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微博反腐纳入法制化轨道的必要性分析

时间:2014-12-26 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:6711字
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  微博反腐指的是公民利用微博这一社交工具发表言论和见解,通过其社会舆论效应对国家机关及其工作人员权力行为和公务活动进行约束和监督,从而达到预防、遏制和惩戒腐败的一种网络行为。近两年随着微博在社会生活中的火热和风靡,公民利用微博揭发腐败行为变得频繁,而政府部门也跟随微博的潮流开通政务微博,积极响应公民的检举行为,查处了一批由微博曝光的大案要案。例如重庆市丰都县检察院的微博自开通以来,通过粉丝在微博的跟帖评论中的信息获取一条线索,成功挖出当地一家医院包括一名副院长在内的两名贪腐官员。

  陕西省安监局局长杨达才因在有 36 人遇难的延安特大交通事故现场,一张面带微笑的照片成为微博舆论关注的焦点,随后网友对其进行了人肉搜索,发现其在不同场合身上佩戴至少有五块名表,最高价值达 20 -40 万,有博友又指出“微笑局长”的一副眼镜价值 10 多万元,陕西省纪委随后调查并公布杨达才存在着严重违纪问题。微博反腐正以其高效便捷、广泛互动、传播影响大等特点成为一种重要的反腐形式,推动着我国反腐事业的新发展。但是这种新兴的反腐方式,不仅有天然的缺陷,容易诱发与官员及其近亲属的个人隐私权相冲突、产生网络暴力、涉嫌恶意诽谤等问题,而且还缺少必要的法律和制度的规范与保护。所以,在肯定微博反腐具备各种创新性优点时,将其运作纳入法治化的轨道,使之成为一种常态化的反腐形式非常具有必要性。

  一 微博反腐推动反腐事业新发展

  1. 传统反腐形式的不足与微博时代的新体现

  腐败问题是当前我国政治体制改革所面临的一项重大挑战,同时又是社会关注的热点问题。随着社会改革进入深水区,针对腐败如何做到惩防并举,提高打击腐败分子的力度一直是公众视野的焦点。尽管我国政府对此一直十分关注,打击腐败的行动也开展多年,但成效并不十分明显。

  具体来讲,传统意义上的反腐形式有以下几个缺陷: 一是监督方式亟待改良,传统监督以上级监督下级为主,对比在行政机关中以金字塔模式为范本的组成结构,上级监督人数相对不足,疏于监督的情形时有发生; 二是传统反腐单纯依靠官方机构,例如党委纪检部门和检察机关,内部监督与调查容易产生“官官相护”的问题,使得反腐进展困难重重;三是反腐的信息过于封闭,由于官僚体系内强大保护作用,传统媒体无法深入调查挖掘信息或是出于压力不敢介入,这就可能让犯罪分子利用可乘之机逃脱法网。

  而且,传统反腐形式中公众参与主要以实名举报为主,在强大的公权力面前能够斗胆实名举报官员贪污受贿并不多见,举报者深恐走漏风声遭到打击报复。实践中,还发生过举报信件落入举报人手中,有的因此蒙冤入狱。在这种虚幻的制度语境中,难怪不少群众认为,实名举报简直无异于送肉上砧板。

  与传统反腐形式比较而言,依托微博反腐则显得有较大的不同,微博的流行让民间反腐发展得更为迅速。一方面是因为技术进步让微博时代到来,人人都可以利用手机联网传播资讯,政府官员的一举一动都被民众看在眼里,记在网上,引发博友的互动讨论; 另一方面则是,微博伴随着智能手机普及,成为公民从网络上获取政治与公共事务信息的重要工具,很多信息恰好是公民通过传统的报刊杂志、浏览网页、论坛等形式了解不到的。科技进步和技术创新带来了网民意见汇集、传播多元价值与观念、还能同时引发如报纸、电台等传统媒体的关注与评析,这些都是网络时代微博反腐的创新性表现。

  2. 微博反腐的特点和优势

  微博保留并加强了传统反腐形式下公众参与的话语权,同时也让海量的信息通过微博传播,迅速扩展到社会上不同层次的人群当中,民众在接收信息也在释放自己内心的表达需求,并借此机会与官方达成良性互动。微博反腐在补充了传统司法与行政监督的不足时,体现了如下特点和优势:

  第一是广泛公开性。据中国互联网络信息中心( CNN-IC) 2014 年 1 月 16 日在北京发布的《第 33 次中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至 2013 年 12 月,中国网民数量达到 6. 18 亿,其中手机网民规模就已经达到 5 亿,其中手机微博使用人数达到 1. 96 亿。庞大的微博用户数量为反腐提供了群众基础,各个阶层的民众都可以参与讨论。

