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美国国家银行的合宪性及其存废、货币主权的归属之争

时间:2014-05-13 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:8932字
论文摘要

  0 引言

  在西方学者和思想家那里,宪法常常被描述为伟大的设计,是自由的保障,具有中立的、无偏私的法律人格。这显然是对宪法的误解,因为宪法乃是利益博弈的结果,并受其背后不同利益集团的左右和摆布。就人类历史上第一部成文宪法而言,虽然长期以来被罩上了神圣的光环,美国的宪法之父们也或多或少被神化了。但事实上,1787 年的这部宪法并不像通常所说的是由一群“慎思”且富有灼见的人创造,而是如比尔德教授所言,是一帮有产者互相斗争的结果。
  在论及美国宪法时,比尔德教授说,宪法并没有超越任何利益集团或阶级的利害,它并非“建立在全民同意的广泛的自由与统治的原则上面”,不是“全民”的创造,也不是各州的创造,更不是“无私”的国父们的创造,而是一小撮动产利益集团的作品。在美国宪法的诞生及演进过程中,货币利益集团始终是至关重要的决定力量。
  比尔德通过调查指出,发起和推动美国制宪运动的是四个动产利益集团,“货币、公债券、制造业、贸易和航运业”,他们“没有一个人代表小农和手艺人的利益”,“由于宪法的通过他们在不同程度上成为经济上的受益人”,尤其值得一提的是,在宪法通过后,他们持有的公债券“不但提高了价格,而且得到了偿还。”这是因为在制宪会议上,公债券持有人和投机者力主在宪法里加上新政府完全清偿公债持有人债款的条款,于是有了美国宪法第 6 条这一极为简短但对于这些有产者来说意义重大的条款。
  同时,货币资本在旧的《邦联条款》之下遭遇了巨大困难,很难找到有利可图的出路。货币利益集团希望通过一部新的宪法来保障他们的利益,所以他们在推翻《邦联条款》以及制定宪法的革命中起到了决定性的作用。货币利益集团还是推动美国宪法制度变革的强大力量,且不管这种变革是积极的还是消极的,美国的中央银行基本上也是在货币利益集团推动下建立的。至于美国中央银行制度的奠基人以及第一家国家银行的创建者汉密尔顿,不仅参与公债投机行为,还曾接受过金融财阀罗斯柴尔德家族的资助,而他本人也开办了纽约银行,这家银行一直经营至今,是当今世界最有影响、盈利能力最强的银行之一。杰斐逊的一篇杂记清楚地描述了当时的情形: “汉密尔顿没有把债券的原主与用欺骗手段把债券买进的人加以区别……就这样,一大宗巨款被从贫穷无知的人手中偷走,那些过去穷得可以的人却发了大财”,“汉密尔顿翻出来的债越多,他手下唯利是图的人侵吞的财物也就越多。”
  比尔德教授也承认,汉密尔顿使宪法成为了“一种以当时的有力的利益集团为基础的真正的工具”,并且在对宪法规则进行解释时玩起了文字游戏,并说服华盛顿批准了第一家国家银行的成立。很显然,无论是中央银行的诞生,抑或是宪法本身,其出发点并非是为了人民的利益。制宪者们也并非是人民利益的忠实代表,他们不过是实现特殊群体利益甚至个人私利的工具。所谓宪法的中立性和超阶级性也都是理论上的假设和后人的臆想。更为严重的是,西方国家之所以发明中央银行,名义上是为了加强中央的财政能力,其初衷却是为了获取通胀税,也就是为了掠夺利益。
  然而包括美国在内的主要资本主义国家,其中央银行并没有掌握在政府手中,它们由私人操控,不断从国家和人民那里榨取财富,英格兰银行是典型的代表。所以当货币利益集团试图在美国建立一家类似于英格兰银行的中央银行时,少数富有远见的政治家洞悉了其危害性,开始以宪法为武器加以抵制,并引发一场空前的宪法博弈。

