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东乡族贫困人口社会救助现状

时间:2016-04-25 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:11968字

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  【题目】东乡族贫困人群社会救助问题探究
  【绪论】东乡族社会救助体系完善研究绪论
  【第一章】社会救助相关理论概述
  【第二章】东乡族贫困人口社会救助现状
  【第三章】完善东乡族社会救助建设的政策思路
  【结语/参考文献】东乡族贫困人口社会救助系统构建结语与参考文献

  第二章 东乡族贫困人口社会救助现状

  一、东乡族贫困人口现状

  东乡族是中国甘肃省颇具特色的一个少数民族,据 2000 年人口普查资料显示,东乡族总人口为 51.38 万人,大部分聚居在甘肃省临夏回族自治州的东乡族自治县,少数散居在青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔族自治区。东乡族自治县位于甘肃省中部西南面,甘肃省临夏回族自治州境内洮河以西、大夏河以东和黄河以南的山麓地带,是全国唯一的以东乡族为主体的少数民族自治县。东乡族自治县因为自然环境严酷,经济发展及其落后,成为甘肃省经济社会发展最为落后的县之一。东乡族自治县是国列省扶重点贫困县,全县辖 24 个乡镇、229个行政村,总人口 28.4 万人,其中农村人口 27.34 万人,东乡族占 85.37%.全县总面积 1510 平方公里,人口密度为每平方公里 183 人。全县年降水蒸发量是年均降水量的 4 倍。境内群峦叠嶂,沟壑纵横,植被种类稀少且覆盖率低,全县森林覆盖率不足 9%,十年九旱,灾害频繁。全县自然条件严酷,总耕地面积 36.78万亩,其中山旱地占 87.3%,人均耕地 1.33 亩,全县人口密度为 184 人/平方公里,是甘肃省人口密度 55.3 人/平方公里的 3.3 倍,也高于全国 132 人/平方公里的人口密度。总结来说,东乡县的东乡族人民生活环境十分艰苦,资源缺稀,无论整个县还是群众个体都完全属于贫穷状态,缺少发展资金更缺乏发展所需的人才。

  东乡县的经济发展成绩和各经济指标在整个甘肃省、整个临夏州来说,都是列于最后一位。"2008 年,全县人均生产总值 2273 元,是全州水平的 1/2、全省水平的 1/5、全国水平的 1/10,在全省 7 个民族自治县和临夏州均排名倒数第二";"人均纯收入 1419 元,是全州水平的 3/4、全省水平的 1/2、全国水平的 1/3,在全省 7 个民族自治县和临夏州均排名倒数第一";"按 1196 元的新标准全县有贫困人口 23.65 万人,农村贫困面高达 88%,在全省 7 个民族自治县和临夏州最高,且年返贫率在 10%以上,遇大旱年景返贫率超过 30%";"全县人均固定资产投资 1206.2 元,在全省 7 个民族自治县排名倒数第一;人均财政收入 86.6 元,是全州水平的 1/4、全省水平的 1/20、全国水平的 1/50,县财政第二章 东乡族贫困人口社会救助现状。
  
  一、东乡族贫困人口现状
  
  东乡族是中国甘肃省颇具特色的一个少数民族,据 2000 年人口普查资料显示,东乡族总人口为 51.38 万人,大部分聚居在甘肃省临夏回族自治州的东乡族自治县,少数散居在青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔族自治区。东乡族自治县位于甘肃省中部西南面,甘肃省临夏回族自治州境内洮河以西、大夏河以东和黄河以南的山麓地带,是全国唯一的以东乡族为主体的少数民族自治县。东乡族自治县因为自然环境严酷,经济发展及其落后,成为甘肃省经济社会发展最为落后的县之一。东乡族自治县是国列省扶重点贫困县,全县辖 24 个乡镇、229个行政村,总人口 28.4 万人,其中农村人口 27.34 万人,东乡族占 85.37%.全县总面积 1510 平方公里,人口密度为每平方公里 183 人。全县年降水蒸发量是年均降水量的 4 倍。境内群峦叠嶂,沟壑纵横,植被种类稀少且覆盖率低,全县森林覆盖率不足 9%,十年九旱,灾害频繁。全县自然条件严酷,总耕地面积 36.78万亩,其中山旱地占 87.3%,人均耕地 1.33 亩,全县人口密度为 184 人/平方公里,是甘肃省人口密度 55.3 人/平方公里的 3.3 倍,也高于全国 132 人/平方公里的人口密度。总结来说,东乡县的东乡族人民生活环境十分艰苦,资源缺稀,无论整个县还是群众个体都完全属于贫穷状态,缺少发展资金更缺乏发展所需的人才。