  在微博平台上,人人都有平等的地位,畅所欲言,因此微博信息传播的受众率相当高。另外,微博是向不特定人群公开,监督的主体因此相对独立。在广大博友参与讨论的过程中,形成多数对少数的有效监督,扭转了监督者和被监督者的力量对比,同时产生巨大的舆论效应,推动有关信息的进一步挖掘和公开,压缩了“暗箱操作”的空间。

  第二是高效便捷性。传统模式下公民参与的反腐形式需要走一系列复杂的程序,并且这种模式对公民的要求较高。由于大多数的微博字数被限制在 140 字以内,信息在传播过程中形成碎片化的特点,某些具有深度和复杂要求的内容传播力度下降,而信息的广度相应得到提升。微博的操作简单易行,使得举报者在反腐的时间成本和资金成本上都有大幅度地降低,缩短了从举报到受理的时间,减少了人为干预,也为反腐败斗争赢取了时间,提高了举报信息处理的效率。如前文所述的杨达才案件,从 2012 年 8 月杨达才在重大交通事故救援现场露出不合时宜的“微笑”被网民围观,继而被扒出佩戴多款价值不菲的名表、眼镜、皮带等昂贵饰物,催生腐败疑云,直至 9 月因涉嫌严重违纪被撤职———前后只有 27 天。

  第三是直观互动性。微博反腐依托于微博平台技术的进步,能够同时展现文字、声音、视频、图片,反腐材料变得丰富和立体。随着官方政务微博入驻,公民能够直接参与和官方的互动,发表自己的言论观点,政务微博也及时回应民情、公开辟谣、征求民意,有助于政府决策的科学化、合理化和公开化,在一定程度上减少了政府信息公开不足与民众信息共享错位的问题,有助于打破原来由专门机关对腐败信息的垄断。

  二 规范微博反腐的必要性
  
  作为一种新兴的反腐方式,公民利用微博反腐实际上是在参与到政治生活当中,表达自己的政治利益诉求。这种形式下的公民参与是以我国实行的代议制民主体制为依托的,倘若离开了代议制民主践行的法制轨道,则会面临无法控制权力,出现所谓网民形成的制约腐败官僚权力践踏真正人民权利的窘况,打击腐败也就无从谈起。可以说,微博反腐缺少制度规范是其长期运转的一大硬伤。

  1. 微博反腐中的谣言和网络暴力

  从根本上讲,微博就是公民能够行使言论自由的平台。

  作为言论的集散地,由于网络的虚拟性、微博的前台匿名制和涉及官员腐败这一较为敏感的问题,微博上的言论容易出现非理性化倾向。微博的前台匿名制度一定程度上给一些企图发泄不满和偏激言论的人留下空间,他们或通过微博发布虚假信息,传播谣言,引发民众不必要的恐慌,或广泛转发还未核实的反腐信息,夸大和歪曲事实,直接针对其中的官员进行恶意诽谤,大肆宣扬人身攻击性言论,部分受众因为缺乏对这一类信息的甄别能力,受其鼓吹而参加“人肉搜索”,造成“网络暴力”,在社会上往往造成很恶劣的影响。这些言论带有极强的情绪性和干扰性,容易使微博反腐的监督功能严重偏离应有的客观和公正立场。

  2. 微博反腐与保护个人隐私权的矛盾

  微博反腐中酿成的网络暴力,自其产生之日起便对当事人进行有罪判断,网民通过使用“人肉搜索”对当事人进行追踪调查的时候,极易侵犯到犯罪嫌疑人及其近亲属的人格尊严、隐私权以及名誉权。现在网络上的人肉搜索包含私刑化的倾向,有的受害人不断收到恐吓的短信和威胁的邮件、电话,影响正常的工作和生活。对于普通的公民而言,其隐私权理所当然受到法律保护,网络暴力侵犯到个人私域时公民有权针对侵权提起诉讼,请求司法救济。

  但从微博反腐的对象来看,国家机关工作人员等行使公权力的人作为公众人物,由于其地位的特殊性,他们的个人生活公开程度都比一般人要高,在隐私权保护方面则应该采取别于普通公民的归责原则,何况国家机关的工作人员相对普通公民丧失的隐私利益,能从其特殊身份、地位、政绩和公众的信任中得到补偿。所以,他们隐私权的保护范围要严格地限缩。如果涉及到其行为背景、在公共场合的活动、财产公开等方面事实的公开,除非他们有证据证明公开者有明显实际的恶意和故意捏造事实的行为,或隐私纯粹属于私人领域范畴,否则即便公开者的言辞有不准确的地方,也不能受到司法的追究。另一方面,尽管基于宪政的一般原理和现实中公共利益的需要,官员的个人隐私权应该受到很大程度的限制,但并不能理解为针对官员的隐私权进行彻底性剥夺。政府官员作为普通公民理应享有宪法所规定的隐私权,公民在行使权利的时候不得侵犯其他公民合法的权利和自由,网络监督不是感情宣泄,同样要遵守现实社会中的法规和道德。所以,在反腐中遇到与官员所执行的职务没有任何直接或间接性的联系,纯粹个人的私务时,其隐私权应收到法律的保护。