  1 国家银行的存废之争

  汉密尔顿被称为新制度的巨灵,他为美国联邦制奠定了坚固的基础。为加强联邦权力,汉密尔顿首先想到的是由金融家、银行家、贷款者和债权者所构成的庞大利益集团,力求将他们的利益与新政府的利益结合起来,以确保新政府的安全。在担任财政部长之后,代表金融业和制造业集团利益的汉密尔顿立即向国会提出了建立类似于英格兰银行的私有中央银行———国家银行( 也即美国历史上的第一银行———The First Bankof United States) 的建议,以集中履行发行货币的职责。其基本思路是: 中央银行由私人拥有,在联邦政府注册,政府的货币和税收必须放在这个银行系统里,该银行负责发行国家货币,向美国政府提供贷款并收取利息。银行股本总额为 1000 万美元,政府拥有 20% 的股份,私人拥有 80% 的股份。董事会由 25 名董事组成,其中 20 人由股东推举,5 人由政府任命。
  建立国家银行的阻力首先来自农业势力和南方势力,在他们看来,同贸易和制造业关系紧密的银行威胁到了他们的利益,一些立宪主义者则认为国家银行是中央对州权力和个人自由的侵犯。
  如杰斐逊认为,政治和法律对银行市场的经营非常重要,而财富的积累和权力的集中一样,都是一种专制,“如果美国人允许私人银行控制货币发行,这些银行将先凭借通货膨胀,然后是通货紧缩来剥夺人民的财产”。尽管以杰斐逊为首的反联邦主义者极力反对,但汉密尔顿的提案仍然获得了议会的多数票,因为多数议员从汉密尔顿的政策中获得了利益,他们全都听命于财政部。紧接着,汉密尔顿说服了华盛顿,并在提案上签了字。
  第一银行成立之后,便在最初的 200 万美元铸币的基础上,发行了上千万的纸币并开设支票账户,极尽货币创造之能事,由此导致了恶性通胀和纸币泛滥。
  杰斐逊当选总统后不改初衷,面对此种情形,在他和门罗( James Monroe) 总统的共同努力下,于 1811 年第一银行的第一个特许权到期日,废除了该行的特许权。然而杰斐逊的努力给美国带来了意想不到的灾难,来自伦敦的国际金融资本家促使英国对美发动了 1812 年的战争,战争的结果是另一家私有中央银行的诞生。
  因为战争期间的美国军费完全来自借债,至 1815 年 1 月战争结束之时,美国国债额已从1811 年的 4500 万美元飙升至 1. 27 亿美元。更由于大部分债券的购买是使用国家银行的钞票来支付的,使得美国当局无法忽视国家银行的问题。
  恰在这个时候,杰斐逊的追随者麦迪逊在当选总统之后改变了其一贯立场,开始在“审慎且反复的先例”基础上为国家银行的合宪性辩护,并把挽救财政危机的希望寄托在一家新的国家银行之上,他坚持认为: “将统一的国家货币交还给公众至关重要,当前贵金属的缺乏是一种祸害,这就需要议会来寻找一种替代物。如果州立银行做不好这件事,一家国家银行就值得考虑”。
  较量过后,麦迪逊总统批准了第二银行的设立,并颁发了为期 20 年的营业执照。
  第二银行在资本结构上与第一银行相同,只是资本总额由 1000 万变成了 3500 万。它几乎成了一个庞然大物,不仅发行银行券,还管理货币流通,监督各种银行清算和偿付债务。伴随着第二银行的成立,货币和信贷的大规模扩张开始了,全美的货币供应量迅速增加。
  第二银行不仅在货币金融领域翻云覆雨,还不断对国家的民主政治发挥影响; 不仅为控制政府而采取大胆的行动,肆意制造悲剧,并在 1824、1828 和 1832 年三次阻挠杰克逊当选总统,显示了其政治影响力。这一系列举动也引起了杰克逊的警惕,于是他在当选总统后便开始讨伐第二银行,并最终将其废除。

