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我国公共冲突管理体制由行政向社会主导的转变

时间:2014-08-04 来源:学术堂 所属分类: 公共管理论文 本文字数:7703字
论文摘要

  公共冲突是指那些事关公共利益的冲突。 事关公共利益, 是指引起冲突的事项即为公共事项,或引发冲突的事项不是公共事项,但冲突的发展影响到了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。①对公共冲突的管理是任何可以现实运行的社会体制都必须包括的功能。 公共冲突管理体制是社会体制的重要组成部分。 当社会结构的变化导致公共冲突的方式也发生重要变化时,社会的公共冲突管理体制也必须作出相应调整,否则就会因管理效能下降而导致公共冲突的失控和加剧,威胁社会的长治久安。

  一、社会结构的变化与公共冲突的社会化

  计划经济时代的社会结构是行政化的结构, 它所产生的公共冲突是以行政化的冲突形态为主导的。 建立市场经济体制以来,社会结构逐渐转变为社会化结构,它所产生的公共冲突是以社会化的冲突形态来主导的。

  (一)传统行政化的社会结构与行政化的冲突
  形态主导的公共冲突从新中国成立到市场经济体制建立之前,中国逐渐形成了等级单向制约的行政化的社会结构。

  所有社会成员间的关系都是通过纵向的行政权力联结起来的, 国家行政机构几乎对全部的社会生活实行着严格而全面的控制。 这种高度“行政化”的社会结构主要有以下特征。

  首先,国家以“工作单位”为基本形式,建立起覆盖全社会的基层行政化组织。 将每一个社会成员都纳入到这种工作单位中,并保持相对稳定。几乎一切微观的社会组织都被改造成“单位组织”②。在城镇地区,工作单位的基本形式包括“城市社会中的党和政府机构(行政单位)、国有管理及服务机构(事业单位)和国有企业单位”。③在农村地区,工作单位的基本形式是政社合一的“人民公社”、“生产大队”和“生产小队”。 国家实行“不劳动者不得食”的政策,要求每一位成年人必须参加工作,由国家统一分配工作单位,成为单位的成员。单位成员所扶养和赡养的子女、配偶和老人,则被称为单位的“家属”。

  其次,工作单位不仅承担着经济和生产职能,而且承担着政治、社会和文化职能。每个工作单位成员及其家属的各种主要的个人和社会需求,都要通过工作单位来提供或批准。从工资收入到社会保障,从食品、衣物、日用品到住房的取得,都要由单位来分配;从子女入托入学到登记结婚,从住宿旅店到购买机票,都要出示单位工作证或介绍信。④单位成员对工作单位形成了全面的依附关系,一旦离开单位,个人便失去生存的能力。 单位也对单位成员形成了严格的控制关系,未经工作单位同意,任何单位成员都不能流动到其他工作单位。

  第三, 在各工作单位之间以行政等级的方式建立起上下级的行政化的组织关系。 下级服从上级。 自上而下的国家行政权力通过层级命令控制着每一个工作单位,形成垂直单线式制约关系。⑤各级单位被“地方-中央”等级化的行政链条串联起来,上下级单位处于命令与服从的关系状态。⑥在这样行政化的社会结构中,个人由“社会人”变成了“行政人”,社区由社会单位变成了行政单位,各种社会关系归聚为行政关系,从而也使社会成员之间的冲突归聚为行政组织成员之间的冲突,公共冲突的主导形态归聚为行政性冲突。

  行政形态的公共冲突的特点是:针对事项是行政事项,涉及主体是行政单位的人员,冲突的起因是由于行政政策的制定或执行, 冲突的过程是在行政机构内部展开。 在高度行政化的社会结构中,由于重要的社会组织都转变为行政化的组织,所有的社会成员都归类为行政化的工作单位的成员或其家属,所有涉及社会成员的事项都被工作单位以行政化的方式来加以控制,这使得所有工作单位及其成员之间的冲突都被归类为行政形态的冲突。因此,行政形态的公共冲突不仅包括了严格意义上的行政组织内部的冲突,而且囊括了各种行政化的经济、社会和文化组织及其成员之间所产生的原本并不具有行政意义的冲突。

