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网络反腐的法理依据及其权力冲突的调适

时间:2014-09-19 来源:未知 作者:小韩 本文字数:8014字
论文摘要

  一、网络反腐兴起的背景与成因

  (一)网络反腐的背景

  网络反腐是互联网时代的一种群众监督新形式,是网民利用微博、论坛、博客等新兴网络媒介对存在贪污腐败嫌疑的官员进行网上爆料,并通过广大网民的跟帖、人肉搜索等手段形成较大的舆论影响,从而迫使相应的国家机关介入调查并对贪腐官员进行惩治的反腐模式。自 2008 年 12 月南京市江宁区房产局局长的“天价烟”事件爆发以来,相继出现了“微博开房事件”、“微笑表哥杨达才事件”以及“雷政富性爱视频事件”等等。近五年来,网络反腐事件已超过四十起,且增长速度呈上升态势。网络反腐的高效性、广泛性、监督风险低等特点备受广大网民喜爱。

  (二)网络反腐兴起的原因

  网络反腐使用频率越来越高,主要有以下原因:

  1.社会腐败现象较多

  随着改革开放进入深水区,收入分配不均,财富过度集中,加上传统的“官本位”思想根深蒂固,使得权力寻租、滥用职权、贪污受贿等不正当行为屡见不鲜。

  2.内部监督的局限性

  我国的内部监督分为行政机关内部上下级之间的监督和纪检监督。上级对下级的监督不可能面面俱到,监督的过程难免会出现包庇的嫌疑。而在纪检监督中,中纪委受中央委员会的领导,地方纪委受同级党委和上级纪委的领导,这样便造成了一个尴尬的局面:地方纪委在监督同级党委的同时又受同级党委的领导。这样的监督常常是有名无实,而网络监督作为一种新兴的社会监督方式在一定程度上弥补了这一缺陷。

  3.公民权利意识的增强

  随着我国人民生活水平的提高,利用法律武器维护自身权益的意识也在不断加强。民众从盲目地服从领导的政治人格逐渐向独立自主的政治人格进行转变。互联网科技的飞速进步产生了微博、网络社区、贴吧等社交网站,这些新型媒介为公民的反腐之路提供了一个“零门槛、高效率”的施展空间,这些都为民众对官员贪腐行为的监督提供了条件。

  二、网络反腐的法理依据

  (一)公民享有言论自由权

  我国《宪法》第 35 条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”《公民权利与政治权利公约》第 19 条第 2 款规定:“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传播各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他的媒介。”由此可见,言论自由权是我国宪法赋予公民的一项基本权利。随着科技的进步和社会的发展,人们表达主张的方式和媒介越来越多。微博发帖和跟帖、人肉搜索、网络论坛等活动丰富了人们的表达方式,成为促进人与人相互交流的重要途径。由此可见,网民在网络上发表言论也是公民行使言论自由权的一种方式。

  (二)公民享有知情权和监督权

  知情权又叫资讯权、信息权,知悉权。它作为政治民主化的必然结果,最早具有公法性质,现已发展演变为具有公法兼私法性质的权利。

  知情权包括知政权、社会知情权、个人信息知情权。知政权是指公民依法享有的知悉政府行为、国家事务以及国家机关工作人员的活动情况的权利。社会知情权,是指公民依法享有的知悉其所感兴趣的社会现象和社会发展变化的权利。官员作为管理国家事务的公众人物,相对于普通公民来说,其身份具有一定的特殊性,公民理应享有对其活动的知悉权。此外,官员的个人财产、生活习惯等也关系到官员的廉洁奉公,因此,公民也享有社会知情权。同时,宪法赋予了公民对国家工作人员进行监督的权利。根据我国《宪法》第 41 条的规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。此条款赋予了公民监督权,而监督的实现须建立在充分了解的基础上,从这个层面上理解,虽然《宪法》并未明文规定知情权,但从监督权的规定上可以推知公民享有知情权。