  2 关于“必要与合适”条款

  无论是第一银行还是第二银行,它们面临的最大问题都是合宪性问题,针对这两家银行的存废展开的激烈争论也首先围绕其合宪性展开。争论的焦点是对宪法中“必要与合适”条款的解释,即对“国会有权……为了行使上述各项权力,以及行使本宪法赋予合众国政府或其各部门或其官员的种种权力,制定一切必要与合适的法律”( 第1 条第 8 款) 的解释。争论双方都本着自己的立场对该条款做出解释,他们解释宪法的目的并非是为了探求真理,也不是为了寻求宪法条款的自洽,而是在为自己的利益寻求宪法上的依据。
  汉密尔顿在提议创设第一银行时,对这一条款做出这样的解释: “国会为实施宪法明确授予的征税、开支和贸易调控权力,有权采取‘必要与合适’的手段”,包括成立银行。在此,汉密尔顿对宪法上的“必要”条款采取了扩张性解释,只要与目的相关联而又未为宪法所禁止,即表明联邦有此权力。而代表州权和小农利益的反联邦主义者则极力反对给宪法条款做如此宽松的解释,如时任国务卿的杰斐逊指出,“要对联邦权力构成任何具有实质意义的限制,就必须把‘必要’一词局限于‘必不可少’的含义”。如果“允许这一词以如此广泛的解释幅度,从而可给予任何非列举权力……,那么它就将吞噬所有的委代权力。
  因此,宪法对它们限制以必要手段,即假若没有这些手段,授予权力就将无效”。
  国会议员麦迪逊也表示反对,他说联邦宪法是限制性文件,向联邦政府授予“特别权力”,并明确联邦政府的权力范围。宪法第十条修正案规定“宪法未赋予联邦的权力,或者宪法禁止授予联邦的权力,由各州或人民保留”,虽然国会有权制定所有“必要与合适”的法律,包括征税、借款、铸币以及监管货币价值,但这些都不表明必须建立一家国家银行。其他权力都指向必要的工具,宣战的权力由“募集并维持军队”的权力支持,“监管货币价值”的权力由惩罚伪造货币行为的权力支持,但美国宪法文本并未涉及银行条款,也没有赋予国会批准银行注册的权力。并且国家银行的建立,会造成权力的集中,在一定程度上侵犯了各州的权限,因此违宪。
  至于汉密尔顿用以说服华盛顿的理由乃是:
  只要该银行同税收、贸易监管或者为普通防卫做准备有“自然关联”就足够了。“这种一般原则是有关政府的定义所固有的,并且对美国政府进步的每一步骤都是必不可缺的; 也就是说,授予一个政府的每一种权力在本质上都是至高无上的,因为是至高无上的,所以还包括使用所有必需而且完全可以应用的手段来实现此等权力的目的,只要这些手段不是在宪法规定的限制条款和例外条款排除之外,或者不是不道德的,或者违反政治社会的基本目标。”
  最后,随着华盛顿的签字,这些关于第一银行是否合宪的争论只是以问题的形式存在下来。
  到了 1812 年战争后期,有关第二银行的成立再次引发关于“必要”条款以及联邦权力范围的争论,面对拥有庞大资金且几乎摆脱了政府控制的国家银行,无论是政府、州银行、农场主还是企业家,都极力反对成立第二银行。他们认为第二银行的成立违反宪法,造成经济和金融权力的集中。这期间还发生了一起在美国宪法史上影响深远的案件,即国家银行案( 麦卡洛克诉马里兰州案,McCulloch v. Maryland) ,该案紧紧围绕宪法条款的解释展开。在最高法院的庭辩中,银行一方认为,宪法虽未明文规定,但弹性条款授权国会制定所有“必要与合适”的法律,而美国银行应被认为是这类权力适当行使之产物。马里兰州一方的律师路德·马丁则认为,宪法解释应遵从制宪者的精神,含蓄默示权并不能作为合理解释,因此国会组建美国第二银行的行为没有宪法依据。
  在该案判决中,马歇尔大法官对“必要”一词采取了宽松的解释。他说宪法的性质要求宪法条款仅能勾勒宏伟纲要,指明重要目标,并根据目标本身的性质推断出组成这些目标的次要成分。无论依据宪法的性质还是宪法的文字,我们都有理由相信,这也是美国宪法缔造者的思想。在这一问题上,我们应当记住,我们所阐释的乃是一部宪法。这部提供“必要与合适”条款的宪法,被设计去经受漫长岁月的考验,因而必须适应人类社会的各种危难。假如要随时随地去调整政府执行权力的手段,那就完全改变了宪法的特性,而使之变成了普通法典。如果对国会所能采取的手段作极为严格的解释,那将会使立法机构丧失依据经验、利用理性调节立法以适应形势的能力。所以,虽然我们承认政府权力是有限的,但宪法的完好解释仍应允许国家立法机构具有充分的裁量权,以选择合适的手段实施其权力,并确保立法机构能以最有利于人民的方式履行其最高职责。那么,所有适合于所追求目的的手段,只要不被禁止,又不违背宪法的文字和精神,就都是合宪的。
  其实就美国制宪者的本意而言,乃是希望限制州权、增强联邦的权力,虽然马歇尔认为政府权力是有限的,最后还是做出了扩大解释,这一点同当时的历史环境是相吻合的。
  判决并不能终止争议,随着第二银行的成立和作用的发挥,对第二银行合宪性的质疑也日益增强。虽然第二银行最后关门大吉,但是有关中央银行特别是宪法中“必要与合适”条款的争论从来没有停息过。但就大势而言,美国的有权阶层往往利用这一条款不断扩充联邦政府的权力,并最终缔造了一个庞大的联邦政府。