  行政化的冲突形态的最主要特点,在于它是具有不同行政等级的组织及其成员之间的冲突,冲突各方依据其所具有的行政级别而彼此具有服从和被服从的关系。

  (二)当代社会结构的社会化与社会化的冲突形态主导的公共冲突
  社会主义市场经济体制的建立和发展,不仅使经济领域率先脱离国家的行政体系,而且也推动社会和文化领域逐渐独立于国家的行政体系,形成了所谓的“领域分离”和“去行政化”趋势。它突出表现为支撑行政化社会结构的单位体制逐渐衰落。

  首先,私人和集体企业率先脱离国家的行政机构,各种社会和文化事业单位也正在逐渐脱去行政化的色彩,家庭、居民区和各种私人社会组织完全回归了私人领域。

  其次,工作单位承担的社会职能大幅减少。工作单位成员的衣食住行和婚丧嫁娶都不再由工作单位负责,而变成了私人事项和社会事项。 工作单位只是工作的场所和获得工作收入的地方,它不再控制其成员的社会生活和私人生活,单位成员也不再对工作单位有全面的依附关系。

  再次,工作单位由单向的分配变成了双向的选择,个人获得了更大的自由空间来选择和放弃工作单位。 单位内的等级关系只是一种工作关系,在工作时间之外就不再具有合法效力。

  最后,除了各个组织系统内部的行政等级制约关系之外,各种经济、社会和文化组织之间不再具有行政等级隶属关系,它们与国家行政机构的关系也不同程度地摆脱或正在摆脱行政隶属关系。

  上述这些变化导致了社会关系结构的整体变化:由原先大一统的行政权力纵向等级制约结构,转变为领域分离的平等权利之间横向相互制约结构。行政结构仍然存在,但它已不是社会结构的全部,而是退缩为社会整体结构的一个特殊部分和特殊形态。

  在日益社会化的社会结构之下, 公共冲突也由单一的行政化的冲突形态分化为各种不同形态的社会冲突,如劳资冲突、社区冲突、环境冲突、官民冲突、民族冲突、宗教冲突、各种社会组织之间的冲突等等。 与行政化的冲突形态相比,社会化的冲突形态的最重要特点,在于它不再是具有不同行政级别的行政化组织及其成员之间的冲突,而是具有平等权利的社会组织及其成员之间的冲突。冲突各方在法律面前都具有平等的身份,都有平等的权利作出主张和要求。他们之间并不存在必然的服从与被服从的关系。

  二、行政主导的公共冲突管理体制的特点与效能的弱化

  改革开放之前,中国的公共冲突管理体制是行政主导的,它能够有效地管理以行政化的冲突形态为主导的公共冲突。但在日益社会化的社会结构下,当面临以社会化的冲突形态为主导的公共冲突时,行政主导的公共冲突管理体制就不仅力不从心,而且会产生一些负面效应。

  (一)行政主导的冲突管理体制的基本特点
  在改革开放之前,中国形成了行政主导的公共冲突管理体制。 这种体制有如下一些基本特点。

  1.冲突管理的工作单位负责制
  在行政化的工作单位覆盖全社会的社会结构中, 出现的各种冲突都会交由冲突各方所属的工作单位来负责解决。工作单位的负责人就是解决冲突的负责人。行政化的工作单位不仅承担着预防和解决公共冲突的责任,而且被赋予了惩罚和处理冲突各方的权力。⑦
  
  2.冲突事项按行政层级上交
  行政单位、事业单位或企业单位都被赋予了不同的行政级别,单位的级别愈高,权力就愈大,②对于公共冲突管理来说,下级工作单位解决不了的冲突事项,要交由上级领导单位来解决,以此不断上推, 直到中央行政单位的最高负责人。 因此, 中央行政单位成为解决社会冲突的最高负责单位。

  3.专门的冲突管理组织从属于行政组织
  在改革开放之前,也有一些专门承担冲突管理的社会性组织,如人民调解组织,街道的调解机构等。但这些社会性的冲突化解组织都被纳入到行政机构的体系中去,成为具有一定行政级别和行政隶属关系的行政化组织。

  4.司法机构被纳入行政机构系列
  在改革开放之前,承担冲突裁决功能的司法机构也被纳入到行政等级的整体结构之中,成为一种特殊类型的行政组织。它不仅具有一定的行政级别,而且对非司法的上级行政机构还具有报告关系,履行请示、报告和执行的职责。

