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矿产资源不动产登记制度完善建议

时间:2019-06-13 来源:中国国土资源经济 作者:李显冬,陈佩云 本文字数:9050字

  摘    要: 我国矿产资源经济关系之中,法律的实施进行着公法规制与私权自治的双重法律调整。故而矿业权被认为是一种综合的法律权利(力)束,形成了用益物权和行政许可权等多重法律关系,这已经渐为学界所认同。但现有的将用益物权和行政许可权统一表彰于一个行政许可证中的“一证两权”之矿业权公示制度,忽视了矿业权的物权特点,过多地突出了矿业权流转中的行政管制,难以彰显矿业权的财产属性,不利于实现社会主义市场经济背景下矿业权的市场配置。故而有学者提出“两权两证”的管理模式,即在办理勘查或采矿许可证的同时,将矿业权通过登记的方式予以物权公示,这不但在理论上贯彻了法律行为的抽象性原则,而且在此基础上,更多的人还主张将矿业权公示纳入不动产统一登记制度之中,将其纳入统一的电子化信息管理系统。鉴于现行法律法规已明确了矿业权的用益物权属性,其运行自可准用不动产物权规则,特别是在最高法院司法解释业已肯认矿业权抵押备案可以视为登记的语境下,借助于电子化信息备案互联互通且信息共享的强大优势,迎合“简政放权”的历史潮流,采用矿业权电子化备案登记的方式,不失为一种既不加重行政负担,又有利于矿业权市场配置的公示路径。

  关键词: 矿业权性质; 矿业权公示; 不动产登记制度; 电子化备案;

  Abstract: In the economic relationship of China’s mineral resources, the implementation of the law carries out the dual legal adjustment of public law regulation and private rights of autonomy. Therefore, the mining right is considered to be a comprehensive legal right(force) bundle, forming multiple legal relationships such as usufructuary right and administrative licensing, which has gradually been recognized by the academic community. However, the existing mining right publicity system, which combines the usufructuary right and administrative licensing to the “one license and two rights” in an administrative license, ignores the characteristics of property right of mining right, and excessively highlights the administrative control during the transfer of mining right, which is difficult to highlight the property attributes of mining right and unconducive to realizing the market allocation of mining right under the background of socialist market economy. Therefore, some scholars have proposed the management mode of "two rights and two licenses", that is, while conducting exploration or mining license, the public summons of real right can be through registration, which theoretically implements the abstract principle of legal behavior. Moreover, more people advocate taking public summons of mining right in the unified registration system for real estate, and incorporate it into a unified electronic information management system. Based on the fact that the current laws and regulations have clarified the usufructuary right of mining right, in addition, the operation of mining right can be governed by property rules of real estate, especially in the context of the judicial interpretation of the Supreme Court, the mortgage registration of mining right can be regarded as registration, therefore, with the significant advantages of electronic information record and information sharing, catering to the historical trend of “simplified administration and decentralization”, and adopting the method of electronic registration of mining right, "two rights and two licenses" is a publicity path which need not burden the government and beneficial to the allocation of mining right market.

  Keyword: nature of mining right; publicity of mining right; real estate registration system; electronic record;

  1 、矿业权受公法和私法的共同规范[1]

  1.1、 矿业权法律规范系统旨在保障公法规制下的私权利

  在现行的矿业权法律规范系统中,探矿权亦或是采矿权,都受私法和公法的双重调整[2]。于私法角度其自是财产权,应受民商法调整;而于公法的角度它又是行政许可的结果,作为政府对矿产资源行政管制的内容,受公法调整。我国《物权法》明文规定用益物权注重的是矿业权人对矿产资源的支配性权益,强调的是维护矿业权人对物的支配和利用,重点着眼于对矿产资源物权属性和流转秩序的维护[3]。至于公法上的行政许可权,其中心价值则在于增进社会公共利益,力求实现资源的可持续利用和社会的可持续发展。特别是由于矿业权行政许可具有很强的身份性,使其成为一种不可转让或必须经过严格审查后才允许流转的权利。所以,矿业权行政许可在本质上就是“普遍禁止的解除”[4],即设定矿业权制度旨在只有为了最大多数人最长远的最大利益,方可允许对矿产资源予以开发利用。

矿产资源不动产登记制度完善建议

  1.2、 “一”(行政许可)证同时“赋”予了(物)权并呈现着公权力与私权利之复合构成

  用益物权与行政许可权显属于不同的法域,分属公法与私法,对外公示时一般也应分别办理用益物权产权证和开发矿产资源的行政许可证。但现行的法律法规未将其予以区分,实际是将私法权利和公法权力捆绑进了一个许可证(探矿权许可证或采矿权许可证)之中,此即矿业权之“一证两权”问题。

