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我国个人所得税征管的公平性分析

时间:2015-03-04 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:4007字

  6 我国个人所得税征管的公平性分析

  6.1 我国现行的个人所得税征管制度

  我国目前还没有形成独立的《个人所得税征收管理法》,在个人所得税征收管理方面参照的是《中华人民共和国税收征收管理法》。根据该法的规定,我国个人所得税的征缴主要是依赖代扣代缴制度,并辅以自行申报制度。代扣代缴制度是指以取得所得的个人为纳税人,以支付单位或者个人为扣缴义务人,由扣缴义务人向个人支付应税所得时,按税法规定计算出纳税人的应纳税额,从其所得中扣除并代为上缴国库的一种纳税方式。我国目前的 11 种所得形式均适用代扣代缴制度。自行申报制度是指建立在纳税人自核、自填、自缴方式基础上的一种纳税申报制度。所谓自核、自填、自缴,是指纳税人在法律、行政法规规定或税务机关依法确定的纳税期限内,按照税收法律、行政法规的规定,自行计算应纳税额、自行填开税收缴款书、自行向国库缴纳税款的一种纳税方式。根据《个人所得税自行纳税申报办法》的规定,应自行申报纳税的纳税人包括:个人应税所得没有扣缴义务人的;个人所得超过国务院规定的数额的(目前标准是 12 万元);在两处以上取得工资、薪金所得的;分笔取得属于一次劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得的取得应纳税所得,扣缴义务人未按规定扣缴税款的;税务部门规定必须自行申报纳税的。

  在信息化建设方面,坚持开展以“金税工程”为核心的税务信息化建设,有力地促进了税收工作水平的全面提高,使计算机普遍成为快捷高效的税务管理工具。同时,为推动全国横向联网电子缴税工作,国家税务总局、中国人民银行和财政部于 2007 年联合出国库信息处理系统(TIPS 系统),并与各商业银行联网,制定、发布全国统一的税务、国库联网业务需求和技术接口标准,同步开发建设综合征管软件与 TIPS 系统连接的前置系统,通过综合征管软件、前置系统、TIPS系统的连接,实现横向联网电子缴税,财政部门通过与 TIPS 系统的连接,取得应征和入库信息,在规范和推进税收收入电子缴库业务,建立财政部、国家税务总局、中国人民银行信息共享机制方面取得了实质性进展。随着信息化、专业化建设进程的不断推进,金税三期工程互联网纳税服务网络平台及外部信息交换网络平台也在 2012 年上线,为进一步丰富信息支撑手段和响应纳税人需求做出了贡献。

  在完善税务管理制度方面,国家税务总局先后制定了诸多个人所得税实施的规范性文件,使个人所得税的征收管理工作更有可操作性。比如《个人所得税管理办法》(国税发[2005]120 号)细化了个人所得税法规定;《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》(国税发[2005]205 号)和《推进个人所得税全员全额扣缴申报管理工作》(国税发[2007]97 号),进一步加强了个人所得税的征收管理和规范了扣缴义务人的代扣代缴行为,使个人所得税代扣代缴制度有了明确规范;《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》(国税发〔2006〕162 号)标志着我国正式启动了对高收入群体的个人所得税自行纳税申报制度,为个人所得税制度从分类税制向“综合与分类相结合”税制转型奠定了条件;2011 年 9 月 1日施行新修改后的《中国人民共和国个人所得税法》及其实施条例,对强化个人所得税收入分配职能、完善税制、改善民生具有重要意义。

  在税务管理和纳税服务规范化建设方面,通过大力开发个人所得税征管专业软件程序,实现了各级税务机关网络互联和信息共享,同时进一步梳理税收征管和稽查的职责分工和岗位规范,积极营造良好的办公软环境,使税务机关内外部工作流程和机制逐步规范。加大建设办税服务大厅,为纳税人提供一站式服务,避免来回奔波,减少纳税时间,提高税务工作效率。2014 年是第 23 个税收宣传月,继续以“税收·发展·民生”为主题,在普及个人税法知识、宣传法律法规、解答群众疑惑、提高公民纳税意识等方面发挥着积极作用。

  6.2 我国现行个人所得税征管制度的不足

  第一,个人所得税征管专门法缺失。我国目前并没有制定独立的,配套个人所得税征收管理的立法,而是参照《税收征收管理法》以及相关实施细则。由于个人所得税的征税对象是公民,影响范围广力度大,与每一位公民的利益都息息相关。而且,目前的实施细则由于立法层次较低,贯彻执行力度不足。因此,个人所得税征管的专门法缺失,阻碍个人所得税制度贯彻与执行,不利于维护社会公平正义。

  第二,代扣代缴制度落后,导致征税时难以直接面对自然人纳税人。代扣代缴制度在国际上己经被公认为比较落后的征管制度,但是由于我国公民目前还没有形成自觉纳税的意识,以及税收征收机关自身的征收条件不足。所以,在现阶段代扣代缴制度还是我国征收个人所得税主要的征收手段。代扣代缴制度存在着一些弊端。首先,我国法律对代扣代缴义务人的规定较为宽泛,规定了不同群体共同承担代扣代缴责任,这就进一步使得相关人员缺乏法律责任感,一旦被查,都会相互推卸责任。其次,扣缴义务人和纳税人往往存在一定的利益关系,为了更好的维护纳税人利益,很多扣缴义务人都会充分利用自己工作的便利帮助纳税人逃税。例如劳务报酬所得,通常情况下,接受劳务方会用现金支付给提供劳务方,而二者往往有一定的利益关系,所以接受劳务方经常会少替提供劳务方缴纳税收。扣缴义务人替纳税人少交税金的常见手段有拆分收入、伪造多个提供劳务者名单等享用多次抵扣额从而达到少扣税金的目的。再如稿酬所得,出版单位与作者之间也存在着密切的利益关系,所以容易达成一致协议帮助作者逃税。又如财产租赁所得及财产转让所得,房产中介是我国房产租赁所得和房产转让所得能够实现的关键机构,房产中介公司为了达成交易,往往会想方设法帮助交易双方节约成本,而帮助他们偷逃个人所得税就是有利于三方的最好方式,常见的偷税漏税方式是账面少报成交价格或者隐瞒成交额、多报成本等。