  (二)行政主导的公共冲突管理体制对行政化形态冲突的管理效能
  从历史的角度看,行政主导的公共冲突管理体制与当时的社会结构与冲突形态是相契合的,它可以有效地管理行政化冲突形态主导的公共冲突。

  首先,从公共冲突管理的覆盖范围来看,由于负责冲突管理的工作单位是覆盖全社会的,因此能够对各种公共冲突实现无遗漏、无死角的全方位管理。

  其次,从公共冲突管理的负担分配来看,由于所有的基层工作单位都承担着公共冲突管理的职责,使得公共冲突管理的负担不会集中于某种特殊的冲突管理部门。

  再次,从公共冲突管理的效能来看,由于工作单位对其成员具有全方位的控制关系,工作单位成员对于工作单位具有全面的依附关系, 因此承担主要冲突管理的基层工作单位对作为冲突方的单位成员具有相当强的影响力,有充分的能力来控制其行为选择。这使得大多数公共冲突在最基层就已经得到预防、控制和化解,公共冲突难以扩散和升级。

  又次,当平级行政化组织之间发生横向冲突时,它们共同的上级主管部门自然就承担起冲突管理的职责。 由于上级主管部门有权决定下层行政化组织的资源、人事和运行规则,因此对下级之间的冲突有充分的控制能力。

  最后,从冲突管理的公正性来看,如果冲突相关方对单位的处理方案不服时,可以向上级领导部门申诉,如果对上级领导部门的处理仍然不满,还可以向更高层次的上级领导部门申诉。 这种逐级上访的申诉机制可以在很大程度上避免直接的单位领导处理的不公正性。

  (三)行政主导的公共冲突管理体制对社会化形态冲突的管理效能
  尽管行政主导的公共冲突管理体制对行政化冲突形态主导的公共冲突具有卓越的冲突管理效能,但当它面对新的以社会化冲突主导的公共冲突时,就出现了难以契合的情况。 它突出表现为所产生的以下四种效应。

  1.压制效应
  行政化的公共冲突管理体制是控制导向的,具有严格的等级制约和服从机制:当下级与上级出现矛盾时,下级要服从上级;如果下级不服从上级,上级可以采取各种压制措施。这一压制机制用于具有上下级行政级别关系的冲突各方是很正常的,但将其用于平权主体之间的社会形态冲突时,特别是用于民众与公共行政机构的冲突时,那些过去被视为正常的制约措施现在却会被视为“压制”,从而产生“压制效应”:被压制方会感到受到了不公平对待,因而产生激烈的情绪并选择升级的冲突行为来应对。

  2.偏袒效应
  行政主导的公共冲突管理体制是通过诉诸上级来解决公共冲突管理的不公平问题的。 这在大一统的行政化社会结构中是有效的, 因为在这种社会结构中一切横向关系最终都要归于上下级的纵向关系。 但在社会化的社会结构中,冲突各方可能是没有共同隶属机构的平权者,比如有可能是公众与政府之间的冲突,这时再以行政上级来解决冲突,就很难保证中立,因而形成“偏袒效应”:非政府的一方会认为由政府的上级机关来处理冲突肯定会“官官相护”,因此难以建立对干预第三方的信任关系,并倾向于采用体制外的手段来向对方施压。

  3.无终局效应
  行政化的组织机构具有多层级结构, 对冲突管理方式不服的一方总是希望通过逐级上访来寻求对己方有利的结局,直至中央。在行政化的社会结构中,由于冲突各方都是“单位”中人,对工作单位有全方位的依附关系,为了防止自身利益受到更大损失,总是会对进一步上访的意愿有更强的约束。 但在社会化的社会结构中,冲突相关方不再对工作单位有全方位的依赖关系,因此只要还有上访的空间,就不会约束上访的冲动。 这导致了“无终局效应”:不服的一方总是在上访,形成所谓的“诉访循环”,出现大规模的上访人潮。

