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货币发行权的宪法路径探究

时间:2014-07-18 来源:未知 作者:小韩 本文字数:13733字
论文摘要

  货币权力堪称是终极性的财政权,作为一种最具统治力的社会力量,①如何使其“臣服”于宪法秩序,将其禁锢于宪法铸造的“制度牢笼”中,不仅关涉到宏观的经济调控,而且影响着民主与法治的制度构建。货币宪法是对政府垄断的货币发行权进行规范的“宪法性”规则体系,是货币政策、货币体制的元规则,也是保障纳税人基本权利的根本性规范。面对几乎令世界“窒息”的主权债务危机风暴,探析其发生的宪法机理与根源,寻求应对与化解危机的宪法路径,无疑是宪法学研究应当关注的一个时代课题。

  一、从主权债务危机到宪法危机
  
  主权债务危机是国家主权信用出现不利境况而导致国家“资不抵债”所发生的财政危机。从欧债危机到美国国债危机,主权债务危机在全球传递过程中产生了持续放大的“蝴蝶效应”,致使世界各主要经济体面临经济持续衰退、失业率居高不下、政局动荡、政府预算赤字和债务负担急遽扩增等一系列严峻挑战,甚至陷入了“政府停摆”、“国家破产”的尴尬窘境。

  主权债务危机的浪潮,波波敲打着国家主权的信用堤坝; 全球经济复苏的乏力,时时撞击着政府组织的治理能力。这场金融危机与主权债务危机之所以迅速升级深化成为一场弥漫全球的主权风险危机,其直接原因是欧盟国家没有完全遵守欧盟《稳定与增长公约》的规定( 成员国每年的财政赤字占国内生产总值比例不得超过3%,公共债务总额占国内生产总值的比例不得超过60%) ,优化其财政状况。

  由于大多数国家将积极财政政策与宽松货币政策运用到极致以刺激经济增长,从而导致其财政赤字和公共债务不断累积激增并严重突破了上述警戒线。可以说,正是长期推行高支出、高赤字、高通胀的财政与货币政策才导致欧元区主权债务危机发展到如此严重甚至是灾难性的地步。

  同时,将扩张性更强的货币政策作为反危机举措又导致了主权债务危机效应的进一步恶化。根据混沌理论原理,分散的创新型市场经济体系本身即是一个包含众多非线性反馈系统的系统集,消费者和生产者变化无常的要求、净投资额的波动、政府的干预、央行政策以及难以预测的创新技术对价格的影响等等因素均能够导致意想不到的波动,故在市场经济体系中危机的出现与爆发是无法避免的。诚然,可以通过实施反危机举措或者改革体制机制来阻止、化解或延缓危机,但是一些政策措施联合推进的负面效应往往陷入“危机 - 治理危机 - 治理危机的危机”的恶性循环之中。最近的例子就是: 美国国债危机是由于美联储在新经济泡沫破裂后,基于对通货紧缩的过度恐惧,积极实施扩张性货币政策引发的,同时扩张性更强的货币政策作为反危机举措却导致了更为严重的危机。2000 年至 2006 年间,美联储降低利率至 1%,并增加了 39% 的基础货币; 2007 年至 2011 年,已降至零利率,基础货币供应量涨幅高达 210%,但是,至 2011 年 4 月,美国的通货膨胀率已经达到 3. 2%,失业率达到 9% 左右; 2013 年 10 月1 日,美国联邦政府正式陷入 17 年来的首次停摆,非核心部门被迫临时关门。

  事实表明,以扩张性货币政策为核心的反危机政策并未能有效阻止、化解当前的危机,扩张性更强的非常规货币政策亦未能促进经济和就业反而助推了危机的深层次恶化。经济复苏乏力,通货膨胀率和失业率持续增加,在一些国家导致极端性政治事件频频爆发、社会局势动荡不安,甚至直接造成一些国家的政权更迭。2011 年 3 月 23 日,葡萄牙议会未能通过执政党社会党领导的政府所提出的财政紧缩措施第四期“稳定与增长计划”,苏格拉底总理辞职; 2011 年 11 月 6 日,为了避免出现金融灾难并重新赢得欧洲其他国家的信任,希腊执政党领袖、总理帕潘德里欧同意下台; 2011 年 11 月 12 日,被誉为欧洲政坛“不倒翁”的意大利总理贝卢斯科尼正式辞职,而最终压垮贝氏的“最后一棵稻草”正是这场愈演愈烈的肆虐欧元区的主权债务危机; 2011 年 11 月 20 日,在主权债务危机的压力之下西班牙大选被迫提前举行,反对党人民党主席马里亚诺·拉霍伊在选举中胜出,当选为西班牙政府首相,而萨帕特罗也成为被欧债危机“压倒”的又一位欧洲政府首脑。欧洲政要们谁也无法确信自己会不会是下一张倒下的“多米诺骨牌”。2012 年 1 月 13 日,国际主要评级机构标准普尔公司宣布下调法国、意大利等欧元区 9 国的主权信用评级。2013 年,德国联邦宪法法院对欧洲央行购债举措进行合法性听证,这凸显了欧洲央行购债救市举措的举步维艰。而 2013 年 6 月 9 日法国总统奥朗德对欧债危机已经结束的乐观表态,却被严酷的现实所击碎。2013 年6 月13 日,希腊政府决定关闭有着70 多年历史的国家广播电视公司( ERT) 作为应对债务危机的措施之一。而此举不仅导致了希腊政局再度陷入动荡,同时也被视为欧债危机风波又起的风向标。

