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农村三种土地用益物权流转探讨

时间:2016-01-19 来源:未知 作者:小韩 本文字数:5858字

  长期以来,我国土地分为国有土地和集体土地,前者在城镇化过程中可以进入市场流转,在推动城镇化过程中发挥重要作用的同时,也活跃了城市经济。与国有土地不同,农村土地的流转一直受到严格限制,这种规则原本是为了保护市场经济中的弱势群体---农民的根本权利免受侵害。随着社会经济的发展,农村经济形式也发生重大变化,农民对土地经营权的依赖程度发生变化,原本严格限制流转的规定不仅没有能够为农民创造更多的收入,反而阻碍了农村经济的发展。因此,逐步放开并完善农村土地用益物权流转是必然趋势。

  一、农村土地用益物权概述

  1. 农村土地用益物权的概念土地是一种自然资源,同时也是一种经济资源,它为人类提供基本的生产、生活资源。对于一个国家而言,土地是其存在的根本,它对一国及其居民的重要性不言而喻,正因如此,国家宪法以及专门法对土地的保护十分严格。我国《宪法》规定了农村土地的性质,除了少部分( 如矿山) 土地外,其他的都属于集体所有,由集体内所有村民共同拥有并按照政策享有使用权。《土地管理法》以及《物权法》都对农村土地的属性做出明确规定,并对农村土地拥有者的法律做出神圣保护: 村民对本集体的土地享有占有、使用、收益和处分的权利,该权利不受侵犯。而用益物权是权利人对相关财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。由此可见,从是否具有所有权的角度看,土地用益物权是一种他物权。相应地,农村土地用益物权流转是指对集体所有的土地在权利人和承接人之间转移的经济行为。

  2. 农村土地用益物权的分类根据《土地管理法》和《物权法》等法律的规定以及立法意思,农村土地用益物权包括土地承包经营权、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权这三类。其各自的含义如下: 土地承包经营权指农户对本集体土地所享有的占有、使用、收益的权利,该权利的取得是由农户与本集体的承包合同所限制的,它不受本集体内其他人或者其他集体侵犯。集体土地建设用地使用权是指村民对本集体土地按照规定所享有的用于修建建筑物的权利,他人通过转移获得此项权利以后所取得的收益,权利人有权享有; 如果不是农用目的,那么用益物权人可以按照合同或者法律法规享有获取收益的权利; 宅基地使用权指村民对本集体土地所享有的修建房屋等生活设施的权利,并可享有和处分因这些设施所产生的收益。

  3. 构建以用益物权为内涵属性的农村土地流转制度从法律上解析用益物权的概念为所有人对他人物品相应的占有、使用、受益的排他性权利。作为以物使用受益为内容的物权,物权理念的确立已成为当代物权制度的核心。对农村土地流转用益物权体系构建,可从以下几方面着手: 针对农村土地财产权利体系和权利类型方面。现行制度下农村土地财产权各形式之间的关系错综复杂,首先农村土地财产权一般源于集体经济组织及法定成员权。农村承包经营权和宅基地使用权尽管是因特定身份获得,但一旦成为财产对象即获得独立财产权形式,就成为农民民事上依法享有的土地用益物权; 其次,对土地使用权尤其是承包经营权流转权能的权利客体为土地使用权本身,它是基于使用权和所有权分离状况下产生的; 再次,农村土地的未来权益是当前权益的延伸,且同时需要独立的权利延伸。须寻找土地财产权利有效实现途径。当前农村土地制度产权特征在新土地法修改后可视为两权分离的双层构架,即集体所有权和集体共用、农民个体私用。从所有权制度分析,集体所有权为集体组织享有的对财产的各种处置权利,很多学者认为集体所有权权利高度抽象,其所有权形式主体为集体组织,为此单独个体无论从现实或是法律上都不是所有权主体。如果缺乏市场契约型代理关系,单独集体成员不能享有个体土地财产权利。从使用权制度分析,我国现行土地制度对农村土地承包经营权存在各种限制,具体也包括土地使用权流转和转为城市建设用地的限制。农村土地产权主体的处置权缺失,排他性弱化,收益权难以保证。

  4. 农村土地用益物权的实现机制通过以上分析我们可以看出,建构其流转机制需结合国情和农村土地的财产属性,具体可从以下方面着手: 首先,建构平等的产权关系,具体包括集体与个人、国家与集体之间。欲充分实现农村土地的用益物权,须切实改变在农村土地所有权方面的国家限制,建立三者平等的产权关系。农村土地产权制度的改革是三方利益和权利的调整和确认过程; 农民的最终地位决定产权制度改革中土地财产使用和受益的最终水平。新土地改革就要提升农民的权利和地位,让此群体能平等分享改革和发展成果,将三者关系重新建构。农村土地产权关系的明晰化对合理界定三者权利边界非常有利,也能就此建构起农村土地生产要素的市场化配置基础。