  2 、“一证两权”的公示制度忽视市场的资源配置功能

  2.1、 计划经济赋权型的行政许可不利于市场配置资源

  现行“一证两权”式的矿业权制度源于计划经济模式,限制了矿业权人对矿业资源的支配、利用、流转等权益,不利于市场对资源的配置。1996 年修订的《矿产资源法》虽增加了允许矿业权转让的规定,但依然规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的,没收违法所得,处以罚款”。此后的《探矿权采矿权转让管理办法》1《矿业权出让转让管理暂行规定》2《矿业权交易规则(试行)》3等行政法规和规章虽为矿业权流转提供了一定的交易规则,但依然是将矿业权的取得和流转附着在行政审批之上,任何矿业权的取得与流转均须经政府审批。如此,依法理逻辑来推导:鉴于不通过登记就难以具有物权公示的法律效力,故而即使通过市场有偿地获得探矿权或采矿权,此时只要未登记权利人所得到的也仅仅是合同赋予的权利。在“赋权说”下,只有获得行政许可才有权进行矿产勘查与开采,而行政管理部门的行政许可又是由颁发勘查许可证与采矿许可证来表彰的[5]。

  学界逐渐普遍认识到,采取用益物权产权证、行政许可证两证制度,比较起“一证两权”有着更大的优势,因为只要明晰了矿业权的财产权属性,与“一证两权”模式下任何矿业权的取得和流转都须经审批相比,无疑可以降低矿业权流转中的行政干预。所以,应依探矿权与采矿权“合二为一”成一个矿业权的所谓“两权合一”办法,以及矿业权勘查许可证和采矿许可证与物权登记权属证明分开的所谓“权证分离”原则,来设计矿业权“一权二证”的矿政管理新模式。此种新模式自可解决现行制度存在的许多问题,许多学者针对其未来的实施提出了各种建议[6]。

  2.2、 物权登记与行政许可证“两证通发”有其优势

  2.2.1、 矿业权的财产属性与国家的公法规制并不冲突

  在矿产资源法所调整的经济关系中,国家具有公法主体和民事主体的双重身份[7]:一方面作为矿产资源的所有者,在矿业权的设立法律关系中,国家是民事法律关系的主体,此种运作方式下的矿业权即形成了用益物权民事法律关系[8];另一方面,国家作为行政管理主权行使者,基于对社会公共利益的整体考虑,对于矿产资源的勘查、开采行为均要进行必要的行政管理,这时自会形成行政法律关系。

  2.2.2、 修法应当明确国家与矿业权人之间准用他物权的法律规定

  矿产资源所有权,尽管权利主体系国家,但其俨然已是《宪法》和《物权法》上明确的民事权利。国家作为一种特殊民事主体,其受宪法所保护的正当利益,自可以通过在矿产资源所有权上设定他物权即矿业权的方式予以实现。在这个意义上矿业权人与国家间所形成的法律关系,即平等的物权法上所有权人与用益物权人之间的权利义务关系,受民法和《物权法》等私法调整。

  2.2.3、 物权公示体现“平等保护”有利于“市场配置、扩权赋能”

  由于任何物权的设立、移转等行为,都可能涉及第三人的权益,因此,设立与移转物权必须公开透明,以保障第三人的权益,保护交易安全、维护交易秩序。为了实现物权流转的公开透明,现代民法将物权的一系列变动均通过一定的公示方法向社会予以公开,从而使第三人知道物权变动的情况。在公示制度中,最重要的即不动产登记制度,完备的登记制度不仅是交易秩序化的要求,也是物权制度赖以生存的基础[9]。

  2019年4月14日国务院办公厅发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中强调:“以扩权赋能、激发活力为工作重心,健全自然资源资产产权制度,发挥市场配置资源的决定性作用;完善自然资源资产产权法律体系,平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益,更好发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用。”

  3 、建立矿产资源不动产登记制度具有可行性

  3.1 、现行法上拥有充分的依据

  3.1.1、 《中华人民共和国物权法》规定了矿业权为用益物权

  《物权法》第一百二十三条明确规定“依法取得的探矿权与采矿权受到法律保护”。依据法律适用规则,在没有特别规定时,作为用益物权的矿业权,自可适用《物权法》总则的规定。《物权法》中的“不动产登记”对矿业权登记具有现实的影响。《物权法》第十条关于国家对不动产实行统一登记制度的授权性规定,提供了将矿业权登记纳入不动产统一登记的法律入口。