  东乡县的经济发展成绩和各经济指标在整个甘肃省、整个临夏州来说,都是列于最后一位。"2008 年,全县人均生产总值 2273 元,是全州水平的 1/2、全省水平的 1/5、全国水平的 1/10,在全省 7 个民族自治县和临夏州均排名倒数第二";"人均纯收入 1419 元,是全州水平的 3/4、全省水平的 1/2、全国水平的 1/3,在全省 7 个民族自治县和临夏州均排名倒数第一";"按 1196 元的新标准全县有贫困人口 23.65 万人,农村贫困面高达 88%,在全省 7 个民族自治县和临夏州最高,且年返贫率在 10%以上,遇大旱年景返贫率超过 30%";"全县人均固定资产投资 1206.2 元,在全省 7 个民族自治县排名倒数第一;人均财政收入 86.6 元,是全州水平的 1/4、全省水平的 1/20、全国水平的 1/50,县财政自给率不到 2%."截至 2014 年 9 月,经东乡县扶贫小组公示,确定伊哈池村等 217 个村为贫困村,其中重点贫困村 115 个,确定白金义等 23371 户(109200人)为贫困户。以上数据反映出东乡族自治县经济发展的落后状况和东乡族人民的贫困状况。

  二、东乡族自治县社会救助发展的主要困难

  首先,自然生态环境恶劣。自然环境的恶劣严重制约着民族聚居区人民的生活水平。东乡族自治县境内主要是黄土高原沟壑地貌,以锁南镇为中心,周围山梁和大沟相间延伸。山坡陡峭,切割较深。自治县境内水资源贫乏,自产水尤为贫乏。自产地表水和地下水合计 7008 万立方米,仅为全县总水量的 0.2%.全县过境水总量 289.6 亿立方米,但是因为地势原因利用量仅有 3200 万立方米。

  气候方面,东乡县以所处的地理纬度而言,属副热带气候。然而因为深居内陆,地处黄土高原和青藏高原衔接地带,具有高原气候特色,冬季风十分盛行,副热带气候特点不明显。降水稀少,分布不均,雨季来的较迟,年均降雨量 200-350 毫米,年蒸发量高达 1387 毫米,易发生干旱;因地形复杂,海拔高差大,各地气候差异悬殊,山地气候显着。

  而土壤肥力的极差状况,更是制约了农业生产的发展。土壤养分和酸碱度经1975 年化验,东乡自治县土壤养分状况很差,绝大部分土壤的有机质含量一般在 0.91%以下,个别地块 1-1.2%.三要素的含量总趋势是氮极缺,磷不足,钾有余。自治县土壤养分含量是极低的,PH 值在 7.5-8.5 之间,属微碱性。全县有耕地 39 万多亩,其中山坡地 31 万多亩,占耕地面积的 83%.

  特殊的地形和地理环境,导致东乡族自治县山区耕地资源贫乏且贫瘠,坡度较陡,土地利用率低,水资源匮乏,水土流失严重,作为农业生产的基本条件,土地和水源两大客观因素制约着东乡县农民的生产和生活,加剧了地区经济的贫困程度,形成恶性循环和贫困的顽固性,失去了最起码的"造血"条件。并且由于这种客观因素的存在,即使有一些开发价值的自然资源,也因为交通、电力、通讯、水资源以及技术、资金等多方面条件的限制而得不到开发和利用,从而造成东乡人民在市场竞争中的劣势地位,加大了解决贫困的难度,同时也使得社会救助的建设和具体实施面临巨大挑战。如在医疗救助方面,由于自然环境恶劣导致交通闭塞,生活条件差,从而导致医疗条件差,医疗人才缺乏,医疗任务重,医疗技术人员的整体水平因此较低,误诊、误治、漏诊等时有发生。