  3 存废之争对美国宪政格局的影响

  关于第一、第二银行的存废之争,实际上反映了联邦主义者和反联邦主义者之间的冲突,它所引发的关于联邦权力范围的争论,对美国宪法、政治格局及历史走向都产生了极为深远的影响。正是从那一时期起,美国的联邦集权主义兴起,司法专断也逐渐形成。与此相共生的问题是,两家国家银行的设立,以及后来美联储的诞生,都标志着国家货币权力的流失,而私有的中央银行则凭借对货币权力的垄断开始了对美国乃至全世界的货币统治。

  3. 1 联邦集权的形成

  在美国建国初期,主张加强联邦权力的联邦党人和代表各州利益的反联邦党人之间展开了关于州权和联邦权力的争论,争论的核心在于国家主权究竟应当建立在全体人民之上,还是建立在州主权之上,这场争论是美国宪法史上的重要事件。而围绕第一银行和第二银行所展开的争论,也在实际上反映了联邦主义者和反联邦主义者之间的冲突,甚至可以说是这一冲突的核心部分。一个最直接的表现是,以汉密尔顿为首的联邦主义者希望通过一家这样的银行来加强联邦的财政能力,以杰斐逊为首的反联邦主义者则认为那样会损害州权。
  就这场争论本身来看,很难判断哪方占了上风,但是有关第二银行案的判例,确立了使联邦政府权力得以不断扩张的“默示原则”,开启了美国走向联邦集权的大门,并奠定了联邦相对于各州的“至上地位”。以此为先例,联邦法院往往以判例的形式,为联邦权力的扩张寻找宪法依据。也正如我们所看到的,从此之后,美国联邦政府的权力在一步步加强,并最终形成了一个中央集权的大帝国。特别是在罗斯福新政之后,美国联邦政府的权力已经到了无以复加的程度。

  3. 2 国家主权的流失

  根据美国宪法的规定,铸币权属于国会,国会却将这项权力交给了私有的、以营利为目的银行。
  对此,杰斐逊不以为然,他认为国会无权授予另一机构发行货币的权力,何况是授予一个私有的机构,更何况这个私有机构不仅铸造货币,而且印刷纸币,并把它借给政府。
  很明显,纸币的发行与金属货币有着截然不同的性质,当不兑换的纸币取代金属货币流通之后,货币就只是一种信用符号,它本身没有价值,其购买力是以国家信用和国家强行法为依据的,因此纸币的发行权当由国家垄断,发行收益应作为国家的财政收入,货币发行并因此具备了税收的性质。征税行为乃是国家与人民之间签订的最根本的社会契约,征税权作为最核心的国家主权之一,是不可转让的,如果让出征税权,国家便失去了存在的根基。因此,即便国家发行纸币已成为一个客观事实,纸币发行权也必须控制在政府手中。相反,如果允许私人发行纸币,无异于允许私人征税,从而改变了公法契约上的债权债务关系。然而在美国,国家垄断货币发行权的时间是短暂的,在多数时候,尤其是在中央银行存续期间,人民一直在承受着私人银行家的盘剥,于是公法上的债权与债务关系发生变异———人民不再向政府纳税,而是向私人所有的中央银行纳税,这一逻辑显然有悖宪法伦理。
  而更为严重的是,美国国家银行采用了股份制的形式,在银行中有不少外国人的股份,导致货币主权的流失。正如麦迪逊早先指出的,国家银行在政治上不得人心的原因是,当时 2/3 以上的钞票被外国人持有,它会被用来对付美国国家和人民。如果这一说法为真的话,那么伦敦的金融资本家为在美国设立一家中央银行,而不惜发动战争的记载就是可信的。此时则演化出一个更加奇怪的逻辑: 外国银行家通过美国政府向人民征税,从而形成了对美的货币殖民统治。

