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保障性住房违规出租问题与治理策略

时间:2015-04-12 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:8041字
  原标题:保障性住房违规出租问题的博弈分析和治理研究
 
  论文摘要:近期出现的保障性住房违规出租问题严重影响了保障性住房政策的实施,危害了社会公平,成为了社会关注的焦点。 本文从博弈分析入手,重点研究保障性住房违规出租问题的发生模式及治理机制。 本文首先运用经济学的分析方法对该问题的成因进行了探究,构建了违规发生路径模型,指出市场利差是发生违规的源动力;接着运用合作博弈模型对该问题的管理制约因子进行了推导,指出了在政策中增补对违规承租者的违规惩罚将更有助于遏制违规出租现象。
 
  论文关键词:保障性住房;违规出租;博弈分析
 
  引言
 
  近年来我国住房保障体系的建设正在以空前的速度发展。快速的发展一方面使得越来越多的人已经或将要得到保障性住房政策的惠及;但另一方面快速的发展也给相对滞后的保障性住房法律法规带来了极大的冲击。目前在限价房、经济适用房甚至廉租房中都出现了不同程度的利用政策漏洞和监管不利违规出租保障性住房的现象。此类现象极大地破坏了我国住房保障体系的构建,妨害了城市住房困难的贫困群体改善住房条件的进程,成为了我国保障性住房体系建设和管理中迫切需要解决的问题。因此本文将围绕这一问题,在构建博弈模型的基础上进行深入的研究和分析,并力图找到合理和有效的解决途径,以支持和保障我国保障性住房体系的健康、快速发展。
 
  文献回顾和现状分析1、关于保障性住房政策实施中存在违法违规问题的研究文献综述。
 
  汪洁[1]认为保障性住房管理应做到:专款专用、科学监控、公平分配。汪淑珍[2]认为现行经济适用房政策实施中受益主体颠倒的原因是政府将社会福利与市场机制相混淆,其提出,要隔绝这些不合理现象必须将两者分离。李爱华[3]认为在我国保障性住房政策的落实中,由于相关政策不完善,监管不到位,理论方法不成熟,致使出现了“倒号”、“大户型”、“骗购”等违规现象。因此,准确判别保障性人群,测算其住房购买能力是政策制定的重要基础。顾云昌[4]对保障性住房的社会保障性进行了探讨。其提出了保障性住房治理的三要素:政策、管理、规划,三者缺一不可。余荣荣和唐凯[5]认为市场化的经济适用房分配制度是导致违规寻租的主要原因,可以通过由政府制定低收入标准,设计兴建并最终分配经济适用房的方式,减少违规寻租问题。赵佩佩[6]提出保障住房供给的“空间失配”往往是造成无效供给的主要原因。陈园[7]指出目前限价房管理混乱。开发商大规模违规将限价房用地作为“自留地”自建房。刘晓君和任志胜[8]提出限价房建设五矛盾:选址较偏,销售对象难界定,政府、开发商及百姓认识不统一,政府管理成本过高,物业管理问题突出。翁清,孙智英[9]及董群忠等[10]提出在保障性租赁房方面,政府应实时跟踪享有保障性住房家庭的收入变更情况,避免享受家庭通过出售保障性商品房形成二次获利。
 
  2、我国保障性住房政策的发展历程和实施现状。
 
  本文认为,我国保障性住房体系的发展主要经历了以下几个阶段:
 
  (1)1978-1997 年--理论研究阶段。
 
  早在 1978 年我国就提出要建设保障性住房,但此后一直处于理论研究状态。直至 1994 年《城镇经济适用住房建设管理办法》的出台,第一次以正式文件的形式对经济适用房建设进行了规划才标志着我国保障性住房体系的建设已由理论走向实践。
 
  (2)1998-2006 年--初步尝试阶段。
 
  1998 年随着《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的颁布,我国明确提出建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系新目标。2002、2003、2004 年相继颁布的《经济适用住房价格管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》为此后的全面发展奠定了政策基础。
 
  (3)2007 年至今--高速建设阶段。
 
  2007 年新《经济适用住房管理办法》和新《廉租住房保障办法》的颁布标志着新时期的到来。2009 年建设部提出了三年 9000 亿元的保障性住房建设计划,标志着保障性住房建设进入了高速建设时期。
 