  其次,自然灾害频繁。自然灾害对农业生产造成很大消极影响,尤其是经济发展极其落后的东乡族自治县,这样的不发达地区因为其自身的抗灾救灾能力弱,自然灾害成为致贫反贫的主要原因之一。

  由于东乡族自治县特定的地理环境,该县从历史上就是一个自然灾害频发的地区。自治县的主要自然灾害有旱灾、山体滑坡、地震、冰雹、洪灾、冻害等,而对东乡族人民危害最大的当属旱灾。东乡县发生最频繁的旱灾当属春末初夏旱,其他比较容易发生的干旱有初春旱、春末初夏旱、伏旱、秋旱、伏秋早等,旱年占 93%.旱灾导致土地皲裂,花草树木干枯,粮食产量大幅降低甚至无产。

  据《东乡族自治县志》记载,自新中国成立以来,旱灾的发生频率为平均每 1.3年就发生一次。近年来较严重的如 1998 年至 1999 年的特大旱,东乡族境内连续10 个月未降一场透雨雪,旱情涉及全县 22 个乡镇、19. 3 万人,直接经济损失约 3300 万元,粮食减产约 1900 万公斤。旱情所涉及的土地,其干土层普遍在20-50 厘米之间,耕地层土壤含水量在 9. 5%以下。由于情况极差,全县有 25. 5万亩耕地无法下种,占农作物播种面积的 68.4%.据各扶贫部门统计,1999 年大约有 2. 8 万农民返贫。再如 2011 年夏,东乡县遭遇持续晴热高温天气,特别是7 月中旬至 8 月上旬,降水量比历年平均值偏少 73%,据统计,有 24 个乡镇、15.5万人、31 万亩农作物遭受不同程度干旱影响,其中导致粮食绝收的面积就达 7.82万亩,致使 0.7 万户、3.1 万人缺粮,有 1.1 万户、5.8 万人、13.3 万大小牲畜饮水发生困难,造成直接经济损失约达 14859 万元。

  山体滑坡是东乡族自治县历史上频繁发生、危害剧烈的地质性自然灾害。近年来如 2011 年 3 月,东乡县城的萨尔塔文体广场西北面护坡发生塌陷滑坡,滑坡带宽约 60 米,深约 50 米,巨大的土方将广场部分场地吞噬,造成直接经济损失 4500 万元,潜在经济损失达 8700 万元。如雹灾、霜冻、地震等其他自然灾害尽管每年发生率较低,但有时也会给局部地区造成严重的损失。因此在灾害救助方面,东乡县抵御自然灾害的能力低,已经解决温饱的贫困户如果遇上天灾人祸又会返贫。

  再次,教育发展落后,劳动者素质低下。教育是知识发展的基础,教育本身也是社会发展水平的重要标志,又是经济发展的决定因素之一,而劳动者素质取决于所接受教育的程度。主要表现在成人文盲率高,学生辍学率高和女性受教育程度低等方面,造成东乡族人民文化素质低下的恶性循环,使他们在经济社会的竞争中处于劣势,进而导致了他们的低收入状况。根据"四普"和"五普"的资料显示,东乡县成人教育水平均为全国倒数第一。1990 年,全国成人文盲率为 22.21 %,汉族的成人文盲率为 30.83%.而少数民族中,高于或大大高于全国文盲率的有 40 个民族,其中,又以东乡族为最高,达 82.63%.据 2000 年人口普查资料显示,全国成人文盲率下降到 9.08%,少数民族的成人文盲下降到14.63% ,而东乡族成人文盲率依然以 62.88%居全国之首。从两次人口普查的情况看,东乡族的成人文盲率下降速度缓慢,仅下降了 24%,高文盲率严重制约着东乡族人的发展能力的提升。同时由于民族文化的影响,东乡族男女不平等现象极为严重,基本上女性没有受教育的权利。据东乡县第五次人口普查女性受教育情况显示,21 个乡镇 15 岁以上女性文盲率达到了 80%以上,更有 16 个乡 15 岁以上的女性文盲率高达 94%以上,全县 15 岁以上妇女的平均文盲率达到了81.25%.东乡族自治县的儿童辍学情况也比较严重,如山区北岭乡辍学率就很高,学生人数由低年级到高年级呈金字塔分布,即年纪越高,学生人数越少。北岭乡5 所小学中,不同年级的学生每学期辍学率平均高达 20%,这样的高辍学率导致小学毕业十分少。