  (三)参与式民主理论

  民主理论自诞生以来,经历了从“精英式民主理论”到“参与式民主理论”的转变。参与式民主理论强调公民的“政治参与”,公民对公共事务进行共同讨论和协商,共同解决问题。参与式民主能够弥补代议制民主的不足,更好地反映人民的意志。网络反腐通过全民广泛参与、关注和讨论国家大事,督促国家机关廉洁奉公,从而为扩大直接民主的范围开辟了渠道。

  三、网络反腐中的权利冲突

  网络反腐是近几年伴随着互联网的发展而兴起的一个新兴事物。它的出现是人们在这个信息爆炸、物欲横流的社会里对传统道德的呼唤,是对民主与正义的渴望。但是,如果权利的行使超过了合理的限度,也会带来极大的隐患。孟德斯鸠曾说过:“自由不是无限制的自由,自由是做法律所许可的一切事情的权利。”现实生活中,由于法律法规的不完善,相关配套制度未跟上,使得网络反腐中存在一些权利之间的冲突。

  (一)隐私权与官员隐私权

  1.隐私权的含义
  
  何谓隐私权?目前学界普遍接受的是王利明教授在《人格权法新论》中提出的观点:隐私权是指自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。

  隐私权最早诞生于美国,哈佛大学教授布兰代斯和沃伦在《论隐私权》一文中对隐私权作了明确的界定:隐私权是在任何情况下公民都有被赋予决定自己所有的事情不公之于众的权利。德国在二战后也通过宪法确立了隐私权,并用判例的形式对该项权利予以保护,同时制定了诸如《联邦数据保护法》等单行法规。联合国大会 1948 年通过的《世界人权宣言》第12 条规定:任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉,他的荣誉和名誉不得加以攻击。

  在我国,法律尚未对隐私权的概念作出界定,只有《侵权行为法》第 2 条规定了侵害公民隐私权要承担侵权责任。宪法只规定了公民的人格尊严、住宅安全、通信自由和通信秘密不受侵犯,但对隐私权则没有明确规定。民法没有把隐私权确立为一项独立的人格权,只是借助司法解释并通过保护名誉权的方式或以维护公序良俗的方式提及公民的隐私权,这在本质上是一种间接保护方法。

  2.官员隐私权的界定

  在明确隐私权定义后,有必要弄清什么是官员的隐私权。政府官员受人民的委托管理公共事务,维护社会公共秩序的正常运行,他们的一举一动都会对社会造成广泛的影响。但同时,他们在履行公共事务之外,又和其他普通公民一样享有私生活及隐私权,但这种隐私权和普通公民的隐私权不同,应当受到一定的限制。首先,政府官员作为公权力的行使者,其知识水平、道德观念、个人财产、学历背景和亲属的财产等因素都与公共利益紧密相连,因此,政府官员有义务提供这些可能影响公共利益的个人信息。

  其次,官员公开部分与公共利益相关的个人信息是履行受监督的义务。因此,官员隐私权应当是官员这一特殊主体享有的与公共利益无关的私人信息、私人生活、私人空间和私人事务等不被侵犯的人格权。

  (二)权利冲突的具体体现

  1.公众知政权与隐私权的冲突

  公众知政权是指公民依法享有的知道国家活动,了解国家事务,了解国家机关及其工作人员活动的权利。人民是国家的主人,他们有权知道自己选举出来的国家工作人员的学历、年龄、财产、道德、能力等情况。然而,知政权的行使如果超过限度便会与官员的隐私权产生冲突。例如,在“周久耕天价烟”事件中,广大网民通过人肉搜索发现周久耕抽的烟是 1500 元一条的高档烟,其消费水平明显与正常收入水平不相符,从而揭露了其贪污腐败的行为。然而,与此同时网友还“人肉”出周久耕及其家人的私人电话号码等信息,影响到当事人私人生活的安宁。这些行为已经逾越了知政权的边界,与官员的隐私权产生了冲突。

  2.官员隐私权与监督权的冲突

  前文已提到,我国法律赋予了公民对国家工作人员履行职务、完成工作的监督权。网络反腐就是利用网络产生的社会舆论效应对官员的行为进行监督的社会监督方式。官员隐私权与公民监督权的冲突表现为形式监督权超过必要限度而造成对隐私权的侵害。例如,在“雷政富性爱视频”事件中,公民在行使网络监督权时,对性行为过程的曝光造成了对雷政富隐私权的侵害。