  4.失信效应
  在行政化的社会结构下,行政政府控制所有资源,也承担统管一切的职责,其中当然包括各种冲突管理的职责。但在社会化的社会结构下,随着各领域的相对分离,行政政府不再掌握所有资源,也不再承担原先承担的很多职责。 在这种情况上,如果行政政府再继续承担全部的冲突管理职责,就会产生“失信效应”:冲突各方对政府“无选择依赖”,大量的社会性冲突仍然要通过行政方式来解决,行政机构不堪重负,同时又因为无力承担这种重负而丧失民众信任。 这种对政府的“高依赖、低信任”困境,很容易使作为第三方的行政政府最后成为在冲突中被一方或双方攻击的目标,形成所谓的“二阶冲突”⑧。

  行政主导的公共冲突管理体制在社会化的社会结构中所具有的这些负面效应, 一方面会降低冲突管理体制的效能,使公共冲突无法得到有效的预防和控制;另一方面还会使公共冲突积累和升级,威胁整个社会的稳定和安全。因此,需要根据社会结构的变化来转变公共冲突管理体制,使其适应新的社会结构和冲突形态。

  三、社会主导的公共冲突管理体制及其实现路径
  
  要使公共冲突管理体制适应新的社会结构和冲突形态的要求, 就要对现行的公共冲突管理体制进行相应的调整。 调整的基本方向,是根据社会结构的领域分离和去行政化这一基本特点,将公共冲突管理体制从原先的行政主导模式扩展为更具涵盖力的社会主导模式。自改革开放以来,中国的公共冲突管理体制已经出现了很大的变化。 但从总体结构来看, 仍然维持了原先的行政主导模式,这使其难以适应公共冲突管理的新要求,亟需推进转变的速度。

  (一)社会主导的公共管理体制的基本要求
  社会主导的公共冲突管理体制是一种以承认多元利益冲突为前提、以平权保障为基础、以中立干预为条件的开放性、程序化的制度规范。 它应当包含以下主要机制:

  1.制度化的区分机制
  社会主导的公共冲突管理体制对冲突既不采取完全压制的方式,也不任其自由泛滥,而是将合法的冲突与不合法的冲突方式进行严格的区分。 约瑟夫·海姆斯(Joseph S. Himes)认为,需要对冲突建立制度化的规范,即以一套约束性的社会规范和集体行动模式来合法化、规范并奖励合理的社会抗争,并以此来防止人们诉诸不合法的冲突。 这种制度化的策略要达到三个目的:一是鼓励和支持社会成员和各种团体采用社会准许的手段来寻求合法的目的和珍惜的价值; 二是通过制度化规定和规范冲突抗争的种类和方式使其成为可理解和可预测的行为; 三是使冲突方可以期望通过被认可的、规范的方式采取的冲突行为可以至少部分得到他所要求的目标,同时使得社会系统得到保护,不受不合法的和可能有害的冲突方式的破坏。

  2.平等化的谈判协商机制
  社会化的冲突是平权主体之间的冲突。 随着公民受教育水平的提高和现代社会民主法制体系的健全,以谈判、协商的平等化方式解决社会公共冲突显得尤为必要。 谈判意味着冲突各方可以平等的就冲突事项进行协商,对利益进行平等交换,意味着冲突的解决方式是各方在彼此约定的条件下自愿达成的协议,各方都有遵守这种协议的义务。⑩从长期结果来看,最有效的冲突化解方式是主体之间的平等协商。 因此,冲突管理体制要建立各种平等协商机制,鼓励冲突各方采取合作或妥协的方式达成解决方案。

  3.中立化的干预机制在冲突双方无法直接达成解决方案的情况下,需要有中立第三方进行干预,通过调解、仲裁和司法判决等各种形式来解决纠纷。 理查德·E·沃尔顿(Richard E. Walton)认为,冲突管理中的第三方必须具备权威性、公正性、可接受性及能力、技巧、经历四个方面的条件。在这里,保证第三方的中立性最为关键,因为如果第三方缺乏中立性,就会有偏袒之嫌,无法取得冲突各方的信任。
  
  4.有限步骤的终局机制
  在利益多元化的社会格局下,冲突的最终裁决方案并非都能使各方满意,但冲突各方不能因此无尽纠缠,必须服从依照正当程序所作出的无偏袒的权威裁决。 因此,必须建立和强制执行有限步骤的终局制度,以节约冲突管理的公共资源,同时维护社会稳定。