  由于东乡族贫困人口文化程度低,造成了生产力水平低下,资源开发利用率不高,投入产出报酬率低,以致于经济增长始终是缓慢的。同时,文化程度低必然导致观念的落后,思想保守,致使东乡族农民缺乏干大事创大业的开拓进取精神,不愿接受新技术,缺乏创新能力,导致农业生产率低下,进一步制造着贫困。与此同时,在教育救助方面,东乡族自治县恶劣的自然环境和较多的自然灾害,导致师资力量十分薄弱,教育者和受教育者及社会家庭的受教育观念十分缺乏。他们对教育的认识不足、理解片面、重视不够,缺乏教育热情和积极性。

  最后,经济基础薄弱,社会保障不完善,产业结构单一。东乡族自治县的经济发展以农业为主要支撑,第二、第三产业基础十分薄弱,如表 2-1,东乡族人民以农业为主要生活来源,如果农业发展受到阻碍和损害,就缺乏恢复生产、支撑生活的其他经济来源。单一的产业结构,是导致贫困人口收入低下的经济原因。

  据《2010 年东乡族自治县国民经济和社会发展统计公报》显示,2010 年东乡族自治县第一产业产值 2.83 亿元,增长 5.8%,占 35.63%,第二产业 2.3 亿元,增长 15.6%,占 28.98%,第三产业 2.81 亿元,增长 11.9%,占 35.40%.全县经济持续稳步增长,产业结构趋于合理化。但依然存在引人注目的问题:虽然东乡县的经济发展取得一定的成绩,但经数据分析表明,产业结构还处于畸形状态,第一、二产业发展仍不均衡,第三产业发展也未形成规模化。

  农业是东乡族自治县的主体经济,辅之以林、牧、副业等多种经济成分。

  全县重点发展以"养羊、洋芋、劳务、花椒"为主的四大支柱产业。据 2010 年统计数据显示,农业总产值达到 52109.91 万元,比 2009 年增长 18.52%.东乡县工业经济起步较晚,工业发展先天不足,资源匮乏,基础薄弱,以民营经济为主体,其中劳动密集型企业占主体,高耗能、高污染企业比例高。工业产业化程度低,无明显特色产业,工业配套设施和服务不健全。第三产业发展缓慢,未形成规模。

  收入最能够反映东乡族自治县人民的经济水平。"2002 年底,东乡县农民人均纯收入 874.2 元。全县有绝对贫困人口(人均纯收入低于 637 元)7.55 万人,占农村人口比例的 29.5 %,有低收入人口(人均纯收入低于 869 元)9.23 万人,占农村人口比例的 36.37%,到了 2013 年底,全县绝对贫困人口下降到 7.07 万人,占农村人口比例的 27.47%,低收入人口 8.02 万人,占农村人口的比例的31.16%,全县农民人均纯收入达到 921 元。"经济发展严重滞后,扶贫任务也因此任重而道远。同时,农村低保和五保政策由于县级财政能力等原因,造成配套资金难以落实,农村低保工作无法有效启动实践;同时医疗卫生机构投入严重不足,医疗身背缺乏,技术力量薄弱,服务能力不强,政府提供公共医疗等基本公共产品的能力弱。农村社会保障制度落后,进一步加剧了东乡族自治县的贫困程度,而需要进行救助的覆盖范围和力度不小,制约发展的深层次矛盾依然存在。

  三、东乡族自治县贫困人口社会救助现状

  (一)东乡族自治县社会救助发展取得的成效

  社会救助是一项古老的社会制度,也是最古老最基本的社会保障方式。近年来,东乡族自治县民政工作在县委县政府的坚强领导下,在甘肃省、临夏回族自治州民政部门的大力支持下,牢固树立"以人为本、为民解困、为民服务"的民政宗旨,坚持依法行政,全力开展以救灾救济、社会保障为重点的各项民政工作,尤其 2006 年以来,东乡族自治县民政局认真贯彻落实科学发展观,以保障民生为重点,针对东乡县自然灾害频繁,群众生活普遍困难的实际,认真贯彻落实《五保供养工作条例》和城乡最低生活保障制度,尽最大努力确保了困难群众、五保户、灾民等社会弱势人口生活,取得了显着成效。