  在我国现行所得税征管制度中,虽然具有自行申报的有关规定,但总体模式还是以发票管理和税源扣缴为主要途径,以企事业单位的现金流为客体,割裂了税务机关与自然人之间的直接利益关联,使得税务机关无法直接面对自然人纳税人,在某种程度上也构成了社会纳税意识淡漠的一个原因。自 1994 年分税制改革以来,间接税收入增长迅速,税制结构呈现以间接税为主体的特征。这种税制结构造成目前的征管体系主要是围绕间接税展开的,征管对象主要是企事业单位,通过建立发票管理制度来控制税源,税源大部分来自于单位纳税人的现金流。

  即使是个人所得税,也主要采用以税源扣缴为主要方式的间接征管机制,缺乏一种直接面对自然人纳税人的征管机制。而且,现行《税收征管法》及其《实施细则》的相关规定主要针对单位纳税人,以自然人纳税人为征管对象的法律规定和征管机制安排相对薄弱,这制约个人所得征管效率的提高。

  第三,“重过程、轻结果”。以间接税为主体的税制结构容易引发这个问题。现行税收征管流程的设计,大部分以纳税人在交易过程形成的现金流为监控对象,而税务稽查、强制执行等后期环节相对薄弱。首先,长期以来税务稽查的定位只是征管过程的后期辅助环节,主要为加强和促进征管,而不是打击和震慑违法犯罪。总的来说,普查等日常稽查手段运用不够,税收违法行为的查处概率较低,自然人纳税人违法收益较高。其次,对税收违法行为的惩罚力度不够。发现涉税违法行为后,对大部分违法纳税人的处罚力度仅限于补缴税款或者征收滞纳金,甚至是以补代罚,处罚力度较轻,使得违法者的违法收益可能远远高于其惩罚损失。伴随着中国经济的腾飞,公民的收入方式日趋多元化,但是由于金融体系发展滞后,导致我国目前公民的收入形式仍以现金方式支付,货币化程度偏高。由于现行金融体系不能为税务征收机关提供个人收入的数据,这也助长了偷逃税现象的不断滋生。另一方面,税务机关在应对偷逃税现象,处罚力度不够,没有形成足够的威慑作用,也助长偷逃税的现象。偷逃税现象,严重影响了国家的税收收入,同时也使个人所得税丧失了调控分配的作用,破坏了社会的公平正义。从国外的经验看,相关处罚应与社会信用体系挂钩,对其贷款申请、市场交易等方面造成制约,从而使纳税人的违法成本将大大提高。

  第四,纳税人的纳税意识和扣缴意识参差不齐,过于依赖技术手段而忽视纳税遵从。我国个人所得税仅 30 余年的历史,发展还不完备,民众的纳税意识和扣缴意识也差别较大。一方面,我国自 2007 年实施个人所得税自行申报之初仅163 万人进行申报,尽管这几年申报人数逐年上升,2011 年达到近 300 万人,但与有关专家预测的 700 万左右的高收入群体相去甚远;另一方面,我国约 70%的个人所得税通过支付方代扣代缴征收,但扣缴不足现象仍普遍存在。技术手段的革新使税务机关和自然人纳税人之间缺乏“对话”机制,使得纳税人政策模糊。

  对自己的收入是否需要纳税、纳多少税、如何纳税等难以辩析,严重淡化纳税意识。即便技术手段再先进,若不提高纳税人遵从意识,使纳税人被动地接受制度安排,也难以达到最佳的征管效果。因此,未来的征管制度应努力调动纳税人的主动遵从性,并加强稽查和惩罚力度,才能推动纳税人主动如实申报纳税。

  最后,税收征管对高收入者的监管存在疏漏。由于税务机关征管手段落后等多种原因,税务机关根本无法实施的纳税人收入的有效监控。而依照不实收入征税,就无法充分发挥税收调节收入差距的作用。世界各国的个人所得税制度无不在这一难题上大做文章。美国是它们中有效解决这一问题的国家,只有它的纳税人身份号码制度从本质上讲起到类似个人经济身份证的作用。该号码是每个纳税人的终生代码,纳税人在办理重要经济事项的时候,比如入账和消费都要登记该号码,税务机关只要登记掌握了该号码,就等于掌控了纳税人的基本收支情况。

  目前,我国虽然也实施了储蓄存款实名制度,但由于没有一个统一的纳税号码来掌握收支活动,税务机关难以全面掌握纳税人的收入,从而难以对其纳税情况进行监督。虽然税法明确规定年收入超过 12 万元的个人有主动向主管税务机关进行纳税申报的义务,但是如不改进收入监控方式,恐怕该制度也难以起到切实有效的作用。

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