  职是之故,主权债务危机已不仅仅是金融危机、经济危机、财政危机,在一定程度上已经演变成了“多米诺骨牌式”的宪法危机。其不但造成汇率波动、利润下降、融资成本上升、市场与投资环境恶化,增大了经济复苏的难度和不确定性; 而且,政府以反危机为由突破预算硬约束和宪法限制而采取的非常规货币政策与应急性施政措施,侵蚀了中央银行的独立性,造成了货币发行的随意性和通货膨胀的蔓延,侵蚀了公民的财富和纳税人的基本权利,损伤了政府的信用、执政能力以及统治的合法性和政权的稳定性。所有这些问题都关涉到诸如公民权利的保障与实现和政府权力的“有限”与“有为”等立宪主义的核心命题。

  二、通货膨胀: 货币发行权失范的“毒树之果”

  在历史发展进程中,无数次的通货膨胀带给了人们无尽的伤害和痛苦。通货膨胀会给各国的经济发展及居民的日常生活带来极大的威胁,甚至会影响到一个国家的稳定,而且这种膨胀的经济不会只是一时,展望未来,它仍将持续。货币主义创始人弗里德曼曾经指出,“通货膨胀是一种疾病,一种危险的、有时是致命的疾病。如果不及时医治,它可以毁掉一个社会”。导致通货膨胀的原因是综合性的,剥离所有纷繁复杂的技术性因素,仅从宪法学层面来考量就会发现,货币发行权这一公权力的失范与滥用是导致持续性通货膨胀的关键性因素。

  通货膨胀是一种货币现象,是货币发行权失范的“毒树之果”。自不兑换货币( fiat money,即法定货币) 广泛使用以后,持续性通货膨胀业已成为经济发展过程中一种无法避免的伴生性现象。可以发现,如果仅从经济金融角度考虑导致通货膨胀的关键性因素,通货膨胀是在货币数量明显增加,而且增加的速度超过产量的增加的时候发生的,每单位产量的货币数量增加得越快,通货膨胀率越高。而货币数量不断增长的原因是,“一方面,掌控货币收支平衡的货币政策不断发生变化; 另一方面还要归咎于货币技术的不断发展: 从硬币到纸币,再从纸币到支票。”①但是,事情远非如此清晰、简单,人们不禁要反思除了上述金融层面的分析维度之外,是否还存在其他因素决定着持续性通货膨胀呢? 其背后是否存在着体制机制或者制度化的必然性呢? 历史表明,从罗马时代至形形色色的纸币开始占据重要地位的 17 世纪以来,人类历史基本上就是一部货币不断贬值、商品价格不断上涨的历史,就是政府制造通货膨胀的过程。政府对通货膨胀存在固有的偏爱,如果在政府执政期间面临不利的境况,这种偏爱就会愈加强烈,尽管有些不利情形的出现是政府自身行为所导致的后果。②当然,即使是在和平时期,民主国家的政府仍然会热衷于通货膨胀型的货币政策。

  ( 一) “卡米洛特之梦”: 凯恩斯国家干预主义的风险
  古典经济学理论强调,市场经济本身存在一种自我均衡的机制,具有自我调节功能,它能确保资本主义经济保持持续繁荣和高就业水平。但是“大萧条时期”混乱的经济秩序与持续的经济衰退,导致了人们不再相信经济能够自动走出衰退,不再认为经济衰退时的赤字( 即使赤字总额很大,赤字期很长)会导致国家破产; 人们已经接受了经济衰退时的赤字政策,接受了经济衰退时通过增税来平衡预算的做法,也接受了在面临严重经济衰退时出于救济以及实现经济复兴的目的而增加政府支出的做法。随之而来的即是一场彻底的“凯恩斯革命”。凯恩斯勋爵的虔诚追随者将国家干预主义经济理论视为理解和解决当代一切经济与社会问题的“圣经”和“钥匙”,认为只要通过“外部性”的国家干预———几乎不需要考虑资源利用的效率,就能够弥补自由竞争市场体系所出现的不均衡状态———“市场失灵”,进而确保经济繁荣和充分就业,并最终提升社会总体福利水平。有鉴于此,在市场上建立垄断强制型的政府控制和管理是供给公共物品与服务的必要措施。