  1.救灾救济工作有效开展,灾民生活得到妥善安排

  自 2006 年以来,东乡县民政局先后下拨安排各类救灾资金 3275 万元,其中发放救济面粉 25000 多袋。通过开展"送温暖、献爱心"等社会帮扶活动,累计捐助物资折价达 220 多万元。采取多种形式的救灾救济措施,累计帮助 17 万灾民和特困群众渡过了生活困难,救灾工作得到民政部嘉奖。2013 年,东乡县政府把灾后重建作为最大任务,细化管理措施,大力推进建设,顺利完成了重建区和王家山区域的征地拆迁安置工作,基本完成了灾害治理任务。及时应对洪涝灾害和大树红泉、关卜胭脂等滑坡险情,妥善安置受灾群众。2013 年全年共安排救灾救济资金 960 万元,落实各类财政惠民资金 5.69 亿元,有效保障了广大群众的生产生活。并且严格落实"五个一"要求,实行主要领导日督查、重建项目周调度制度,45 个重建项目中,粮食储备库等 37 个开工项目进展良好,其中 12个项目完成主体,整个灾后重建完成投资 7.5 亿元,占总投资的 54%,为 2013年全面完成灾后重建工作奠定了基础。

  2.城乡低保工作深入实施,社会保障水平不断提高

  2013 年,东乡族自治县严格执行"户申请、入户查、社选评、村评议、乡审核、县审批、三级公示、三榜定案"的低保对象认定程序,强化公开监督,对所有保障对象以村为单位进行民主评议和公开公示,及时核查清理因收入变化、婚丧嫁娶等不符合条件的对象,实现了农村低保工作的规范化、动态化管理,做到了应保尽保,全县农村低保清理和规范工作取得了阶段性成效,全县 3460 名五保对象全部纳入保障范围。2013 年,全东乡县 24 个乡镇 229 个行政村中,已全面完成农村低保清理和规范工作 54 个村,共核出农村低保户 851 户、3305 人,调整农村低保类别 632 户、2525 人。

  2014 年,东乡族自治县立足县情,将城乡低保工作全面推进。注重制度建设,推进城乡低保的规范化管理。截止 2014 年底,全县已享受城镇低保的 12631人,仅 2014 年发放落实到位资保障金 3712 万元。保障农村低保对象 10.3 万人、发放保障金 1.4 亿元;保障五保对象 3460 人、发放保障金 1076 万元。保障社会孤儿 1569 人,发放孤儿保障金 952 万元。近 6 年来发放低保资金近 7 亿多元。

  同时,东乡县认真贯彻落实甘肃省、临夏回族自治州、县有关文件精神,精心安排部署,全面落实城乡低保提标政策。根据甘肃省政府办公厅《关于印发 2014年为民办实事实施方案的通知》及临夏州政府办公室《关于印发临夏州 2014 年提高城乡低保标准和补助水平及提高农村五保供养省级补助标准实施方案的通知》等文件精神,对全县城乡低保和农村五保供养的补助标准进行了提标,2014年 5 月底已全面完成提标任务。目前,东乡县保障城镇低保对象 12631 人、发放保障金 3712 万元;保障农村低保对象 10.3 万人、发放保障金 1.4 亿元;保障五保对象 3460 人、发放保障金 1076 万元。保障社会孤儿 1569 人,发放孤儿保障金 952 万元。

  3.危房改造工作进展顺利,特困群众住房困难逐步得到解决
  
  2006 年-2009 年,东乡族自治县三年中累计投入危房改造资金 710 万元,改造危房 1297 户。其中 2009 年投入危房改造资金 240 万元,改造危房 400 户;争取灾后重建资金 322 万元,改造危房 563 户,极大地改善了特困群众居住条件,2008 年危房改造工作列为全州亮点工程。2009 年东乡县推行农村危旧房改造工作,截至 2013 年,东乡县累计完成改造任务 19562 户,其中 2013 年一年 3600户危房改造工作任务已基本完成,有效解决了群众住房困难问题,全县农村危旧房改造工作取得明显成效。

