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宪法对我国审计制度的规范

时间:2014-07-03 来源:未知 作者:4号编辑 本文字数:2733字

论文摘要
  审计是一项重要的国家监督制度。回溯其在中国封建社会下的制度沿革,虽然其机构名称( 会稽、宰夫、御史、比部等) 几经变化,但其均不脱“掌纠察百官善恶,政治得失; 纠察百僚,纲维庶政”的职责,但在封建皇权体制之下,审计制度充其量也是封建皇帝统御臣民的工具而已。但在宪法产生之后,审计制度获得了宪法层面的制度保障,成为宪法之下权力体制的重要组成部分,不可或缺。审计监督与财政资金如影随形,“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”

  通过宪法对我国审计制度加以规范并不是一个很久远的事情,“建国时期,没有设立专门的审计监督机构,而是由各级政府的行政监察机关和各部门的内部监察机构担负审计监督任务。它们有权对各行政机关和各部门的财务进行事前稽核、事后检查,并对发现的问题有权予以纠正和查处。”[1]( P352)后来,我国五四宪法,七五宪法和七八宪法对审计制度的构建也并未投入过多的关注,审计工作的开展继续沿用建国时期确立的体制,但是伴随着一些理念和认识上的改变,原来承担审计工作的监察机关被裁撤,这段时间( 1959. 4-1982. 12) 对国家机关的审计监督任务主要由各有关国家机关负责,这种监督体制一直延续到 1982 年。

  在制定我国八二宪法时,社会各界充分意识到“从我国的实际情况来看,为了堵塞财政财务工作的各种漏洞,设立对国家财政收支独立行使监督权的审计机关极为必要”[2]( P627),开始考虑通过宪法设置审计机关,建立一套符合中国国情的审计体制。至于如何设置审计机关,审计长应处于什么地位都有不同认识,①但是最后决定把审计机关设置在行政系统内部,审计署同国务院其他部委一样同属于国务院的组成部门,审计长属于国务院的组成人员。从当时条件来看,审计体制做如此设计主要基于以下两个方面的原因:

  首先,保持审计独立是绝大多数国家的通例,当时制宪者也意识到审计机关保持独立的重要性,但是考虑到全国人大不是常设机关,开会时间比较短,不便于开展审计工作等原因就把审计机关放在了行政系统内部。

  其次,基于当时我国刚刚实行改革开放的大背景,整个国家的主要任务就是发展经济、富国强兵,而发展经济的主导力量在于政府,同时认为全国人大作为最高国家权力机关并不具体负责经济管理工作,它的权力地位也仅停留于宪法和法律的规定。国家政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府,工作的开展主要由政府来主导,把审计设立在行政系统中,政府首长可以为审计工作的顺利开展提供支持和条件,同时也方便政府通过审计实现对经济的监管。[3]可见,我国现行审计体制的设计主要是为了契合中国当时的政治体制现实和基本国情状况。

  关于现行的审计体制,有学者总结为“政府参与审计管理工作,国家审计机关统帅除注册会计师协会及会计事务所以外的所有审计组织。”对审计机关设置在行政系统之中这一现象也有人认为是意在增强审计机关的独立性。通过此次宪法全面修改,宪法专设第 91 条确立审计制度,宪法第 86 条也明确了审计署首长的地位,充分显示出了审计制度的重要性,也从此为我国审计监督工作走上一个规范化、制度化的轨道提供了根本法上的依据,这可谓八二宪法的一大亮点。

  近些年来,审计风暴的不断刮起。从大量审计实践来看,审计监督的确遭遇了很多问题,如: 审计机关与被审计单位有着过多的经济上和行政上的联系,对各部委等所谓的“兄弟单位”进行审计之后,对审计结果提出处理建议,审计机关要承受很大的政治压力和风险。审计机关所处的这种行政序列体制现状不但不能使审计机关轻装前行,而且还难免也会使审计人员精神或者良心上的独立在外部诸多压力之下大打折扣,进行审计监督显得并不是那么轻松。审计机关的不完全独立导致每一次审计风暴中的审计机关都处在风口浪尖上,独立性不强已经成为了阻碍审计机关轻装前行的羁绊。

  这些问题引起了人们对审计监督实效性的担心,与此同时,学者们围绕强化审计机关的独立性不断提出了一些改革审计体制的理论设想,如升格论、独立论、垂直论等不乏多种观点声音。

  不容否认,这些方案都有一定的理论价值,但是我们对审计体制的改革也应该在尊重既定法治秩序的情况下并在穷尽既有制度内涵之后另谋他途,面对这一问题如前述方案般动辄寻求改革变动既有体制的思维和做法势必对目前既定宪法秩序会带来较大影响。那么我们是否穷尽目前既有制度内涵呢,笔者认为显然没有。目前我们对宪法第 91 条的理解远远不够,人们看到的是更多的是现实中的问题,加之人们既有的改革思维这一定式影响了我们对该条内涵的进一步挖掘和在既有制度框架内对相应解决方案的进一步求索。前已述及,从当时制宪史料来看,审计制度的确立也是缘于当时社会各界充分意识到“从我国的实际情况来看,为了堵塞财政财务工作的各种漏洞,设立对国家财政收支独立行使监督权的审计机关极为必要,”审计保持独立性也是国际惯例,然而当时主要是考虑到当时我国刚刚实行改革开放的大背景,整个国家的主要任务就是发展经济、富国强兵,而发展经济的主导力量在于政府,工作的开展主要由政府来主导,把审计设立在行政系统中,政府首长可以为审计工作的顺利开展提供支持和条件,同时也方便政府通过审计实现对经济的监管,亦有助于“熟悉被监督单位特别是熟悉他们的财政、财务开支和经济业务活动,这是做好审计工作的基本条件之一,”所以才把审计署放在了国务院,才有了当今宪法第 91 条的制度建构。可见,当初制宪者对审计监督独立性的重要性是有足够认识的。制宪者把审计署放在行政系统内部,交由国务院总理领导,此举也绝无让审计监督成为一个徒具虚名的制度摆设之意。

  从这个意义上来看宪法第 91 条,审计机关在总理的领导之下依照法律规定独立行使审计监督权,并不意味着审计监督权的独立性就可以受到任意干涉,基于前述原意解释的观察,该条中“总理领导”也是存在界限的,即: 不能干涉审计署审计业务上的独立性。而要明确审计署的这一地位,可以通过对我国宪法第 91 条“依照法律规定独立行使审计监督权”该句的解释来寻求增强审计监督权独立性的途径,按照宪法委托理论来看,它实际上赋予了立法机关通过立法进一步阐释审计监督权力独立程度和样态的职责,基于此,相比前述几种改革方案可能对我国既定宪法秩序产生较大影响而言,对宪法第 91 条规范内涵进行解释或通过立法加以明确尚属较优选择,同时也更切合实际,具有可行性。

   参考文献:
  [1]吴天昊 . 新中国宪法行政法 60 年[M]. 上海: 上海社会科学院出版社,2010.
  [2]许崇德 . 中华人民共和国宪法史[M]. 福建: 福建人民出版社,2003.
  [3]杨肃昌,肖泽忠 . 试论中国国家审计“双轨制”体制改革[J]. 审计与经济研究,2004,( 1) .
  [4]卫建国 . 论我国社会主义审计体制的产生和发展[J]. 中国海洋大学学报,1995,( 4) .
  [5]胡南舫 . 新宪法为什么规定审计机关[J]. 财会月刊,1983,( 1) .

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