  后金融危机时代,随着全球经济的缓慢复苏与缓步改善,世界各国逐渐将“调控目光”从应对与化解危机转移到刺激经济复苏上来,试图通过积极财政政策和宽松货币政策等多措并举干预宏观经济运行,实现促进经济繁荣和提高就业水平的目的。这不啻宣告了稳健保守财政 - 货币政策时代的终结,同时也为持续性通货膨胀创造了条件。但是,积极财政和宽松货币政策的核心是扩大公共支出与结构性减税,其运作往往导致政府陷入“财政两难”的迷局; 宽松货币政策的核心是通过增发货币、在公开市场上购买债券,降低准备金率和贷款利率等举措增加货币供应量,其结果往往会导致进一步的通货膨胀。

  为了摆脱危机、刺激经济复苏,各国必须既要增税存钱又必须让渡财税收入、降低税负。但是,货币增发速度的快速提高和货币存量的不断增加却决定了通货膨胀率的高涨。当今时代,“超级政府”的职能与规模呈几何式扩张之势,政府规模和公共支出必然急剧膨胀扩大,但因受制于经济、政治等综合因素,岁入的增幅却有限,这就导致了国家财政赤字的常态化与通货膨胀的持续化等不良态势。质而言之,政府干预越多,通胀就越严重,其最终的结局往往是助推财政危机的恶化,并最终有可能导致国家宪法危机的生成与爆发。

  当凯恩斯国家干预主义理论由“学院”成功打入“议会”之后,国家就将“预算平衡”这一古典财政原则抛进了历史的“垃圾场”,赤字财政理论日益成为政府的“座上宾”。该理论认为,国家可以并且应当运用货币政策或信贷政策并辅之以财政政策来实现国内经济的稳定与发展,通过直接地制造预算赤字———只开支不征税———并藉由货币创造的融资方式实现平衡赤字的目的是政府最理想的政策措施。

  其不仅为急遽增长的财政赤字、日渐膨胀的政府规模和持续性通货膨胀提供了合理的理论基础与必要的解释工具,而且为政府提供了一个弥补赤字的“最优”途径: 增发货币。

  经验性事实表明,凯恩斯国家干预主义经济理论与依赖于特殊利益集团的代议制民主体制的“联姻”,是人类文明成长历程中诸多苦难的渊薮。伴随着现代“利维坦”这一“圣婴”降临人间的是持续性的预算赤字、持久性的通货膨胀、暴增性的公共开支以及日益扩张的政府规模。为了保持经济繁荣与促进充分就业,政府常常通过预算这只“看得见的手”来弥补市场机制这只“看不见的手”的不足与缺陷。

  同时,也正是这只“看得见的手”编织了繁荣与稳定的“财政假象”,营造了令人神往的“卡米洛特之梦”,创造了“守规的代理人”的“美丽神话”。但是,国家综合运用财政 - 货币措施干预经济的良苦用心根本无法化解或杜绝主权债务危机,“其结果往往是导致庞大的财政赤字、严重的通货膨胀、银行利率的不断变动与国际收支的极不稳定等等”,甚至造成财政危机愈加严重、政府统治濒临破产的“膏肓之境”。所以,这种貌似能够“治愈”经济衰退与高比例失业的“治世良方”,实则是一条“饮鸩止渴”的不归之路。

  其实,凯恩斯国家干预主义经济理论本身只是一种学者理性,是学者们关注社会、改良社会的良好夙愿。但是,由于其蕴含的基本理念与逻辑迎合了民主政府( 实质是职业政治家与官僚的集合体) 的不良嗜好,释放了统治者原本受到抑制的原始欲望,撕断了支出与岁入之间的联系纽带,以至于,在其与以多元主义、政党竞争和特殊利益集团为核心的代议制民主政体有机结合之后,就成为了打开囚困“利维坦怪兽”牢笼的钥匙。当统治者们不假思索地将这一“学者理性”华丽上升为实现经济繁荣的治国之策时,古典自由主义的政治理念与政府职能定位被彻底颠覆,政府已不再满足于宪法秩序所赋予其的“守夜人”角色,而是试图成为掌管一切政治经济社会事务的“全职保姆”,消极立宪主义对政府专断性权力的恐惧和警惕悄然成为侵害纳税人基本权利的严酷现实。诚然,在现代社会,古典自由主义的宪法理念严格划定了政府权力边界、成功抑制了政府权力冲动、有效规制了政府权力失范,但却严重忽视和抑制了国家调控的积极作用,否定了政府权力的正能量。但是,国家的积极干预应该以有效供给公共产品与服务、充分保障纳税人宪法基本权利为核心目的,而不能借“公益”之名翻越“权利的藩篱”,藉由权力越界而行“利己”之实。实际上,国家干预主义理论本身就隐含了诱致权力失范与异化的内生性风险,所以,应当引起理性纳税人的足够警惕与防范。如果不能通过宪法制度的创新与变革,构建起有效的权力制约机制以应对和消解这种风险的话,那么,具有毁灭性力量的“利维坦怪兽”必将不时冲出宪法的牢笼,并在民主政治的光环笼罩下披上了“仁慈的新装”,异变为民主表象下的“无限政府”或者“民选的独裁者”,而限制政府权力和保障基本人权这些宪法的核心价值亦将沦为历史的尘埃。