  4.社会福利事业稳步推进,福利基础设施显着改善

  东乡县通过建设一批福利基础设施,推进了福利事业的快速发展。特别是2008 年以来,投资 690 万元,建成了全省具有一定水准的县级敬老院、福利院,利用分散供养和集中供养相结合,进一步提高了东乡县五保老人和孤儿的集中供养能力。2014 年建设完成了总投资 2638 万元的河滩综合福利服务中心,现已集中供养五保老人 100 名,有效改善了全县部分五保老人的生活状况。今年 5 月份投入使用后,该项目被列入全省养老工作现场会观摩点,得到了省、州领导的高度评价。投资 114 万元建成了全县 38 所互助老人幸福院,锁南日间照料中心、五家乡五保家园、果园乡敬老院正在筹建当中。一系列民生项目的实施,为进一步健全东乡县养老服务体系和社会福利服务体系,全面保障全县五保老人、社会孤儿、空巢老人、留守儿童等社会弱势人群的生活奠定了基础。

  5.慈善事业稳步发展,援助领域进一步拓宽

  近 6 年来,通过进一步加强与慈善组织的合作,东乡县共接受各类慈善组织援助物资折价达 1106 万元,援助项目涉及人畜饮水、救灾救济、危房改造、教育教学、医疗卫生等多个领域,有效的弥补了政府投入资金的不足。东乡县大力开展拥军优属活动,每年对部分在乡的伤残军人、烈军属进行慰问。积极做好退役军人安置工作,认真落实各项优抚资金,累计为全县 890多名优抚对象落实优抚金 1500 多万元。

  6.着力推进医疗救助,大病患者得到有效保障

  1991 年以来,通过东乡族白治县开展的医疗下乡活动,"共有 150 余人次的医疗人员为东乡县农村群众进行免费义诊,受咨询人数 5 万人次。"2014 以来,东乡县把城乡困难群众医疗救助工作作为一项事关群众利益的民心工程、德政工程,结合开展党的群众路线教育实践活动有利时机,积极争取城乡医疗救助资金,及时救助城乡贫困群众,有效缓解了弱势群体看病难问题。严格落实城乡困难家庭医疗救助制度,提高救助标准,加大对家庭特别困难和特殊病种人员的救助力度。截止目前,累计救助城乡贫困重病患者 1526 人(次),发放救助资金 975 万元,临时生活救助 1055 人次,发放救助资金 183 万元。

  (二)东乡族自治县贫困人口社会救助发展中存在的问题

  1.社会救助理念存在偏差

  社会救助的建立是深深根植于包括道德、社会价值等在内的社会文化之中,关于贫困原因的探讨,在理论上形成两种截然对立的观念。一种是个人贫困观,就是贫困时由个人懒惰、愚笨所造成的,个人应当对自身的贫困负责;与之相对的是结构贫困观,此观念认为国家和社会也对个人贫困负有一定的责任,认为造成贫困的原因不仅仅是个人,主要是因为社会制度和社会结构的影响。现代社会救助的价值观念主要是建立结构贫困观上,认为需要救助的群体或个人获得社会救助是一种权利,是社会公平的体现。长久以来,我国将奉行勤俭节约视为传统美德,故形成了个人贫困观,认为个人对贫困负责。在这种价值理念的主导下所设立的社会救助制度,被称为"救济制度",即国家只负责对老弱病残的生活保障责任,对低收入贫困群体的救助被视为施舍与恩赐,获得国家的物质帮助权没有作为一项基本的公民权利来体现。

  对于贫困成因的不同认识,形成了社会救助理念上的差异,对社会救助工作也产生了一定的影响。

  第一主要体现在忽略政府的责任本位和公民的权利本位,而是强调政府的权利和公民的义务本位,由此形成相关的行政观念和习惯。如表现为热衷于"送温暖",而忽视制度化建设。面对解决社会救助权利义务关系时,要坚持"困难群众有要求和接受社会救助的权利"思想。

  其次角色关系上,社会救助者表现为一种高高在上的权利行使者;受助者由表现为被动的、无可奈何的、卑微的受惠者,没有自尊,丧失自强、自立、自主和精神。最终陷入一种贫困--等待--救助--依赖的情境中。

  其三表现在个别行政机构领导对低保政策执行上的偏差。有些政府机构领导把社会救助用作解决社会矛盾的"利器",把不符合条件的拆迁户、失地农民等纳入了低保范围,歪曲实施低保政策。