  3.1.2、 《矿业权出让转让管理暂行规定》明确矿业权为财产权

  自然资源部的部门规章《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权,适用不动产法律法规的调整原则。”这一规章释明矿业权的调整适用不动产法律法规,为矿业权登记的“被统一”提供了法律基础[10]。

  3.2 、矿业权登记的理论基础和运行规则诸方面均与不动产登记相一致

  3.2.1、 矿业权登记的理论基础

  矿业权所具有的用益物权的法律属性[11]。矿产资源对土地的附着性,都要求其法律调整要遵从以土地为模板的不动产登记的基本原理。登记作为不动产物权变动的公示手段,自然在矿业权变动中可同样适用。因此所设立的矿业权登记簿同样亦可作为矿业权源的法律证明。

  3.2.2、 矿业权登记的运行规则

  矿业权事实上要由不动产法律规范来予以调整的法律适用规则,决定了矿业权的设立、变更、转让和消灭均需要依托不动产登记才能得以完成。不动产登记中的“总登记”“预告登记”“初始登记”“注销登记”“更正登记”“变更登记”“异议登记”以及“查封登记”等这些类型,均可在矿业权登记中予以对接[12]。

  显而易见,公权力对矿业权市场配置的过度干预,既阻碍了矿业权的市场流转,又加重了矿业企业的成本与负担。虽然《不动产登记暂行条例》里没有规定,且中编办整合职责的文件中也没提到探矿权和采矿权,但许多学者认为,矿业权作为《物权法》规定的用益物权,长远看亦应纳入不动产统一登记[13]。

  4、 矿业权登记实践依然摆不脱临时应急措施之定型化

  4.1 、矿业权行政特许具有其专业特殊性[14]

  原国土资源部门一直负责矿业权登记工作。国务院1998年第240号令和241号令专门发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》与《矿产资源开采登记管理办法》规范矿业权登记。自然资源部也已建成探矿权和采矿权登记系统,矿业权登记的操作程序及其信息化、电子化已经没有技术层面的障碍[15]。

  但相较于山水林田,矿产资源具有其专业特殊性,基于矿产资源开发对山水林田湖草生命共同体的深远影响,以及建立统一确权登记的制度的要求,中央提出将矿产资源纳入自然生态空间与地表自然资源一体登记,并要求从簿册设计、单元划分、流程构造等方面进行试点探索,已经取得较好的成果[16]。只是对如何具体实施,在实践部门仍存在争议。

  4.2、 “简政放权”之际增加物权登记似不合潮流

  4.2.1、 “简政放权”要求减少行政审批

  要使市场起决定性作用和更好地发挥政府职能,从行政改革的角度看,说到底就是如何处理好政府与市场的关系。一方面,要求政府把市场能够依自身发挥作用的事项均大胆放权给市场;另一方面,让市场在资源配置中起决定性作用并不排除更好地发挥政府管控职能,故此简政放权旨在真正使企业、社会、老百姓享受到改革的成果。所谓全面正确履行政府职能要有收有放[17]。2014年国家全面清理并向社会公布了清单目录,经国务院批准,取消了十多项与矿业权审批密切相关的行政审批事项[18]。

  4.2.2、 矿业权物权登记亦须将临时应急措施予以定型化

  自然资源交易环节统一登记是否恰当,无疑尚应通过实验予以评估。关于自然资源市场配置的工具也不能一概采取公开“招标、拍卖、挂牌”这些简单的方式,即使公开招标,在程序上亦应依据资源形态的不同而具体进行分析。如矿业权交易不能简单地用价格评价;市场形态也应进行细致划分,而绝不能仅为有形市场一种模式。

  原国土资源部2017年已印发《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》(以下简称《方案》)[19]。选择福建、贵州两省开展矿产资源所有权统一确权登记试点,探索已经探明储量的矿产资源所有权统一确权登记的路径和方法[20]。《方案》要求明确探明储量的矿产资源的主体和行使代表,展开确权登记和造册工作,记载探明储量的矿产资源范围、数量、质量、产权主体、行使代表、权利内容以及矿业权信息等,将其纳入不动产登记基础平台,与其他自然资源管理信息实现互通共享[21]。同时,该《方案》还明确了登记公告、记载登簿、建立登记信息数据库等工作内容[22]。