  ( 二) 徘徊于“利维坦怪兽”与“守规的代理人”之间: 民主政府的现实迷茫
  在霍布斯的视界中,“利维坦”象征着拥有绝对中央权威、强大的世俗王权并且缔造了和平秩序的国家。国家这一人之造物是人类智慧的完美体现,它的根源及存在均依赖于人的意志。但是,由于人都是作为趋利避害和无休止追求个人利益最大化的“经济人”而存在的,因此,依赖于人的意志、由人来操控的国家也势必趋向于进行“掠夺性统治”以满足其扩张权力、追逐利益最大化的贪婪欲望。因此,在政治国家中,作为“被治者”的公民和作为“统治者”的国家都是理性自利的,公民希望获得“质优价廉”的公共产品与服务,国家则力图通过制度的设计、选择与安排实现统治利益的最大化。

  当历史的车轮驶入近代文明的时代驿站时,民主政治体制被认为是“理想上最好的政府形式”。在这种具有浪漫主义色彩的理论模型中,国家被成功地塑造成为一个“守规的代理人”,“充当政治代理人的那些人们摆脱了一切个人利益,在履行其公职时表现得既仁慈又无所不知”。以至于,部分经济学家坚信: 政府在财政能力上将表现得像一位“仁慈的独裁者”,为了在税收负担分配中贯彻效率与公平原则,如果没有宪法性规范的限制,不应当引入任何束缚政府财政金融举措的规则。①但是,“除非施加并强制执行制度限制,民主也会成为其自身的利维坦怪兽”。事实表明,任何对政府德行不切实际的幻想终将被严酷的社会现实所彻底击碎。

  基于上述分析,国家在处理通货膨胀问题时,既要“守规”: 通过财政 - 货币等宏观调控政策抑制通货膨胀以维持社会稳定和保障纳税人的财产权利,进而维持其政治合法性和统治延续性; 又要“理性”:通过维持一定程度的通货膨胀率向全体国民征收铸币税以实现国家岁入的最大化,进而实现其统治效益的最大化。这就导致了国家的选择两难。但是诚如马格利特·利瓦伊的经典论述,“统治者是掠夺性的。”

  几乎掌控全部权力资源的统治者都会通过设定交易条件和规则以实现统治效益的最大化。当然,亦不可否认,统治者即使完全基于利己考虑进行与他们固有嗜好最一致的公共选择时,也可能形成“溢出效用”的公共产品。其实,在利益博弈的“残酷与冷漠”面前,古典财政主义的“清规戒律”往往形同虚设。政治实践中,政府为了实现统治效益的最大化,常常将增加或改善公共产品与服务等竞选承诺或施政举措视为满足其特定政治需求的“筹码”。在公共选择理论“政治景气循环”模型框架中,政党或者执政联盟为了赢得选举( 取得执政权) 或者获得连任,就必须想方设法取悦选民以获得尽可能多的选票,故在举行“选举”前的适当时期内,往往有意地采取扩大公共开支以及短期刺激经济扩张的宽松货币政策,企图通过营造经济荣景来赢得执政( 连任) 机会。为此,统治者总是要尽力创造“财政幻觉”,营造提高社会福利、增加就业岗位等等暂时性荣景,使纳税人觉得所承受的负担比实际负担要轻,使受益人觉得提供给他们的公共产品和服务的价值比实际上的价值要大。但是,“卡米洛特之梦”总是转瞬即逝,具有时滞性的通胀恶果终将降临人间。

  吊诡的是,职业政治家或者官僚虽然清楚通货膨胀会对社会和民众造成巨大现实危害,但是他们依然青睐于持续性的通货膨胀。究其原因在于,首先,因理解并察觉到具有时滞性与复杂性的通货膨胀及其危害性的边际成本过高所造成的选民“理性的无知”,正是政府所乐意看到的现象,即通货膨胀财政所要求的“显性”结构性减税与公共开支扩增是纳税人所期盼的,而抑制通货膨胀措施对于经济发展和就业所产生的消极影响则为民众所抵触。其次,适当程度的通货膨胀可以成功地将因“高支出、高福利、高赤字”导致的可支配收入削减所产生的政治压力巧妙地由政府转嫁到私人企业,从而成功地削弱纳税人的抵抗心理。第三,通过持续的通货膨胀,政府可以秘密地不被人所察觉地没收公众的相当一部分财富。第四,他们坚信,为了换取经济繁荣与充分就业,保持适当的通货膨胀率是不得不支付的极小代价。基于上述缘由,令“利维坦怪兽”恪尽职守成为“守规的代理人”也许只能是一个“美丽的神话”。

  ( 三) 货币发行权: “利维坦怪兽”的“定海神针”
  在经济全球化的时代背景下,政府这一“超大型国企”在世界市场的激烈竞争中当然可能由于经营不善出现资不抵债的状况。如果长期推行“以债养债”、“寅吃卯粮”的经营策略,则势必会走向“破产关门”的深渊。因此,政府往往通过增税、发行公债和增发货币等主权运作方式为弥补和抵消财政赤字进行融资。那么,在上述赤字融资方式的选项之中,理性政府会作何选择呢?