  还有一些网络媒体或者个人为了博取众人的眼球,置道德于不顾,不负责任地公开披露信息。与此相对的是,官员为了阻止对自己不利的个人信息的曝光,无论信息是否应当被公开,很多官员都以保护隐私权为由,利用职权在一些网站或论坛上删帖,阻止公众行使网络监督权。

  3.公民言论自由权与官员隐私权的冲突

  我国《宪法》第 35 条规定:中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。据此可以推知,公民在网络上自由发表言论和观点是有法律依据的。互联网的出现拓宽了信息流通的渠道,网民通过发布官员的照片、视频等资料,以积极参与评论的方式行使言论自由,可以起到反映民意并监督执政的积极作用。但若言论自由跨越了官员隐私权的边界,便会导致言论自由权与隐私权的冲突。在2010 年的“李刚门”事件中,网友们对“我爸是李刚”的调侃、爆料李刚贪污公款的虚假消息,均侵犯了李刚的人格尊严,使当事人承受了巨大的精神压力。

  四、权利冲突产生的原因

  (一)权利冲突的必然性

  公民的言论自由权、知政权等权利必然会与官员的隐私权产生冲突。从二者所承载的利益形态来看,公民的监督权和知情权是为了保护公共利益,而官员的隐私权则侧重于保护官员的个人利益。官员隐私权与公众知情权、监督权和言论自由的冲突在本质上是社会公共利益与官员个人利益的博弈。

  我国正处于一个经济快速发展的时期,各地经济发展不均衡,经济基础的差别带来了价值观的多元化,人们对于权利的认识大多是从自身利益的角度来理解的,忽略了权利所对应的义务。此外,人们对于互联网这个新兴事物的好奇感还未得到满足,对它的认识还不够理智,对其中可能涉及到的法律问题缺乏清醒的认识,因此,产生冲突是必然的。

  (二)法律规定不完善

  虽然我国在人格权保护的立法方面做了不懈努力,也取得了显著进步,但至今尚无一部法律对隐私权作出明确规定。《宪法》第 38 条规定了公民的人格尊严不受侵犯,从而将隐私权的保护包含在人格尊严的保护之中,但并未对隐私权作出明确的说明。

  《民法通则》也没有直接的规定,而是将隐私权纳入名誉权的保护范畴。《侵权责任法》第 2 条虽然通过列举的方式正式确认了隐私权,但没有对隐私权的界定给出明确的解释。隐私权的界定尚存在争议,对什么是官员的隐私权则更是缺乏明晰的定义。目前,只有《公务员法》、《政府信息公开条例》和纪检部门出台的诸如财产申报制度等单行条例和相关法律法规对官员的隐私权进行了散乱的规定,尚未有系统的关于官员隐私权的司法界定和解释。另外,我国宪法只规定了公民享有言论自由权,但并没有对什么是言论自由权作出明晰的界定,导致实践中常常出现“抽象肯定,具体否定”的尴尬局面。我们在探讨公众利用微博、贴吧等网络媒介发表言论的法理依据时,也仅仅是基于法律本身存在滞后性,所以根据立法者的本意作扩大解释,从而推知言论自由的表达方式包括在微博等网络媒介上发表言论。但具体来说,公众是否具有这样的自由,宪法是没有给出明确规定的。

  (三)司法实践不统一

  由于立法缺位,造成司法实践缺乏统一的标准。在涉及到此类权利冲突的案件时,同样性质的案件往往产生不同的判决结果,影响了司法的权威性和严肃性。有一些地方行政、司法机关为了政绩,往往将工作重心放在打击腐败上,而对于侵犯官员隐私权的行为采取纵容的态度,对于侵犯隐私权后的处理也缺乏有效的监督手段和补救措施。
  