  其次,健全用益物权保护制度。为此第一步要重新对农村集体土地所有权主体做出界定,将农村集体组织确定为农民集体。第二步则是要完善农村土地登记发证制度,统一颁布使用权证号,完善《民法典》和《物权法》,健全相关不动产法律体系。第三步则是要明确界定公共利益的用地范围,将政府征地权行使范围真正局限在公共利益范畴内,在立法方法上明确规定不得进行营利性征地。第四步则是要继续修改完善现行土地管理法律。第五步完善土地征收补偿办法,建立基于市场价格基础上的征地补偿标准体系。再次,完善土地流转交易市场体系。第一步应健全土地交易制度,提高土地资源配置的效率和效益。第二步应建立农村产权价值评估体系,为农村土地产权价值评估奠定基础和依据。第三步为完善农村土地产权流转体系,为抵押权利实现等提供可靠平台。最后,加强土地用途管制。该制度是我国为保障农村土地资源优化配置和合理利用所设置的,是促进社会经济协调的重要制度。在保障土地用益物权和使用者权利得以强化的基础上,国家应强化土地用途管制来调节个人、整体、社会三者之间的冲突,促进我国农村土地资源有效、合理使用。

  二、农村土地承包经营权流转

  1. 土地承包经营权流转的主要方式从土地承包经营权流转实践看,常见的流转方式有五类: 出租、转包、转让、入股以及互换。其中转让是指土地承包人将该项权利让渡给承包人,承包人需要利用土地从事农业生产,该项权利及其原本附属权利和义务由承包人享有和履行; 入股是指多个原本独立的土地承包方将土地承包经营权作为股权,以便更好地发展农业经济; 转包是指农村土地承包方将该项权利向其他农户转移,承接方需要利用该土地从事农业生产; 出租是指承包方将该项权利租赁给他人从事一定期限的农村生产,承接方需要支付明确的租金; 互换是指机体内部不同承包方将该项权利交换,交换后的权利分别独自享有。

  2. 当前土地承包经营权流转存在的问题首先,流转限制性规定不合理。严格限制土地承包经营权的目的是为了保护耕地资源以及农村的基本权利,然而随着社会条件的变化,过于严格的限制愈发显现出其中不合理的地方,严格控制增加了土地流转的成本,同时也并未有效保护农民利益。城镇化的推进可以为农民提供土地补偿的同时为农民提供了更多的就业机会以及商业机会,这使得其生存之忧降低,原本依附于土地的生存权可以从城镇化中获得更多的渠道。相反,土地承包经营权流转的严格限制使得农民按照自身意志行使土地承包经营权的成本过高,而这也间接推动了城镇化成本,而这些成本最终还是会转移到原本就是农民的新城镇居民身上。其次,缺乏完整的市场运行机制。由于我国土地流转起步时间短,加之法律、法规不健全,因而相关市场机制十分缺乏,目前,既没有专门从事该行业的人员,也没有形成完善的价格和交易机制,相关的评估体系也没有建立起来。在这种背景下,土地承包经营权流转就变得十分困难,多数都是在政府主持下进行,效率十分低下,利益相关者的关切也难以获得适当回应。这不仅不利于土地承包经营权承接方合法权益的保护,农民本身的利益也被置于脆弱的地位。

  3. 完善土地承包经营权流转的法律对策一是培育流转的合法的市场运行机制。市场本身具有强大的资源配置功能,因此为了更加合理、高效地进行土地流转,应该培育市场经济机制。

  一方面,要通过立法赋予土地流转的合法性; 其次,需要引入正常的价格机制,由市场决定土地承包经营权的价格,最后引导和鼓励金融机构、法律机构、咨询机构等充分接入市场,从而提升土地鉴定的专业性。二是依法限制和规范政府在土地承包经营权流转中的职能。十八大以来,建设服务型政府已经成为高层设计。如何规范政府职能对于土地流转的效率和效益十分关键,政府管得过多或者管得过少,都不利于土地流转的健康发展。对于政府而言,在土地承包经营权流转中不得直接参与,否则就难以逃避寻租嫌疑。政府不得强迫土地承包经营权流转的交易,也不得强制交易,否则都应该因侵权承担法律责任。

  三、农村集体建设用地使用权流转

  1. 集体建设用地使用权的规制现状对于集体建设用地使用权的流转,法律所持的基本态度是禁止。只有两种情况集体建设用地使用权流转是被允许的: 第一,企业破产时其已经取得的集体建设用地使用权流转可以进行,但流转必须符合该地的总体规划; 第二,乡镇企业因借款等特殊情形在办理抵押时将集体建设用地使用权进行抵押,这种情形下的流转也是被允许的。可见,这两种情形的前提都是集体建设用地使用权持有者在被迫情形发生时可以将该项权利进行流转,他并不是当事人的自由意思。然而,隐形流转在全国范围内广泛存在,这些行为尽管是非法的,然而却以各种各样的方式发生。