  税捐之课征,原则上系以国家之财政收入为目的,捐税亦得用以实现种种具体之行政目的。

  质而言之,赋税是政府提供公共产品与服务的“价格”,是国家运用公权力对纳税人财产权的合法“剥夺”。所以,税收虽然是“体现着表现在经济上的国家的存在”,是维持政府正常运转的基础与保障,但是却没有因其重要性而受到社会公众的喜爱。因为“税收可以从个体或机构那里汲取超额的财富,从而压榨他们的生活,或扼杀他们独立行动的能力,并因此剥夺他们的自由”。所以,“除非人们预期能够从由政府征到的税款支付的产品和服务中得到某些收益,否则无论是在立宪决策阶段还是后立宪阶段,谁也不会赞成征税。”

  特别是在现代民主政体中,为赢得执政地位或者谋求连任,政党和政治家们往往不愿意开征新税或者提高税率。政治实践中,增加税基或者提高税率均可能增加统治者的政治反对压力,所以“政府的窍门是在养活自己和服务于公民的同时,避免引起公民对增税的厌恶甚至是注意”。

  自凯恩斯提出赤字预算概念,将公债视为明智有效之工具,世人亦渐将公债发行视为景气之对策而不排斥。相对于增加税收而言,公债是一种相对隐蔽的公共融资方式,其不仅使得“坏的”政治家可以从当前的纳税者那里攫取不菲的租金,也能使得这些政治家可以从未来的纳税者那里获得大量的租金。代议制民主国家产生以降,多数主义民主运作机制赋予了公债极大的主权信用,但是,这亦是导致公债发行失控的根源所在。政府通过发行公债———额外的税源———筹集资金不仅可以实现刺激经济和促进就业的目标进而为赢得选举( 连任) 而增加筹码,而且能够使纳税人难以察觉个人税负的加重。但是,这种政治性借贷的政府融资方式显然违反了宪法的普遍性标准,使纳税人处于非平等待遇状况: 由于“通过举债筹集资金的项目利益( program benefit) 在发行公债时期而不是在接下来的财政时期中被享用或被消耗掉”,导致“政治选区的成员在通过放债而获得的收益被实际消费、用掉或享用的时段内,不同程度地剥削处于必须纳税来支付债务利息和分期偿还债务的时段的政治选区的成员”。

  另外,随着时间推移,日益增多的公共债务所要支付的利息占政府税收的份额越来越大,迫使市场利率随之增高,导致“挤出效应”的出现,进而造成私人( 企业) 对有价值的投资的减少。①换句话说,国家通过公债发行能够扩展政府公共投资以刺激经济保障就业,也不存在类似增税带来的政治压力,但问题的关键是,“一旦政府借了钱,为了减少为偿债而纳税的人的负担,政府就有激励推迟还款,甚至不履行其义务。”

  最终会导致市场参与者认为政府是一个不安全的债务人,从而要求获得对利息的风险溢价。这些无形中造成政府巨额债务价值的急剧攀升。政治化的公债发行不仅给国民经济生产能力附加了与时俱增的沉重负担,而且扭曲了社会经济结构。更为关键的是,“公债之最终负担者即未来之纳税义务人之基本权保障,以及行政与立法、司法权分际,中央与地方权限划分,均因公债之发行,而在宪法上处于不安定地位,纷争随时可能爆发,租税国危机终将步向宪法危机”。所以,很多国家均对公债发行设定了诸多限制,特别是在宪法上予以严格限制,而这些无疑成为影响政府选择发债的成本障碍。