  3. 微博反腐缺乏法律和制度的保障

  从现行的法律制度来看,我国针对微博反腐的法律规范包括如下几个层面: 一是作为根本法的《宪法》第 35 条和第 51 条规定了公民的言论自由及其界限; 二是法律层面的,有《侵权责任法》第 36 条关于网络用户、网络服务提供者利用网络实施侵权行为应当承担行侵权责任的规定; 三是国家针对网络管理服务颁布的法规、规章,如《关于维护互联网安全的决定》《互联网信息服务管理办法》等规定;四是其他的规范性法律文件,如北京市公布实行的《北京市微博客发展管理若干规定》,该规定能够直接应用于监管微博言论,但目前对此规定仍存在较大的争议。总体来看,国内目前关于微博反腐言论的具体规定和应用零散而不系统,缺乏统一性理念进行指导,内容较为单薄,在具体的言论规制方面也有诸多语焉不详之处。

  从现行的微博反腐的程序化层面来看,还存在程序性的瑕疵。目前微博反腐遵循的是一套“微博揭露———博友转发与评论———引起传统媒体跟踪曝光———官方解决”的方式,其中官方的主体作用决定了曝光的腐败问题能否得到解决,反腐败职能部门要准确研判网络舆情,及时回应社会关切,主动汲民间智慧,充分发挥微博在反腐倡廉工作中的正向能量,让反腐公信力在官民良性互动中稳步提升。

  如果政务微博开通之后成了无人打理的“死博”,那么上下之间的沟通根本无从谈起,反腐的成效也无法保障。例如2011 年 11 月“问政银川”和银川市纪委新浪官方微博就先后点名批评银川地税忽视市民投诉,因为该微博在 10 月份只更新了一条。

  如果微博反腐只能够通过微博转发,引起“群体性事件”来获取关注重视,一方面成本过高,另一方面微博的焦点还存在选择性。当微博的视线开始转移时,事件关注度就会下降,一些官方机构如果对网民的举报采取漠视的态度,事件进展往往就会不了了之,从长远来看这样的反腐就会成为“无本之木”。当下我国的网络监督还仅仅停留在行业制定的规范和网民自律的基础上,这与互联网的发展明显滞后,无法保证网络监督朝良性方向发展。

  三 规范和完善微博反腐的途径

  1. 微博反腐的规范原则

  从上文的分析可以看出,微博反腐在法律层面存在立法理念缺失和具体制度供给不足的问题,有关具体制度的法律法规目前非常单一,亟待完善。据此,在规范化微博反腐的时候,应首先从确定和厘清基本的原则入手,结合微博的特点补足或创建具体的针对性制度。

  首先,应当充分贯彻保障微博用户自由和权利的原则,禁止事前限制。对于参与微博反腐乃至网络反腐的用户来说,规范化倾向于规制还是维权是最重要的问题。其实,网络规制与网络维权是相通的,对于当前网络中的许多法律问题的解决,从国家管理的角度看属于网络规制,而从网民的角度看就是网络维权。任何将二者对立起来的观念都是片面的。

  从现有的法律法规来看,在对网络进行规范的时候大框架倾向于管制的程序。通常来讲,在涉及到公民言论自由进行立法时就应特别谨慎。微博仅仅是公民行使言论自由的权利的一种工具,法律规范权利时必须遵循“法无明文禁止即许可”的原则,特别有关政府的管制性措施要进行限缩性规定。因为政府能掌握的只能是经过宪法和法律授予的权力,“法无授权则无权力”,所以权力在设置的时候应当以不减损、不侵犯公民个人的权利特别是包含了言论表达的自由权为底线,公权力不能够采取预先审查的方式规定某些内容不得直接发表,因为这种自由裁量的行为,会很大程度上贬损言论自由。

