共治”是一种政府、企业、民众“三位一体”的监管体制,将这种体制放入食品安全委员会机制中,将会有着很强的执行力和反馈能力。首先,食品安全委员会作为行政主体在法律授权下完全可以做出行政委托,由政府部门主导,联合企业和志愿民众依法进行监督,对违法行为的处罚和强制仍是由其他行政机关做出,这是符合法律规范的,有理论上的可行性。其次,企业作为食品的提供者,民众作为食品的消费者,两个“终端”的掌控实际上比政府本身监控“从田间道餐桌”更为有效且更方便,相互间既有配合又掣肘,也有利于两个行为主体间意见交换,摆脱了政府传统“中间人”的身份,政府此时更像一名“法官”,起到一个引导作用,在政府的授权委托下,他们的执行力和监督能力是要大于政府行政机构的,毕竟政府是“有限政府”,这符合我们服务型政府建设的基本要求。第三,食品安全委员会作为一个总的协调统筹平台,对于民众和企业监督中发现的问题能够做一个信息的汇总,避免几个监管部门“踢皮球”导致民众举报成了“无用功”,这样的反馈能力极大的提高了监管部门的执法效率,可以有的放矢。目前国内的研究已基本赞同形成一个地方政府、职能部门、社会民众的“三位一体”体系,对于公众参与食品安全监管是十分提倡的。

  完善食品安全委员会机制除了为构建科学监管机制外,更主要的是希望民众的参与。我们的民众对食品安全的信心缺失,对政府监管信心的缺失,对相关法律信心的缺失,只有重塑这些信心,才能打开食品安全监管的新局面,否则政府一个人演“独角戏”是力不从心的。在我国,公权和私权其本质就有一致性,都是为了国家和社会的和谐发展。然而,我们要意识到,民众信心的重塑并不是通过简单的宣传就能达到的,民众更多的时候只相信自己的眼睛和自己的心,也只有让他们参与到食品安全的监督中,才能让他们感觉到自己的社会责任,切实体会到法律的存在,这才有了信心重塑的基础。

  参考文献

  [1]张涛。食品安全法律规制研究[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

  [2]于江华。食品安全法[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2011(10)。

  [3]王二朋。食品安全事件冲击下的消费者食品安全风险感知与应对行为分析[D].南京:南京农业大学,2012.

  [4]荀娜。基于结构方程模型的消费者食品安全信心评价研究[D].吉林:吉林大学,2011.

  [5]陈晓燕。建设中国特色的食品安全监管体系研究[D].泉州:华侨大学,2014.

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