  5.社会化的化解机制
  对于广泛的、持续的和难以解决的社会冲突,仅靠既有的行政和司法机制有时难以解决。 这有可能是现存的制度本身存在一些结构性缺陷,这被加尔通(John Galtung)称为“结构性暴力”(struc-tural violence)。 “结构性暴力”不同于一般意义上的直接暴力,它是一种隐藏在社会制度中的合法暴力。它隐身于政治、经济、社会和文化之中,通常表现为对某一些人或社会群体的重要权力的否定和侵犯。在结构暴力的情境下,一些“好公民”可能参与了“这样的制度设置:个人可能做了大量伤害别人的事情,但并不是故意做的,只是认为在履行他们的固定职责,就像从事该结构设置中确定的一项工作”。针对这种可能,公共冲突管理体制应当建立冲突化解机制,给冲突各方和社会各界以适当的空间来讨论现存体制中存在的问题,并寻找改变这种体制缺陷的合理路径和方式,以消除导致社会冲突的深层结构性原因。

  (二)冲突管理体制转变的路径选择
  调整公共冲突管理体制,不能期望将原有体制完全推倒重建,因为这一方面会导致新旧体制转换过程中的制度失范,由此产生的真空期将使社会发生剧烈振荡;另一方面这也使原有体制的有效机制不能得到充分利用,使新体制本身的缺陷无法得到适当弥补。 基于这一考虑,冲突管理体制的调整可以考虑下列的路径:

  第一,从行政主导模式逐步扩展为社会主导模式。 在公共冲突管理体制的调整中,行政主导模式并不是要被完全抛弃,而是要将其从公共冲突管理的总体模式降为局部模式。 改革开放前,由于社会管理长期以行政部门主导,公民对行政机关的权威性有较高认同,政府作为第三方干预公共冲突时,往往能显示出以行政权为基础的强制性和权威性,这对快捷的取得冲突处理的效果有积极作用,这种强制性和权威性能及时控制冲突蔓延,尽快恢复社会秩序。因此,调整的策略应当是针对行政方式所不能处理、难以处理和处理成本极高的冲突,逐步建立社会性的管理制度。 随着社会结构和冲突形态的变化,这种类型的冲突会越来越多,正如海默斯所指出的,先前破坏性冲突的创伤会成为促进冲突管理制度化的重要条件。 如果能够抓住这种时机,扩展社会化的冲突管理制度,就会减少阻力,获得最大成效。

  第二,通过社会化方式在体制的基本规则和程序上达成规范共识。新的冲突管理体制能否有效发挥作用, 在很大程度上取决于人们对体制的基本原则和程序能否达成共识。 里查德·鲁宾斯坦(Richard E. Rubenstein)认为,从长期来看,使冲突管理权威获得合法性的关键,在于对该体制处理冲突的基本原则和程序形成“规范性共识”(normative consensus)。 在有规范共识的冲突中,冲突各方会在各方所接受的规则、价值和社会现实愿景的限度内进行基于利益的谈判和问题解决。一旦误解被澄清,情绪冷静下来,各方就经常会迅速转向处理技术性的事情。而在没有规范共识的冲突中,解决问题的技术方案通常就不可能被讨论, 直到各方处理了更根本的差异。 为了达成这种规范共识,冲突管理体制的调整必须采取更加社会化的方式,给社会各界充分的讨论空间和时间,并最终形成大家都能接受的规范共识。

  第三,鼓励和培育宽容文化,对个人要求最大化加以理性的限制。 尽管人们对冲突管理体制的基本原则和程序有可能达成基本共识, 但对依据这些原则和程序所产生的解决方案却不可能都满意接受。因此,在利益多元化的社会格局中,必须鼓励和培育宽容和妥协的社会文化氛围,约束人们在损害他人利益的基础上将个人利益最大化的要求。 其方式是通过各种公开的政策承认社会成员和群体会存在不同的、不相容的或冲突的利益;明确每个社会成员和群体都有追求其利益的权利,同时这种权利的实现会受到其他社会成员和群体利益的限制,也受到社会整体利益要求的限制。因此, 每个社会成员和群体都应当在满足社会成员相互利益和社会整体利益的限度内来追求个人利益。 只有在这样的社会文化氛围中,社会化模式的冲突管理体制才能有效地运行和充分发挥作用。

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