  五、国外立法借鉴与平衡冲突的对策

  (一)国外立法借鉴

  1.美国

  美国将隐私权确立为一项独立的人权,公民可以以隐私权受到侵犯为由直接提起诉讼。美国建立起了一套由宪法、行政法、侵权法、刑法等保护隐私权的法律体系。1974 年美国出台了《隐私权法》作为保护隐私权的基本法律,并出台了《财物隐私法》、《电子通信隐私权法》、《家庭教育隐私权法》等具体法律法规。同时,为了保护公民的知政权、监督权等权利,美国还出台了《政府行为道德法》,该法案建立了官员财产申报制度,明确了官员必须公开本人、配偶、子女的财产状况。此外,还通过《信息披露法》和《阳光下的政府法》等法律法规赋予美国国民最大限度的知情权和政府官员最小限度的隐私权。

  在保护个人信息方面,美国出台了《公平信用报告法》、《窃听法》等针对不同领域个人信息保护的法律。除了立法,美国更倾向于采用行业自律模式,即主要通过行业自律规范对个人信息进行保护,而仅针对特殊领域的个人信息制定特别法予以保护。美国的行业自律模式不同于我国的行业自律公约,我国的行业自律公约仅是自律性约定,缺乏责任承担的具体规定,而美国已经建立起一套成熟的自律模式,从相关规定到问责机制形成了一套健全的体系。

  2.德国

  德国是欧洲首个对网络言论自由进行立法的国家。在德国,无论是宪法还是普通法,均对公民言论自由作了规定。《德国基本法》第 1 条规定,公民的尊严受到法律的保护;第 5 条规定,公民享有表达和传播个人的观点、通过书写、图片或者其他合法途径获得信息而不受任何人阻碍的权利。此外,德国通过一般法对上述权利进行了限制。例如,德国针对互联网的规范运行制定了《多元媒体法》,该法提出设立网络警察对通过网络传播的非法信息以及网络暴力进行监管,并明确网络侵权的法律责任。在实践中,法官注重通过比例原则来平衡各方利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,德国更加注重保护公共利益,这是与美国不同的地方。对于网络内容的监管,德国联邦刑警局和各州政府在必要时可以责令关闭违法网页。

  (二)平衡冲突的对策

  1.立法层面

  (1)应坚持公共利益与个人利益相制衡的原则官员隐私权与公众知情权、表达权、监督权的冲突本质上是个人利益与公共利益的冲突,如何对两种利益进行制衡是明确立法目的的关键。笔者认为,应当坚持公共利益优先,兼顾个人利益的原则。代表个人利益的隐私权是一项基本人权,应当受到法律法规的保护。但是,当具有特定身份的公民的个人隐私关系到国家利益和公共利益时,这些隐私就不再成为法律所保护的对象了。例如,官员的品德、学历、健康状况、财产状况等隐私不再仅仅关系到官员的个人利益,而与公共利益和公共职权发生联系,此时官员应当让渡这部分隐私。当然,我们在强调优先保护公众的知情权、监督权、言论自由权时,也要兼顾对与执行公职行为无关的官员个人隐私的保护。在履行公职行为之外,官员也和普通人一样,其人格利益应当受到保护。公民言论自由权等权利的行使应当止于公共利益的边界,如果越过公共利益的边界,则需承担法律责任。官员隐私权被公开的范围只需满足公众知情权和监督权的需要,不能被无限制地放大。因此,法律应当在二者之间建立一个合理的、平衡的体系。

  (2)完善宪法对隐私权的保护

  我国《宪法》规定了人格尊严不受侵犯原则,但原则并不等同于权利,将原则上升到权利的高度更有利于对公民人格尊严的保护。目前宪法对隐私权的保护只体现在第 37、39、40 条关于住宅、人身自由和通信秘密的保护中。

  由于隐私权的概念范围很广,绝不仅限于这三项权利,因此,宪法对隐私权的保护还远远不够。考虑到宪法作为我国的根本大法,具有稳定性和严肃性的特点,不能被轻易修改,故笔者认为可以将隐私权间接入宪,即以《宪法》第 38 条规定的“公民人格尊严不受侵犯”作为原则性条款,通过司法解释对隐私权的范围作出具体的规定。当然,在隐私权的司法解释中,要注意将权利主体区分为普通主体和特殊主体。首先,对属于一般公民的隐私权的范围作出列举式规定。其次,对官员以及其他涉及公共利益的特殊主体的隐私权进行限制,明确公权力主体的隐私权应当受到限制。