  根据国外保障性住房建设和发展的经验来看,在保障性住房大规模建设之后必将迎来大规模的综合治理阶段,而由于我国保障性住房体系的飞速发展,本文认为我国已提前具备了新阶段的特征,即:
 
  (4)未来--综合治理阶段。
 
  目前我国对于保障性住房体系政策的构建主要还是集中在建设和扩大方面,而较少关注对于保障性住房体系政策施政的治理。因此许多地方在保障性住房政策实施中也出现了两限房违规出租、经济适用房分配不公、廉租房“廉租不廉住”等问题。本文认为在目前我国保障性住房体系的建设中,相关政策的局部调整和已建成保障性住房区域的治理刻不容缓。
 
  3、当前的研究状况以及其中存在的问题。
 
  一方面,在保障性住房问题研究方面,由于发展阶段的限制,因此目前国内的主要研究都局限于对保障性住房体系建设的研究,而缺乏对保障性住房体系具体治理的相关研究。学者们主要的研究都集中在保障性住房体系建设的投入和产出方面,而缺乏对保障性住房实施中出现的新问题的治理研究。
 
  另一方面,目前学者对于保障性住房违法违规问题的量化研究还相对较少。虽然在保障性住房其他问题的研究中,已出现了许多定量的实证研究。但是由于保障性住房政策实施中存在违法违规问题,尤其是违规出租问题暴露较晚,出现较新,学者们对该问题的研究尚未深入,只是在政策层面略有涉及,还未出现专门的量化研究。
 
  成因分析
 
  本文主要通过文献收集、现场调查、市场调研、专项访谈四个途径,收集了大量关于当前我国保障性住房违规出租问题的相关一、二手数据,以支持本文的研究和分析。
 
  1、我国保障性住房违规出租的因素分析。
 
  本文认为导致保障性住房违规出租的因素有三个:
 
  (1)内生因素--生活配套设施缺乏。
 
  该因素所指的生活配套设施缺乏主要是指:由于保障性住房区域缺乏与该区域保障居住群体经济能力及生活习惯相匹配的生活设施而导致的相对缺乏。在我国目前的保障性住房体系中,该问题更多的发生在新建的廉租房小区特别是配建的廉租房中。所谓配建廉租房是指我国《廉租住房保障办法》中规定的“新建廉租住房,应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式,主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。”在实施中,一方面由于《廉租住房保障办法》仅对配建廉租房的户型、面积等进行了规定,并未对适合于城市低收入群体的生活设施的建设进行规定,因此适合于低收入群体经济生活能力的生活设施并没有建设的客观标准;另一方面,普通商品房的开发商为了提高商品房小区档次而不愿意引进低档次的消费品供应渠道,客观上加剧这一问题。
 
  (2)内生因素--地段户型利差诱惑。
 
  由于地段和户型利差导致的保障性住房违规出租是一种经济目的明确的主动违规,而这也是目前保障性住房违规出租存在的最直接成因。所谓地段户型利差主要是指,由于保障性住房在价格上受到政府保护,施行对低收入群体的低价保障,因此导致的保障性住房的购买和租赁价格远低于同区位、同户型的商品房的情况。同时该因素导致的违规出租通常伴随有:隐蔽性较强、惩罚性较弱两大特点。一方面,隐蔽性较强表现在非法出租者与承租者串通合作,致使违规情况难以认定造成监管上的巨大困难;另一方面惩罚性较弱表现在被查处的违规出租者大多只是被口头警告、勒令停止出租行为,而对于承租者根本没有进行惩戒。
 
  (3)外生因素--寻租。
 
  从本文对保障性管理部门的走访中,本文发现目前保障性住房管理部门认为在保障性住房的管理中最困难的主要是对于受保障目标群体的界定。虽然我国实行的分层次的住房保障体系,对保障性住房的适用人群进行了明确的规定。例如廉租房的保障对象是符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭;经济适用房和限价房的保障对象是城镇中低收入家庭。但是在实际的操作过程中,由于各地方的经济发展水平和各级地方政府对政策的理解不同,因此在保障对象的判定标准上出现了巨大的灰色空间,因此为部分人的寻租留下了隐患。此类寻租现象,早在我国经济适用房建设的初期就大量存在,开私家车住经济适用房小区的现象屡见不鲜。
 