  2.救助体系不健全,制度亟待完善

  传统社会救助制度对象的限制,促使社会救助在项目设计时也主要是围绕特定的救助人群而进行,救助的内容和项目都比较单一,主要集中于农村五保户供养、自然灾害救助、城乡救济扶贫,在其他方面如医疗、住房、教育和失业等方面的救助较少涉及。事实上,大宗商品(医疗、教育、住房和就业)支付能力的不足,特别是因病致贫、因病返贫和因贫失学是目前绝大多数家庭生活陷入贫困的重要原因。

  首先,公共财政对社会救助的资金保障机制尚未建立。由于东乡县财力薄弱,从而用于社会救助的资金有限,一旦脱离甘肃省政府、临夏州政府的政策把控和资金支持,社会救助工作将难以展开并且难有成效。

  其次,东乡县目前的社会救助制度还没有形成合理完善的制度结构和法治框架,现行的制度还存在很多方面的问题,如社会救助运行程序未有明确规定等。滞后的社会救助法制化建设,导致社会救助工作的随意性和多变性,使相关部门的救助工作中无法可依。

  第三,东乡县现有低保人群、低保边缘或低保边缘外的部分困难群众,如果遭遇临时性灾害、无法预测的事故以及难以承受的重大疾病等,他们将难以维持基本生活,因此会很大程度上依赖临时性救助,但是目前有关部门对这方面的救助随意性较大,没有形成一个完整的临时性救助制度,无法解决实质性问题。

  第四,社会救助制度的健康发展与法制化的社会环境关系密切,但是由于目前社会救助缺乏法治,依靠人们的诚信和素质无疑加大了救助工作的成本和难度,例如目前最低生活保障运行中出现的"人情保"、"骗保"等问题。

  3.救助资金投入不足

  东乡族自治县的贫困具有人口多,贫困面大,贫困发生率高等特点。贫困任务十分繁重,但是目前东乡族自治县救助资金配套能力差,难以足额及时到位。

  例如我国实施农村低保工作后,政策要求每人每年保障标准为 180 元,其中县级财政需配套农村低保资金 370 多万元,占县级财政收入的 42%,但由于配套资金难以落实,致使农村低保工作无法启动实施。农村贫困救助特别是特困户救助面窄、标准低,象征意义大于救助功能。例如自扶贫开发工作开始以来,"国家、省、州共向东乡县投入扶贫资金 15694 万元,平均每年 980. 87 万元,每年人均39.7 元".

  但这笔庞大的开发资金因为投入时间长、面积大,同时年人均标准又低,因而对解决东乡县极端贫困的状况来说,真正的扶贫救助意义显得十分薄弱。

  4.社会救助的内容和形式单一,救助扶贫模式有待创新

  东乡族自治县目前救助主要是给予贫困者以物质上支持和帮助单一形式,这已经不能适应社会救助发展的需要,文化以及对人的精神关怀等基本需求正逐步成为新的救助领域。贫困者对社会救助的需求,是多层次、多种多样的,除了物质生活还有精神生活,除了生存的需要还有发展的需要。在实际工作中,除了物质上救助外,其他救助很少,贫困者很少得到精神关怀,对生活缺乏信心。其次,东乡县即时性救助较多,发展性救助较少。生存权和发展权是现代社会公民的基本权利。而现行的社会救助政策只是从表面上解决弱势群体的基本生活问题,救助大多是以现金救助和物品救助的方式进行,它只是暂时性地解决了生存困难,而对于贫困者的能力开发和社会适应性发展方面重视不够,且方式方法简单。使这些困难对象在救助的钱物用完后,马上又因种种原因返贫。而且一些困难户常年申请临时救济已依赖政府救助,形成"救助-脱贫-返贫"的恶性循环。东乡族自治县贫困状态是区域性、整体性的,除了个别的川区自然条件比较好,经济发展比较快之外,其他的绝大多数乡镇均处于山区环境,自然条件十分严酷,经济社会发展缓慢,整体上处于一种贫困状态,原有的开发式扶贫模式已经难以从根本上解决问题。反而造成了政府对扶贫的投入越来越多,但减贫的效果有减速的趋势,边际效应递减。同时,当前目前基层民政系统的工作内容主要还是发放和审批救助资金,随着社会救助体系的完善,救助工作的内容也会相应增加扩大,而依靠现在的基层民政力量很难推动社会救助事业的发展和社会救助模式的转变。