  2. 规制农村宅基地使用权流转的建议一是放松集体建设用地流转的限制。为了保证农民的基本权利,维持农村社会稳定,在市场经济不发达阶段有必要对土地相关权利进行严格限制。由于城镇化的不断推进,农村以及农民获取资源的途径越来越多元,土地只是其中的一种。因此,法律的禁止行为并不具备社会现实必要性。国有土地在城镇化中不能满足需求,因而在巨大经济利益的刺激下,土地流转的必然性是可想而知的;如果不放松限制并立法加以引导和规范,违法操作将会广泛存在,从而会对正常、合法的流转情形产生冲击。然而,放松不等于可以让其自由流转,必须通过税收、法律的手段加以控制。比如,可以在相关交易上增设增值额,企业在获取该项权利时需要足额支付,相关税金应该按照明确规定使用,以便造福当地民众。

  3. 规范土地用途管制并加强监督尽管应该从法律层面放松对集体建设用地流转的限制,然而这并不意味着可以允许集体建设用地流转的自由进行,否则可能对农村土地的基本格局产生冲击,从而威胁社会整体稳定。在市场经济规律的作用下,农业用地的收益要低于建设用地的收益,然而这并不意味着可以当然地将农用地转为建设用地,否则会对国家的粮食安全造成长期的隐患。因此,必须对土地用途进行规范管制,对于集体建设用地流转需要建立在这样一个前提下: 不威胁基本耕地红线,只可利用闲置的农村建设用地。

  立法规范土地用途能否达到理想目标的关键在于能否有效地对集体建设用地流转进行监管,在建立监测体系的同时,需要开通土地使用查询系统,以便社会公众可以方便查阅集体建设用地流转的具体情况,对其中的违规、违法行为可以及时提出检举和控诉。
  
  四、农村宅基地使用权的流转

  1. 宅基地使用权流转规制现状对于该项权利流转,法律并没有明确禁止,然而《物权法》却做出如下规定: 宅基地使用权可以流转,但持有人不得申请新的宅基地使用权。这实质上是对宅基地使用权做出的唯一规定: 使用权人只能享有唯一的一份,流转之后唯一性丧失,不可获得新的权利。从这个角度来看,法律似乎又是禁止宅基地使用权流转的。在农村社会保证体系健全性不够的社会条件下,立法保护宅基地使用权是具备相当的合理性的,它可以对农村的生存居住权赋予有效保护。然而城镇化过程宅基地使用权的需求很大,而与此相矛盾的是农村社会宅基地使用权存在相当存量的闲置,这些资源一方面被浪费掉,另一方面通过该项交易获取经济利益的正当途径被严控,影响农民的收益。另外,该限制导致的“小产权房”交易的产生和扩大,影响了正常的交易秩序,容易滋生腐败和混乱。

  2. 宅基点使用权流转的健全一是允许宅基地使用权有条件地流转。按照《物权法》原理,宅基地使用权属于用益物权,它应该受到法律允许和保护。可见,宅基地使用权流转是具备法律理论的正当性的。而为了实现宅基地使用权的用益物权属性,法律赋予其流转正当性和合法性符合立法宗旨。同时,法律需要对其流转程序做出明确规定,对违法行为的禁止也需要明确规定。如此一来,不仅可以对闲置资源进行充分利用,同时也可以打破城乡二元制度,从而提升整体社会的公平性。

  3. 建立农村社会保障体系农村稳定关系到社会稳定的大局,而农民居住权是农村稳定的重要因素。如果农民轻易将宅基地使用权流转用于交易,而相关的保障体系并没有建立起来,那么如果一旦出现家庭动荡、经济波动或者社会危机,农民将会由于缺乏“安身之所”而丧失安全感,并进而危及社会安全和稳定。因此,在尝试健全宅基地使用权流转的过程中建立一个健全的农村社会保障体系十分必要。比如,通过构建农村住宅保险制度,可以为失去基本居住条件的农民提供救济。事实上,这类社会保障体系在我国还不是很健全,而这更显示出建立农村社会保障体系的必要性、紧迫性和重要性。

  土地为人类社会的生产、生活提供了最基本的资源,它无论是对于国家而言,抑或对于农民而言都具备根本性的重要价值。从这个意义上来讲,加强对土地的保护无疑是必要的。然而,随着现代经济的发展,对土地的保护并不意味着严控甚至杜绝土地流转,它需要根据当时、当地的具体条件做出针对性的分析。在市场经济和城镇化不断推进的今天,允许农村土地的用益物权按照合理、合法的方式进行流转可以进一步改善农村、农民以及农业的发展; 同时,做好土地流转立法可以减少资源的浪费,也可以通过限制和规范土地资源的利用加强对红线内耕地的保护。

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