  2、保障性住房违规出租问题的发生路径演绎。
 
  本文构建了现阶段我国保障性住房违规出租问题发生路径图,如图 1 所示。
 
 
  通过上述路径图,本文认为保障性住房违规出租问题可以看作是生活成本因素、出租套利因素,以及外生的违规寻租因素三者在市场中相互影响、共同作用的结果,其中主要包括以下三条作用路径:
 
  (1)生活成本提高导致出租套利需求增大。
 
  根据马斯洛的需求层次理论,人对生活资料的诉求是由低到高成阶梯状递进的。由于获得了较高甚至超越自身现阶段需求的居住条件,同时又受到来自新区域生活成本上升而带来的压力,因此从人的本性出发会希望降低一部分居住条件而换取一部分其他生活水平的提高。
 
  (2)违规承租者与出租套利机会相互刺激导致恶性循环。
 
  违规承租者越多违规出租的成功概率越大。而出租套利成功概率的增大导致内生的出租套利需求增加,更多的保障性住房会由于期望收益的增加而流入市场,从而市场可容纳的违规承租者更多,因此又加剧了违规承租者数量的增长,从而引发恶性循环。
 
  (3)普通商品房租赁价格提高全面加速出租套利需求。
 
  由图 1 可见,普通商品房租赁价格的不断攀升从直接和间接两方面刺激了出租套利需求的增大。越来越多普通租房者在经济压力和投机心理的共同作用下成为了保障性住房的违规承租者。
 
  综上所述,本文认为在我国现行保障性住房政策实施过程中,出租套利需求是保障性住房违规出租问题存在的主要诱因,违规寻租是出租套利的主要刺激因素,生活成本因素在一定程度上加速了出租套利行动的实施,而不断上涨的普通商品房市场租赁价格造成了该现象的扩大。
 
  3、保障性住房违规出租问题形成的相关经济理论分析。
 
  本文认为现阶段我国保障性住房违规出租现象实际上是政策制定不合理导致的寻租行为。在政策制定与寻租关系研究方面:Benson[11]从产权分配政策的角度对寻租进行了论述,其认为存在市场交易和政府分配两种产权变换方式。政府分配即政策调控,其具有两面性,即可能增进社会福利,实现对市场秩序的维护;也可能损害社会福利,例如导致人为垄断。因此其主张政策的作用在于定义和维护产权,在实施调控时应非常谨慎。陈国权,付旋[12]指出根据公共选择学派的观点,政府对社会和经济生活的调节和干预都暗含租金。政策的制定必将导致人为稀缺,而这种稀缺意味着“租”的出现及寻租活动的开始。因此,政策的制定与实施要从政府与市场的供求关系上找出一个相对满意的平衡点,有效的公共政策最好能既克服市场缺陷,又保障市场资源配置作用的充分有效发挥。本文认为目前我国的保障性住房政策作为一种政府执行的住房使用权再分配行为,一方面其不可避免的存在寻租现象;但另一方面,由于现行保障性住房政策对市场供求状况的判断不当,诱发了违规出租问题的恶化和蔓延。本文指出的导致违规出租发生的两个内生因素:生活配套设施缺乏和地段户型利差诱惑,这两个因素即反映了当前保障性住房政策在市场供求状况上的判断不当。我国房价的持续上升以及城市贫富差距的逐渐加大,使得两个内生因素对保障性住房出租价格的影响不断提高,从而导致了市场利差持续增大,违规机会成本的不断降低,进而引发了保障性住房违规出租现象的蔓延。
 
  综上所述,在我国房价持续上升的客观环境下,由于政府双轨定价而导致的保障性住房和普通商品房出租市场利差的不断加剧,诱发了保障性住房体系中的寻租行为。现行的保障性住房政策在当前特殊的市场供求环境下,已较难有效发挥再分配职能,因此合理、有效并低成本地改进当前的保障性住房政策对当前我国保障性住房体系的建立健全意义重大。下文将针对寻租问题,提出通过引入制约因子以抑制市场利差,增大违约机会成本,进而实现对保障性住房违规出租问题有效治理的构想并论证。
 