  其次,注重官方与民间互动,以支持、鼓励为主的原则。

  微博反腐强大的互动性,同时提升了官方与官方、民间与民间、官方与民间的关注程度,尤其是最后一种互动直接提升了反腐的成效。完善官方反腐方式可通过克服民间反腐的负面影响,科学引导和管理微博网站的运营来达成,以尽力实现双方的信息对接,在防治腐败的问题上达到两者互为补充,相辅相成。微博在实行“后台实名制”之后,从根本上讲还是一种实名举报,反腐机构完全可以追究反复过程中出现的造谣、诽谤、污蔑等违法犯罪行为,通常情况下提供线索者并不会因为举报腐败而拥有特权。所以,政府要想获得精准有价值的线索,就必须对线索提供者及时给予支持、奖励和必要的人身安全保护。

  2. 规范微博反腐的实施路径

  第一,以原则为指引,制定相关的法律制度。完善的法律环境可以使得微博反腐有序健康地开展,首先就应该实现微博的反腐有法可依。对微博反腐规范涉及到言论自由的保障和限制,言论自由作为公民的基本权利是不能随意剥夺的。我国《立法法》第八条规定: “下列事项只能制定法律: ……( 五) 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。”因此,首先由全国人大及其常委会通过法律层面来进行有关限制,这一限制的对象应该是反腐微博中的虚假伪造和侵犯个人私密等危及国家、社会、集体和个人合法自由与权利的信息。法律可以在规制网络反腐时单独列微博反腐为一章,对其涉及的环节和行为进行规范。

  在立法时要切合微博环境的实际,具体明确政府在监管中行使权力之界限,公民、微博网站的权利与义务,划清反腐与诽谤造谣的界线,明晰微博上的公民言论自由权利与人身攻击关系,采取法律方式严厉惩办散布虚假消息、诽谤侮辱他人的非法行为,并且针对微博反腐进行打击报复的群体和个人也要受到相应的处罚。在国家层面的法律上要推动《国家公务员财产申报法》《国家公务员伦理法》等界定和限制政府官员隐私权、名誉权的法律出台,保护公民应有的知情权,为公民知晓和监督政府提供条件。

  第二,以原则为指引,指导具体执法实践,并构建一套程序化的机制。法律程序对法律行为的作用方式表现在五个方面,即抑制、导向、缓解、分工和感染作用。

  程序化的目的是使得微博反腐能够进入常规化、制度化的轨道,使得举报人的意见能更加迅速地反馈、案件处置更加果断。因此制定一套完整高效有持续性的程序以配合制定法的实施显得非常有必要。首先,政府信息公开是关键。地方政府在适用法律制定地方性法规时,要以建设“阳光政务”“透明政府”为核心,搭建支持民众了解和监督政府工作的平台,在执法过程中注重保障公民的知情权和监督权,同时提高反腐的准确和可靠程度,以树立官方清正廉洁的形象。

  其次,政务微博要高效运作。官方在细化管理工作方法及程序时,最好能够建立起一套完整的舆情舆论检测机制,特别是针对微博反腐有关的网络舆情进行监测,由专门的工作人员调查分析,受理投诉和举报,对微博的转发评论数据和内容做好统计,得出微舆论的总体形势并做出预测。严防反馈不及时,酿成网上大规模炒作事件。还要加强对案件信息的保护,防止关键的资料泄漏,以强化对微博举报人信息的保障,使其能够真正为民众提供一条畅通方便快捷的监督渠道,将政府的信息公开、公民的监督权和知情权与微博反腐紧密结合在一起。

  第三,以原则为指引,加强行业自律和网络主体教育,净化网络环境。一方面,要加强对网站管理者的培训考核,强化相应的职业道德和操守,提高其业务管理能力,尤其是筛选和验证信息的能力,最大限度地减少虚假有害信息的传播。网络管理人员对已经制定的微博社区公约要不断细化改进,针对包含虚假成分反复言论的举报要具体化到步骤,而在言论限制方面不能采取模棱两可的思路,尤其是对网民担责的具体情形要采取排除化的做法。另一方面,要努力提高用户综合素质,使其能够理性分析与辨别虚假信息,微博用户要有对自己的言论负责的意识,发言遵守微博社区公约,不信谣,不传谣,不造谣。

  当下微博正以秋风扫落叶之势席卷中国网络的各个角落,微博用户的反腐热情不断高涨,许多贪污分子因其举报而落马,作为传统反腐形式的一种重要补充,这种新兴的反腐形式不仅体现公民法治与权利意识的觉醒,更是提出了对政府行政、深化改革的挑战。只有通过法律制度的桥梁衔接官方与民间反腐,才会使微博反腐能够长久运转和持续发展,把这一民间反腐的力量更好地纳入到整个反腐体系当中,有效地调动社会资源,使其发挥最大的成效。

  参考文献:
  [1]检察日报. 微博反腐已成最新反腐方式之一 需建立明确规范[EB/OL].
  [2]郭松民.“反腐网站”为中国反腐大业开新局[EB/OL].

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