  货币是一种特殊且重要的经济财货,是“主权国家的内在创造”②,利益与权力是其与生俱来的属性。货币发行权是中央政府基于宪法授权和供给公共产品与服务的客观需要所垄断享有的控制货币供应量的主权性权力。后凯恩斯学派的分支———主权货币理论者认为政府应当而且必须享有货币发行的垄断权力,通过货币政策控制货币供应量以实现国家稳定与发展。增发货币是一种无需投票通过的隐蔽性征税,增发的货币本身就是政府的财政收入。增发货币所导致的通货膨胀是“对货币收支计征的一种‘隐性’税,同时还导致了其他税种实际税率的增长”。质而言之,增发货币是向纳税人征收通胀税,即通过货币贬值,使持币方财富减少、发行方财富增加,进而转嫁了经济发展与充分就业的成本。恰如布坎南所言,尽管人们普遍认识到通货膨胀是一种征税手段,但是由于体制内的人民必须持有和使用政府发行的不兑换货币,即便在零通胀的情形下,被授予货币发行垄断权的政府仍然能够以接近于零的成本创造具有经济价值的财产。基于政府拥有发行货币的垄断性权力,所以政府能够利用而且也一直在利用增发货币的方式作为融资手段以弥补财政赤字。特别是为了营造经济荣景,政府可以通过增发货币在一段时期内阻止短期利率的提高,从而在一定程度上收到刺激经济发展和增加就业的良好成效,而通货膨胀的不利影响却因时滞性难以及时显现。同时,增发货币还有一个极具诱惑力的“副作用”,就是使纳税人产生公共债务在不断减少的错觉。在不兑换纸币本位的货币体制下,基于民主政治的运作特点和政党竞争的多重压力,货币供应量往往屈从于选举、公共支出、税收以及货币当局特定需求或目的等现实政治目标。换言之,政府能够通过操纵控制货币供应量以满足其自私自利的政治欲望和利益诉求,运用货币的政治化发行弥补财政赤字进而有力地扞卫其统治的合法性、稳固性与连续性。

  “按照这种理论,无论是发行公债,还是公共借款都是必要的次优选择。当政府能够以极低的实际成本和零利率印制钞票时,为什么还愿意将高额利息付给潜在的资金提供者,付给政府债务证券的购买者呢?”与此同时,“由于掌握着创造货币的权力,政府发现,它要想摧毁债券持有者的资本价值,是不可抗拒的。”

  考虑到上述利害关系,执政党或者执政联盟通过向中央银行借贷的方式为赤字筹资是很诱人的,即通过创造货币平衡必要的公共赤字。①正如布坎南分析的那样,由于存在具体特性的差异,每一种特定的融资方式均具有独特的机会成本; 虽然其都可以带来相同的收益流,但是对增发货币这种选择来说,可以认为不存在或者不会存在决策的成本障碍问题,所以,决策者就倾向于选择增发货币。这种普遍有效的工具,具有以最隐蔽的方式达到和操纵最大数量的各种目标的威力。

  可见,“利维坦”的那只“看得见的手”之所以能够如此玄妙,能够“化腐朽为神奇”,是因为其垄断了“货币发行权”这一“定海神针”。政府通过垄断货币发行权,可以随时以增发货币这种接近于零成本的方式来实现弥补赤字与偿还债务的目的,可以在不增加公民“税痛”的同时为其履行公共服务职能获得源源不断的财政收入,进而满足其巩固统治与强化集权的政治需求。然而,公权力的固有属性及其运作规律极易导致货币发行权的滥用,恣意开启的印钞机往往造成持续性的通货膨胀,而持续性通货膨胀则秘而不宣地吮吸着纳税人的财富,侵蚀着纳税人的财产权,消解着保障纳税人基本权利的宪法价值。

  三、货币宪法: 制约货币发行权的“规则之鞭”

  如果说财政危机是导致国家政治危机与宪法危机爆发的关键性诱因,那么不兑换货币取代金属货币以来,政府垄断的货币发行权的失范与滥用则是导致现代社会财政危机生成与爆发的制度性根源。

  自货币产生以来,统治者垄断铸币权是拥有主权的重要象征。同时,垄断铸币权不仅是获取收益( 铸币税) 的诱人来源,而且是获得强制性统治实力的一个重要保障,也是政府巩固强化集权统治的关键手段之一。当代表着贵金属索取权的纸币在世界范围内稳固流通以来,“不可兑换的纸币几乎总是成为使用它的那个国家的祸根。”②“可以‘相信’政府仁慈地根据效率和平等原则分配税收负担份额,但是无法同样相信这个政府把货币印制维持在可欲的限度之内。”

  特别是在依赖于特殊利益集团的代议制民主体制下,政府往往将垄断货币发行当作实现政治目的的工具,即政府通过操纵印钞机、肆意地增发货币便可以满足其特定的政治需求,并由此导致了政府规模、公共开支和公共债务的无节制扩张。

  货币发行权应当是宪法规定的一种专属于中央政府的垄断性权力,其直接关涉到国家的生存与发展。现代国家的中央政府基于宪法授权和提供公共产品与服务的客观需要,被赋予了控制货币供应量的责任,即垄断了货币发行权。同时,这种货币体制造成了货币发行难以或者根本无法摆脱政治因素的影响,从而导致了政治化的货币发行。而货币的政治化发行造成的持久性通货膨胀导致了货币价值的不可预测性动荡、资源配置的人为性扭曲、经济的周期性萧条与大规模的失业。如果不出意外的话,目前我们正在经历的经济大萧条表明了一个明确的教训: 货币的政治化的危害是极其严重的。

  ①因此,基于货币发行权与生俱来的扩张性与危险性以及政府对通货膨胀的嗜好,怀着对“利维坦掠夺式统治”的深深疑虑,货币发行权便成为人们不得不关注的“第四种权力”。为此,如何规制货币发行权不仅直接关系到纳税人基本权利的保障,而且也成为立宪主义不得不考量的关键命题。