  实证分析
 
  1、理论分析。
 
  结合上文分析,本文构建了现阶段我国保障性住房违规出租问题中,违规出租者和违规承租者的博弈矩阵,如表 1 所示。
 
 
  一方面可见在当前我国的保障性住房体制下,两违规主体选择合作可以获得较大的共同利益;另一方面,由于我国目前对违规出、承租的立法、定规滞后,只有在违规发生之后才能,也仅能对违规出租进行惩戒,且惩戒执行力较弱。因此两违规主体的违规成本较低,违规自由度较大。本文认为制约因素的缺失和薄弱是现阶段保障性住房违规出租现象猖獗的一个主要原因。但是目前的政策中对制约因素的大小和具体的制约对象的描述较为模糊,同时学术界也没有系统地提出量化的指标,因此为了量化制约因素本文将在以下的部分对该问题进行实证研究。
 
  2、实证研究。
 
  本文在继承上述博弈模型的同时,分别加了对违规出租者的制约因子 α 和对违规承租者的制约因子 β 进行实证分析。
 
  (1)模型假设:
 
  ⅰ。 参与人是理性的,严格追求自身效用最大化。
 
  ⅱ。 只考虑两主体博弈的情况。
 
  ⅲ。 两主体分别只拥有出租不出租或承租不承租两种选择。
 
  ⅳ。 只有当出租和承租双方达成交易协议之后才能进行处罚。
 
  (2)参数设定:
 
  ⅰ。 出租者的出租概率为 P(l)=x,不出租概率为 P(nl)=1-x,且 0<x<1.
 
  ⅱ。 承租者的承租概率为 P(r)=y,不承租概率为 P(nr)=1-y,且 0<y<1.
 
  ⅲ。 普通房地产的市场租赁价格为 Ps;保障性住房的出租价格为 Pc;保障性住房的自住价格为 Pz.
 
  ⅳ。 出租者居住保障性住房区域的生活成本为 C;承租者原居住区域的生活成本为 C1;保障性住房居住者离开保障性住房区域后的生活成本为 C0.
 
  ⅴ。 对违规出租者的制约为 α;对违规承租者的制约为 β。
 
  则由以上模型假设和参数构建博弈矩阵如表 2 所示。
 
 
  由模型以及分析结论可见,一方面由于模型假设中基于我国当前现状的“只有当出租和承租双方达成交易协议之后才能进行处罚”假设的限定,因此除了博弈两主体选择合作违规之外的任何决策组合都是效用一致的。另一方面,在加入了制约因子之后,根据纳什均衡一阶条件可知违规出租者的制约因素 α 与保障性住房的违规出租价格以及居住保障性住房区域与其他居住区域的生活成本有关。而若要在实际操作中对违规承租者加入制约因素,则要考虑普通房地产市场出租价格与保障性住房违规出租的价格及居住保障性住房区域与居住其他区域生活成本的差异。
 
  (4)基于决策分析的制约因素测度。
 
  除了分析制约因素的对象和作用,本文还将基于上文的分析在经济人假设条件下利用决策分析的方法度量制约因素的取值范围。
 
  ⅰ。 对于违规出租者。
 
  假设其为经济人,若期望其采取自住保障性住房策略,则至少必须满足以下条件:
 
 
  由分析结果可见,一方面,若要违规出租者放弃违规转而采取自住的策略则要求由制约所代表的违规成本大于出租保障性住房以及搬迁所获得的居住成本降低的利益总和;另一方面,若要违规承租者放弃违规转而采取按市场价格租房的策略则必须要求其违约成本大于市场出租与保障性住房出租差价与居住成本差价的利益总和。
 
  结论
 
  根据上文的研究分析,本文得到结论如下:
 