  (3)完善相关具体法律法规

  除了完善宪法对隐私权的保护之外,还要加强其他法律法规对相关权利的保护和规制。在限制官员隐私权方面,可以借鉴美、德等国的经验,通过一系列内部制度的构建来强制性地使官员的个人信息予以公开。这里的个人信息主要包括官员本人及家人的财产状况、个人背景、家庭关系等。现行财产公开制度仍停留在地方实践的层面,应尽快建立健全官员财产公开制度和个人信息申报公开制度,使公众能通过正规途径获得官员的个人信息。

  在完善公民言论自由权、知情权、监督权等权利方面,应通过法律法规对各项权利作出具体规定。我国宪法规定了公民享有言论自由,但是下位法缺乏对言论自由的具体规定,使得人们对于言论自由的含义和边界理解不到位。笔者认为,在今后的人格权立法中,应对言论自由权、知情权、监督权等人格权从概念、范围、侵权责任构成要件、问责机制、责任承担等方面作出具体的规定,使人们对言论自由行使的方式、媒介和限度有明晰的认识,减少由于权利行使不当造成对他人人格权益侵害现象的发生。

  此外,还要健全网络监督管理制度。当下网络领域的立法大多数都是行政管理部门制定的规章,立法效力层次低,与网络侵权案件的取证、效力认定有关的法律规范还不完善。应当建立网络侵权基本法,对网络案件的管辖、网络行政管理、网络基本权利等予以规定,辅之以网络侵权程序法对电子证据的取证、证明效力作出具体规定。同时,加强行业自律,建立良好的互联网秩序。

  2.行政层面

  网络之所以成为人们打击腐败的新战场,一个很重要的原因就在于内部监督的局限性,内部监督不能起到较好的监督效果,这才使社会监督显得更为重要。要想更有力地打击贪腐行为,从根本上建设廉政之风,更重要的是弥补内部监督的缺陷,使内部监督机制真正发挥作用。对领导干部要建立科学的权力制约机制,构建多元化监督体系,增加权力的透明度。上下级之间的监督、同级之间的监督都要落实到位。政府可以开设更多平台公布官员的个人信息和活动情况,还可以通过网上交流平台增强与民众的相互交流。

  3.司法层面

  司法是正义的最后一道防护墙,对于维护社会秩序具有十分重要的作用。首先,司法机关应当提升自我素质。从网络反腐侵权案件的司法实践来看,司法独立性正在受到社会舆论的挑战。舆论可以是非理性的,但司法必须是理性的,不良的舆论可能干扰法庭的审理。对造成审判秩序混乱的行为,应当追究法律责任。对于同样的案件,应做到同案同判,提高司法判决的权威性和严肃性。其次,应该给网民提供参与司法的渠道,逐渐改善司法审理不透明、公众参与渠道狭窄等现状,采取措施优化网络参与司法的管理模式,拉近司法与网民之间的距离,引导网民理性反腐。

  六、结语

  网络反腐在 2013 年底呈现出“井喷”态势,成为打击贪腐的新阵地。网络反腐为公民提供了一个开放、自由地参与政治事件交流与讨论的平台。网络反腐力度大、效率高等特点使其近几年来被广泛应用。然而,由于现行法律法规不完善,网民素质参差不齐等原因,网络反腐也出现了一些弊端和缺陷,主要体现在官员隐私权与公民知情权、监督权、言论自由权等权利的冲突。互联网是一个自由的信息发布平台,公民通过微博发帖、人肉搜索等方式对官员行为进行监督的同时,控制不好尺度就会对官员的人格利益造成侵害。政府官员作为公共职权的行使者,其活动关系到公共利益,应当让渡部分个人隐私权,接受社会大众的监督。公众在网络上揭露腐败行为的同时,也应当把握尺度,不能超越权利的范畴对官员隐私权造成侵犯。现如今,网络反腐越来越热,成为我国政治民主化进程的一面镜子,促进了我国制度反腐的改革。在构建和谐社会和法治社会的进程中,应将网络反腐置于制度的约束之下,在合理的范围内发挥其正当性,让网络反腐在阳光、健康的轨道上运行。

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