  为货币发行权“立宪”是一种富有创建性的理论探索,同时也是一种选择性的顶层设计。其实,藉由一部合理的“货币宪法”限制民主政府货币发行权的理念至少可追溯到 1800 年,而且该理念深受众学者的青睐。②布坎南在《可预测性: 货币宪法的原则》一文中首先提出了“货币宪法”的概念。③他认为: “货币宪法”是由“一组涉及货币扩张程度的规则”组成的; 当理性公民将货币印制权授予政府之时,政府就具备了运用增发货币实施收入最大化的潜能,通过一部稳定且具有约束力的“货币宪法”明确约束货币当局的货币行为,是一种具有可行性与有效性的财政 - 货币安排。弗里德曼也主张通过制定一部具有“刚性”约束力的“货币宪法”来规范约束具有通胀嗜好的货币当局,该“宪法”应当是一种货币准则,以详尽规定货币当局所应遵循的货币供应程序,以此确保货币发行量的稳步性与可预测性。④彼得·波恩霍尔兹则认为,货币体制是指规范控制拥有货币供应量最终决定权的机构和组织的体系性规则; 如果将注意力转向所有规范货币体制的正式规则的法律法规,那么,我们可以将这些法律法规统称之为“货币宪法”。⑤并强调“以政治经济学的视角检视时,可以发现唯有通过适当的货币宪法才可能遏制毫无节制的政府对通货膨胀的持久性偏爱”。⑥的确,在政府合法地垄断货币发行权之后,如果这种垄断性权力未能受到有效的宪法性规制,那么,宪法中种种美好的政治理念与人权诺言便如同镜花水月,财政危机、宪法危机以及人权危机也就不可避免。

  “立宪主义的核心问题即控制国家的强制性权力。”因此,选择限制货币发行权的宪法性规则是进行有效财政 - 货币安排时必须要考虑的现实选择; 如果缺少权威性的宪法规制,没有任何一种货币能够保持长期稳定。“货币宪法”是对货币发行权施以最具权威性约束的宪法性规则体系,是货币关系领域中的元制度和元规则。彼得·波恩霍尔兹在《货币宪法的实施与维持》一文中指出,为了能够有效地规制货币发行权,防止、抑制甚至是彻底“消灭”通货膨胀,货币宪法应当规定以下六项内容: ( 1) 规制政府制造预算赤字权力的宪法性限制规则; ( 2) 防范政府和中央银行操纵货币存量的宪法性保护措施; ( 3) 限定货币存量的运作机制; ( 4) 货币宪法必须经由国会两院获得全体议员代表绝对多数( 即三分之二以上) 通过,方能修改; ( 5) 货币宪法的任何增修必须经由强制性全民公决且以绝对多数通过,方能生效; ( 6) 国家遇有紧急危难或财政经济重大变故时,内阁经由紧急条款授权则不受上述限制。

  ⑦英国学者 A. 沃尔斯特曾经在反对为实现欧洲经济货币统一的“多洛尔方案”时提出了“欧洲货币宪法”的构想。按照沃尔斯特的设计,“欧洲货币宪法”的内容包括三部分: 其一,解决汇率、统一货币制度以及中央银行地位问题; 其二,建立并调整适合欧洲各国的相关货币制度与汇率机制; 其三,建立一种能够使一般物价标准稳定的货币制度。上述是国外学者在探索与研究货币宪法的内容构成时提出的比较具有代表性的观点与阐释。当然,由于作为一种规制货币发行权力的“元规则”体系,其涉及的内容必然包括金融 - 货币领域的方方面面,甚至还要涉及到财政、税收等领域的问题,其不仅关涉国家政权的巩固与稳定、社会的发展与繁荣,而且也直接影响着公民的基本权利与自由的保障和实现、人民福祉的增进与提高。因此,任何试图对货币宪法的内容进行“毕其功于一役”式的界定与概括,均是不现实的; 唯有在历经无数次的试错与纠错之后,才可能描绘出逐渐清晰的轮廓与蓝图。

  另外,严谨的理论设计还必须辅之以缜密的制度构建,货币宪法的理论设计若想付诸实施并取得成效就必须具有配套的制度建构。布坎南教授主张,为了使货币当局( 中央银行) 能够超脱于多数主义民主政治控制之外,可以考虑在宪法秩序下通过明晰的程序和制度机制,将货币当局设计成为类似于美国联邦最高法院那样独立的机构,以尽可能地降低政治因素的影响。①波恩霍尔兹教授则认为,为了加强中央银行的独立地位,可以把其改革成为受宪法保护的通货委员会。②显然,不管哪一种方案都强调,货币当局在其职责范围内应当具有绝对的权威性与完全的独立性,同时,其权力的边界则必须由宪法这一原始契约所严格划定,货币当局的权力必须受到宪法性规则的规制。当然,这些宪法性规则的具体表现形式可以是灵活多样的,可以是一部具体而明确的“货币宪法”,也可以是宪法文本中的若干条文,抑或是以宪法修正案的形式不断增补完善。