  1、出租利差是保障性住房违规出租的最主要原因。
 
  本文提出的出租利差决定论是与当前许多学者支持的保障性住房户型、功能论不同的一种分析思路。目前许多研究认为,保障性住房户型不合理、功能与普通商品房无差异是诱发寻租的主要原因。但是本文通过上文的理论分析,提出了违规出租问题三个主要成因,并通过构建其违规发生路径模型,证明了出租利差才是当前保障性住房违规发生的主要诱因。如果仅按照保障性住房结构、功能论,通过降低保障性住房的内在价值而不控制保障性住房违规出租的市场差价依然不能改变利差的存在,从而也就不能有效地解决该问题。
 
  由此也说明,保障性住房违规问题的成因不仅在制度内部还受到外部经济的影响,因此撇开外部经济只谈制度建设是有悖市场规律而不能成功的。保障性住房户型、功能论可能对某些具有户型、功能偏好的寻租者有效,但是本文提出的利差决定论能够对所有符合经济人假设的经济人有效,因此本文提出的观点的普适性更广。
 
  2、缺乏有效制约是保障性住房违规出租现象猖獗的主要原因。
 
  一方面,现有的制约条件执行力较低、没有量化的执行标准。相关的法律法规并没有对违规的程度及其对应的惩罚进行界定,因此现实的许多违规问题都以口头警告、勒令停止的方式解决。这种制约方式没有从根本上截断保障性住房违规出租的源头,只会使得此后的违规出租更为隐蔽;另一方面,缺乏对违规承租者的约束。
 
  实际上目前对于违规承租者的制约因素在是不存在的。因此在现实生活中,若期望保障性住房违规寻租减少,则要求普通房地产租赁价格 Ps与保障性住房租赁价格 Pc的差异和居住保障性住房区域 C 与居住其他区域生活成本 C1的差异趋近于 0.但目前由于我国房价的不断攀升和保障性住房的政府保护低价,使得这一假设不能成立。因此,当前在没有对承租人制约因素 β 的限制下对于保障性住房的违规寻租不会自动减少。
 
  政策建议和研究展望
 
  本文对现行的保障性住房管理政策提出如下两点建议供有关决策部门参考。
 
  1、增加保障性住房体系的社会规划性。
 
  本文认为,保障性住房体系建设的目的就是为了缩小社会贫富差距,保障社会的稳定和谐发展。然而在现行的保障性住房政策中,由于阶段性的局限,政策的设计主要偏重考虑了包括保障性住房的规模在内的城市规划问题。然而对于保障性住房的建设仅落实了怎么建、在哪建的问题,却忽略了管理的有效性和合理性。
 
  保障性住房体系的目标保障群体是住房困难的城市中低收入群体,因此在考虑保障性住房建设的时候应该更多的关注这些人的切身利益,采取以缩小贫富差距、构建社会和谐为最终目的的建设思想。
 
  2、增强保障性住房政策的保障有效性。
 
  (1)量化对违规出租者的违规惩罚。
 
  本文认为,执行力的缺乏的主要原因是标准尺度难以把握,因此要改变这一现象首先要制定出有效的惩戒标准。对于惩戒标准的界定,本文在第 4 部分已进行了公式推导,由于篇幅限制,本文不再进一步讨论,也希望后来学者能够基于该问题进行更深入的量化研究。
 
  (2)增补对违规承租者的违规惩罚。
 
  对违规承租者的惩罚必要性本文在结论部分已经进行了论证,并在第 4 部分进行了量化研究。本文认为,首先在政策上将违规承租保障性住房判定为非法行为就可以抑制一部分承租者的寻租举动,另一方面制定有针对性的惩戒指标则能有效降低寻租举动的出现频率。
 
  (3)借助道德手段辅助违规制约。
 
  除了建立有效的制约机制,本文认为建立基于社会道德的公众谴责机制也能对减少保障性住房的违规出租起到有效的抑制作用。由于本文主要从社会经济的角度出发,因此将保障性住房违规问题的主体都设定为了经济人。但是在现实生活中,这些行为主体不但要受到经济的约束还要受到道德的约束。因此如果加强对这些人的社会道德宣传,明确违规出租的不道德性,一方面能制止一部分人的违规行为,另一方面也能有效的遏制违规出租中“羊群效应”的发生。
 
  参考文献:
 
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