  一些负责实际部门工作的同志,基于矿业权行政特许所具有的特殊专业性[23],从而认为,将矿业权都统一到综合的不动产登记中心,不合世界通行的不动产专业登记的惯例[24]。特别是同时发放两个权证必然会增加相当大的行政成本,亦不符合当前简政放权的历史潮流[25]。故他们将发放“两证”比喻为“双层巨无霸”[26],作为其不赞成实行“两证表彰两权”主要理由。

  由此就矿业权不动产登记而言,折衷的观点应运而生:即提出可否改矿业权登记为“备案”,这样既可以达到私权公示的效果,又不会增加公权管理机构的行政审批负担。

  4.3、 电子政务备案已无操作障碍且可节约行政成本

  4.3.1、 矿业权抵押备案业已在司法解释中被视为矿业权抵押登记

  最高人民法院2018年7月发布的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中第一条明确:“矿业权纠纷的审判理念是既要依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全,又要保障矿产资源的合理开发利用,促进资源节约和环境保护。”从而再一次明确了矿业权具有公权和私权双重属性,受公法和私法共同调整;强调既不能凭借公法侵犯矿业权人的合法权益,也不能因物权保护而免除矿业权人应当履行的土地复垦和环境保护义务。

  该司法解释还明确了矿业权人为担保自己或者他人债务的履行,将矿业权抵押给债权人的,抵押合同自依法成立之日起生效。同时规定按照《物权法》关于不动产物权登记生效时间的基本原则,矿业权抵押权作为不动产物权,其设立应自登记时起发生法律效力。故《矿业权司法解释》第十五条明确:当事人请求确认矿业权之抵押自依法登记时设立的,人民法院应予支持。

  但考虑到实践中自然资源主管部门根据《矿业权出让转让管理规定》为抵押当事人办理的抵押备案实质上业已具有了矿业权抵押登记的性质,为顺利解决矿业权抵押争议,维护交易安全和秩序,《最高法院关于矿业权纠纷的司法解释》还明确规定:“颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续,视为前款规定的登记。”

  从狭义上看,备案不属于行政许可,它是一种事后监管。而行政许可一般属于事前监督,它是指在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。

  从广义上看,行政备案虽在我国尚未形成明确统一的法律概念,但学界已就行政备案的功能达成较为明确统一的认识:其主要功能是信息收集,既可以为事后监管提供线索,还可以通过抽查等方式,发现其中可能存在的问题,开展事后的监督检查。行政主体通过对备案信息的梳理、分析,不但可以掌握某些领域的特点和规律,而且可以根据这些特点和规律,制定更完善的方案和措施,为社会提供更优质的公共服务。

  4.3.2 、不动产登记电子信息平台完全可以实现矿业权公示

  2000 年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中,明确指出“大力推进国民经济和社会信息化,以信息化带动工业化,发挥后发优势,实现社会生产力的跨越式发展。”[27]

  在电子化登记业已突破陈旧手段的束缚、对不动产登记乃至矿业权登记进行全面彻底改造的形势下[28],抛除旧有的纸质证件登记的古老形式,使登记备案的方式具有更强的便利性与可携带性,且利用网络的互通性,将不同职能部门的业务整合起来,建立起协同合作的跨部门、跨机构的一体化组织系统,势在必然。如此,矿产资源登记可以搭乘这股电子化登记的东风,通过扩大网上备案的范围,逐步实现矿业权登记全程电子化管理,使各级政府机关能够以低信息成本来实现电子资源的共享;并随着信息量的增加,形成完整的信息管理新机制,降低行政成本。所以,逐步实现矿业权物权登记全程电子化管理,无疑可以节省大量人力、物力、财力从而降低行政成本。

  有鉴于此,既然矿业权信息纳入不动产信息平台统一予以公示早已没有法律与技术上的障碍,那么,在颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证后,只需由自然资源主管部门的登记信息平台,根据相关规定办理矿业权信息备案手续,[28]这样既可彰显矿业权的物权属性,又符合“简政放权”潮流,还不增加新的行政许可审批登记负担,达到一举两得的实际效果。

  参考文献

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  注释

  1 《探矿权采矿权转让管理办法》第七条 探矿权或者采矿权转让的受让人,应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件。
  2 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十六条 矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。依转让方式的不同,转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。
  3 《矿业权交易规则(试行)》第七条 矿业权出让转让应按照审批管理权限,在依法设立的同级矿业权交易机构或国土资源主管部门委托的矿业权交易机构中进行。

    李显冬,陈佩云.矿业权公示途径之探析[J/OL].中国国土资源经济:1-9[2019-06-13].https://doi.org/10.19676/j.cnki.1672-6995.0000268.
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