  然而,一个无法回避的事实是: 虽然西方学界对于货币宪法的理论研究起步较早,研究成果也颇为丰富,但截至目前,关于货币宪法内容构成的理论研究成果却未能有效地转化为立宪实践,甚至在其宪法典或者宪法性法律中对于货币与货币权力进行规制的宪法条文都比较稀缺,或者根本没有相关规定。

  例如,美国宪法仅在第 1 章第 8 节中对货币与货币权力进行了较为笼统的规定。而不少国家的宪法文本则根本就没有涉及货币与货币权力的问题。不过,令人欣慰的是,2009 年由美国货币学会起草的《美国货币法案》( THE AMERICAN MONETARY ACT) 横空出世。该“法案”被认为是化解当前货币危机的宪法之道。这部法案立基于亚里士多德学派的货币理念,部分吸收并改进了“芝加哥计划”的理论与观点; 其核心意旨在于通过“美国联邦储备系统整合并入美国财政部”、“货币体系国有化”、“美国政府货币取代私人信贷货币”、“终结部分准备金制度”、“新增基础货币主要通过提升医疗教育卫生等公共福利的支出的方式进入流通领域”等改革举措,将货币权力这一本属于国会的宪法权力( 主权) 重新收回,将充当着“第四种权力”角色的货币权力安全地纳入到业已建立且有效运作的宪法制衡体系之中。

  ③这部“法案”虽然仍属于法律提案尚未获得美国国会的通过,不具有法律效力,但其却开创了货币立宪的先河,堪称为世界上第一部严格意义上的“货币宪法”。同时,该“法案”的起草为货币宪法内容构成的具体化与规范化积累了宝贵的立法实践经验,并为其他国家的货币立宪实践提供了规范性参考与技术性范本。其实,无论是强调货币宪法在内容上的宪法属性,还是赋予货币宪法以形式上的刚性特征,种种缜密的“顶层设计”均表明了在民主政制中对货币发行权的宪法认识和态度。

  四、结语: 展望为货币发行“立宪”

  经验告诉我们,即使政府的用意是好的,我们也要最大程度地留神它对自由构成的威胁。强调政府权力的有限性曾经是古典宪法理论与实践的核心理念之一,各项宪法制度的设计与构建也都刻意于最大限度地防止国家权力的滥用以保护个人的权利与自由免遭侵犯。毋庸置疑,具有征税权属性的货币发行权无疑是一种最具毁灭性的主权性权力,它使得政府能够通过各种强制与欺骗的方式实现利益的最大化并能够轻而易举地控制人民。藉由货币宪法规制货币发行权是一种符合政治理性的制度化建构,体现着一个国家货币政策选择与货币制度安排中的宪法价值取向,凝聚着一系列体系化的宪法性原则和规则,其实质是通过具有最高权威性的宪法规则将货币当局塑造成“守规的代理人”,以有效保障纳税人的基本权利和促进与改善公共服务。

  检视人类文明发展进程可以发现,几乎所有的重大宪法事件都与财政 - 货币问题纠结在一起; 围绕财政 - 货币问题而展开的对纳税人财产权的保护、对国家财政权及货币发行权的控制与规范,往往成为宪法制度诞生与改革的重要契机; 一个国家的财政发展史往往也浓缩了该国探索践行宪法理念的历史。面对当下波及全球的金融危机和主权债务危机,学者们大多从财政立宪主义的维度,以预算、税收和公债为切入点寻觅破解之策,然而却漏掉了“货币”这一“关键先生”。如果我们接受这一前提,进一步的探索就应当聚焦于如何通过宪法理论的更新与宪法制度的完善来实现对货币发行权的有效控制与规范。在现行政治经济体制框架中,相对于“货币的无政府”与“货币的政治化”这两种非此即彼的极端观点,“货币的宪法化”或许是一种趋于保守但更加理性、抑或是更具可操作性与有效性的路径选择。

  参考文献:

  [1]陶红亮: 《中国式通胀》,科学出版社 2011 年版。
  [2][美]米尔顿·弗里德曼: 《论通货膨胀》,中国社会科学出版社 1982 年版。
  [3][美]米尔顿·弗里德曼: 《货币的祸害———货币史片段》,安佳 译,商务印书馆 2008 年版。
  [4][英]弗里德利希·奥古斯特·冯·哈耶克: 《货币的非国家化》,姚中秋 译,新星出版社 2007 年版。
  [5][美]赫伯特·斯坦: 《美国的财政革命———应对现实的策略》( 第 2 版) ,苟燕楠 译,上海财经大学出版社2010 年版。
  [6]尹士楚、贝世京: 《资本主义货币危机》,人民出版社1974 年版。
  [7][美]詹姆斯·M. 布坎南: 《宪法秩序的经济学与伦理学》,朱泱等 译,商务印书馆 2008 年版。

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