  5.部门协调不够,难以形成社会救助的合力

  社会救助制度不是一项孤立的社会制度,它与社会保险制度、劳动力市场政策、家庭政策以及塑造这些制度的观念密切相关。但在实际工作中,由于思想认识与制度设置方面的问题,造成部门协调难度大,难以形成社会救助的合力,使社会救助难以实现预期目标。

  城乡社会救助体系根据救助类别和制度的不同,分别由各职责部门管理实施,如基本生活救助应由民政部门负责,医疗救助又卫生部门负责,教育救助就该由教育部门负责等等,然而在现实工作中,人们普遍的认知是:社会救助的负责机构就是民政部门,无关乎其他部门。这就导致贫困人口得到了基本生活的保障,但是医疗、教育等方面的困难依然难以有所解决,体现在社会救助体系上就则为政策落实不到位。其次,也因为不同部门负责救助工作,出现多头管理,标准不一,政出多门等现象,使得各救助主体之间互相无法衔接,不能形成联动机制,使协调任务增加了难度。
  
  6.专业化人才队伍不足

  受经济社会发展滞后等因素的制约,东乡族自治县社会工作人才队伍建设总体上处于起步阶段,还存在着许多困难和问题。第一,基层开展社会工作人才队伍建设缺少必要的理论依据和实践经验。社会救助的发展除了有好的制度安排之外,还要有好的专业化服务。而只有接受过专业训练的社会工作者才能提供良好的专业化服务。凭借社会工作者的努力,为个人、团体、社区服务,丰富社会功能,促进社会救助制度的制定与调整。并且运用专业知识组合多种社会资源,使之便于为人们使用,发挥更大的社会效用。第二,社会工作者专业化程度不高。

  第三,量大面广的社会工作需求与严重不足的从业人员之间的供需矛盾十分突出。同时,社会工作人才队伍的开发、管理、使用、待遇、薪酬等制度都未出台,社会工作人才队伍的积极性、主动性、创造性都还没有得到调动,社会工作人才队伍的潜能得不到充分发挥。

  7.公众参与率还较低

  目前,在我国政府仍然是承担社会救助的主体,但社会组织、个人等其他社会主体在社会救助中也开始发挥重要的作用。但从东乡族自治县的情况来看,在社会救助中政府基本上仍是唯一的行动主体,社会公众在社会救助体系构建中的参与程度还不高,发挥的作用还不够。同时,由于社会发展滞后,社会统筹协调、共同管理社会事务的体系尚不完善,适宜社会组织成长的机制没有真正建立,导致社会组织发育滞后,社会自我调适能力弱。由社会组织承办的福利服务机构极少,且缺乏保障,运行困难,调适和服务社会的作用发挥不足。

  8.科学的评估体系尚未形成

  社会救助是一项政策性、操作性很强的工作。在救助政策构想、设计、资金运作、体制和机制创新等方面,其科学性和合理性显得尤为重要,它关系政策的有效性、制度的公正性及政府的形象等问题。目前,社会救助中存在的救助标准设置随意性大、低收入家庭收入核定不准确、救助对象认定难,影响社会救助效率等问题。

  一是社会救助尚无统一科学的困难评价方法,而且在不同地区之间低保标准差距较大。贫困的评价方法的科学性和测算的准确性直接关系到社会救助公平的实现。首先是家庭收入评估不够规范。部分乡镇在工作中不同程度地存在家庭收入核算不真实、入户调查不扎实、分类施保不准确等现象,影响了社会救助作用的充分发挥。

  二是社会监督机制、评估机制尚未健全影响了社会救助对象的公正性。目前的救助工作缺乏绩效考核,使社会救助停留在完成政策指标或任务的水平上,至于某项社会救助是否达到了预期目的,以及后期的追踪调查等延伸性工作等,目前还无暇顾及。

  三是缺失管理救助对象进出与审核的机制,目前的状况是救助对象进入救助体系十分容易,但退出较难,缺少标准的程序,使社会救助演化为一种公共性的福利。同时,也引发了搭便车、机会主义等不诚信的社会道德问题,为获取救助支持的欺骗行为时有发生。

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