  3. 3 银行统治的诞生

  银行的统治是随着英格兰银行的成立而最早在英国形成的。在美国,银行统治也是随着中央银行的诞生而出现的。当中央银行在美国现身之后,它便积极地将自己的触角深入到政府和市场的每一个角落。第二银行主席比德尔曾宣称:
  “我每天都在行使着较之任何总统惯常所享有的更大的个人权威”。他认为他所统治着的银行,是一个独立的实体,在权力上丝毫不低于创立它的国家。他主张“银行”不向政府或人民负责,并利用银行拉拢、收买报界和立法官员,用大量未付款的公债贿赂报纸编辑和政界要人。比德尔甚至操纵总统选举,指使议长克雷不断向杰克逊总统发难。
  他还说: 在哥伦比亚特区,我可以完全不顾虑宪法。
  虽然第二银行在杰克逊总统的努力下关门了事,但是银行统治的先河已开,再难结束。经过半个多世纪的沉寂之后,银行家们终于如愿以偿的创建了一个更大的货币利维坦———美联储,并开始了其新的统治。
  银行的统治带来灾难性的后果。杰克逊曾警告说,“国家银行不是国家的福祉,而是对共和国的诅咒; 因为有些人希望利用它围绕政府建立起金钱官僚主义,进而威胁国家的自由”。杰斐逊更加明确的指出,银行家会先凭借通货膨胀,然后是通货紧缩来剥夺人民的财产,也就是制造经济危机或金融危机。而诸多证据表明,历史上多数经济危机尤其是最近几次严重的金融危机,都是发行银行操纵纸币发行的结果。在当今西方几个主要的资本主义国家,中央银行正是凭借着手中的绝对权力,不仅控制了国家的经济命脉,更是不断通过院外游说、政治献金以及收买政府官吏等途径,将政府机构变成自己的代言人,而所有关于民主、自由的设想也都随之变成了泡影。

  4 再论宪法的非中立性

  美国第一、第二银行所引发的宪法博弈,以及针锋相对的两个阵营的划分,对于美国宪政的发展来说,无疑是一个历史性的隐喻,其背后则是美国宪法不得不面对的历史性两难,即多数权威和个人自由之间的价值选择。这种两难在麦迪逊身上体现得极为明显,因此又被称为“麦迪逊两难”。美国宪法体系被认为是按照麦迪逊思想建构起来的,自始便包含着两个彼此冲突的原则,即多数权威之下的自治原则和免于多数统治的自由权利原则。
  这也可以看做是联邦党人和反联邦党人妥协的结果,此种妥协也表现在麦迪逊本人身上,通过他对待中央银行态度的前后变化不难发现这一点。
  妥协的结果是统治集团内部的分化以及利益集团的形成,并催生了后来的政党政治。此后,美国宪法的价值取向因受不同政治派别和利益集团力量对比变化的影响,不断地通过大法官之口,摇摆于威权和自由之间。于是,美国的宪政史演化成为了一部利益与价值的博弈史。即便如此,我们还是看到了令人欣喜的一面,即不同的利益集团都在以宪法为武器追求自己的利益,不论这种利益是否具有正当性。虽然战争和冲突没有避免,但却被降到了最小的限度,国家内部也得以实现制度化的宪法博弈,这也是现代宪政文明最值得称道的价值之一。
  回到美国中央银行的发展史中,我们不难发现,这部历史同样是一部宪法博弈史。无论第一还是第二银行,以及后来的美联储,其存废的背后都暗藏着激烈的法律和利益冲突,一点也不逊色于制宪会议上的情形。正如约翰·马歇尔所描述的: “对这些清晰可见、各自独立的团体形成一个完整的机构所作出的贡献并非微不足道,这些团体在权力上长期存在不确定的冲突,从而动摇了美国”。第一、第二银行的做派也表明,货币利益集团和私有国家银行的存在,严重威胁着国家的安全和人民的自由,并且造成了深刻的宪法危机。虽然中央银行曾在杰斐逊、杰克逊等人的努力下被终结,但货币利益集团的势力并未消除,其威胁仍然存在。仅就第一和第二银行而言,还涉及一个更加值得深思的根本性问题,即宪法究竟代表了谁的利益,是代表金融资本家的利益还是人民的利益? 很显然,宪法既不中立,也不超脱,至少在实践中,美国的宪法既不代表国家,也不代表人民,而是在保护着货币利益集团的利益。这种情形在很大程度上不是由宪法文本造成的,而是当货币利益集团的势力足够强大时,它便开始操纵国家的经济,并介入国家的民主政治,加上宪法自身的缺陷,使得状如散沙的人民根本无法通过制度化的途径抗衡货币利益集团。当然,面对货币权力的专断,虽然政府政治开始腐化,但人民并非无所作为,2011 年发生的“占领华尔街”运动彰显了人民的力量,并使货币利益集团认识到,人民并不容易被愚弄。即便人民丧失了所有的宪法权利,他们仍然拥有反抗权,当人民觉醒之后,便产生了匡正现代宪政之失、将货币利益集团的势力从政治生活中驱逐出去的可能,并将实现真正意义上的自由和平等。

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