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财政宪法学的历史脉络与我国财政宪法学的发展

时间:2015-03-23 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:4690字
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  在宪法秩序变革的各个时期,公共财政制度的变革无疑处于枢纽的地位,历史上几乎所有重大的制度变革,其背后都隐藏着深刻的财政压力背景。公共财政关系构成了国家和公民之间最根本的契约关系,所有的公法学研究都无法回避这一基本法律关系。面对现代国家的财政危机日益深重并最后沦为严重的宪法危机这一事实,公法学者开始了针对这一现象的理性反思,并开辟出一个新的研究领域,即财政宪法学。近年,我国制度实践中所出现的各种财政危机,同样引起了我国学者们的兴趣,并进而推动了财政宪法学在中国的发展。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出了关于完善我国财政法律制度的具体设想,从而为财政宪法学研究的不断深入提供了重要的契机。

  一、财政宪法学的历史脉络

  1962年,在《可预见性:货币宪法准则》一文中,布坎南提出了制定“财政—货币宪法(fiscal-monetarycon-stitution)”的设想,并希望通过宪法的约束手段控制政府的权力尤其是政府不断扩张的财政权,这也正是财政宪法的精髓所在。虽然直到1949年之后,财政宪法才成为宪法学文献的一部分,然而作为宪法学领域内的新兴学科,其重要性却是毋庸置疑的。

  早在一个多世纪以前,奥地利的政治活动家RudolfGoldscheid便指出,财政乃是剥掉了所有意识形态之后的国家本质。熊彼特则认为,现代国家结构形式的选择,同样根源于其财政上的使命。在这一点上,政治学家Braun的观点和他是一致的。Braun认为,即财政制度是把经济基础转化为政治结构的转换器。基于客观的历史经验,吴国光、郑永年等学者做出这样的判断:财政是“现代国家的政府权力的一个主要标志”,财政制度的变动在新制度的确立过程中经常起到巨大作用,甚至决定着国家的经济形式和工业的发展,主导着国家制度的变革。就各国具体的制度实践而言,国家职能的有效履行、国家权力的有效行使,都离不开公共财政的支持,公共财政是国家得以存在的物质基础。甚至可以说,所有的国家形态在经济上都是财政国家。

  基于公共财政在一国政治生活中的核心地位,现代国家的宪法也往往对财政制度倾注了较多的笔墨,然而传统的公法学研究对财政权的关注与该权力的地位极不相称。即便是传统的财政法学,在对财政税收问题展开研究时,也更多地着眼于经济上对效率的追求和满足,对于规范的法学研究,尤其是从宪法学角度对财政问题所进行的研究,在很大程度上被忽视了。就具体的制度和实践来看,亦缺乏对财政权的有效约束,于是财政权变成了游离于宪法控制之外的权力,甚至造成了财政怪兽的诞生。

  在第二次世界大战以后,随着福利主义的兴起,在政治竞争和财政幻觉的作用之下,政府和公民的支出意愿远远超出国家财政能力的增长,最终导致财政收支的严重失衡和赤字的无度膨胀。以美国为代表的发达国家正在面临着一种制度性、结构性的财政危机。于是以布坎南为首的经济学家,对政府过度依赖公债而不是征税,以此逃避议会和纳税人的控制,进而使得既存的宪法制度的稳定性受到破坏的现象提出批评,并认为只有制订宪法性财政规则,并将约束政府的财政权、减少开支、削减赤字、平衡预算等原则写进宪法才能挽救现代国家的财政危机。自此以后的半个多世纪,在法学尤其是宪法学领域,对财政、预算、税收等问题展开了广泛而热烈的讨论,并形成了一个新兴的研究领域———财政宪法学。

  就财政宪法学的研究而言,首先对财政制度的宪法性安排以及对财政权力的宪法性约束倾注了较多的精力,并且从根本上讲,“财政宪法”的核心精神即在于通过宪法性财政规则对政府的财政权力施以必要约束,在防范政府滥用财政权的同时,促使其积极履行提供公共服务的职能。不仅如此,以布坎南为首的众多学者,在对现代国家民主进程中的财政命题进行深入分析的同时,对货币发行、通货膨胀、中央银行等问题,也从宪法学的角度进行了解读,推动了财政宪法学向纵深方向发展以及货币宪法研究的展开。

  二、财政宪法学的中国语境

  在中国的宪法制度实践中,财政同样一直处于枢纽的位置。随着我国宪法学研究的不断成熟,并鉴于在分税制改革之后出现的财政困境,越来越多的学者开始从宪法学角度分析我国的财政制度,财政宪法学也开始成为独立的研究领域,并作为一个独立的宪法部门受到越来越多的关注。

  我国的分税制改革始于1994年,其基本的法律依据是《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)第八条,“国家实行中央和地方分税制”(2014年8月3日《预算法》修订,该条规定于第十五条)。分税制改革的主要内容包括对中央和地方之间的财权和责任进行合理划分;以平衡事权和财权为原则,按照税种对中央和地方的征税权进行有效配置;建立完善的税收返还和财政转移支付制度,建立分级预算管理体制;完善中央补助、地方上解和相关结算制度等。分税制改革的关键,是合理划分中央和地方之间的财政权,理论基础是财政联邦主义,制度基础则是中央与地方之间在宪法框架内的规范分权。然而我国的分税制改革虽然强化了中央的财政汲取能力,却极大削弱了地方的财政自主性,并且由于对财政分权的科学性与合理性缺乏必要的关注,也未能很好地实践“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(《中华人民共和国宪法》第三条第四款),没能有效实现集中与分权的协调,导致各级政府财权与责任的失衡,并引发了严重的财政危机,造成基层财政的困难、地区间的财政失衡以及严重的地方债务危机。为弥补财政资金之不足,地方政府一直试图突破法律的框架,寻求制度外的收入来源,并常常发生侵犯公民宪法财产权的现象,这已经成为我国法治建设与依宪治国方略得以顺利推行的制度性障碍。

  面对这一困境,在宪法学领域展开了一场广泛而热烈的讨论。在此之前,宪法学的研究对财政税收的关注较少,而在分税制改革之后,我国财政宪法学的研究呈现出如火如荼的态势,以刘剑文、张守文、熊伟、马骏、朱孔武、周刚志、王世涛等为代表的学者,从各个角度对财政宪法问题展开了研究,并形成了丰富的学术成果。且随着财政宪法学研究的兴起,宪法学的研究领域不断扩展,部门宪法也逐渐成为宪法学的一种重要研究领域。

  三、财政宪法的知识框架

  财政宪法学在中国的发展,受到我国既定制度模式的影响,尤其是分税制改革之后的制度实践,为财政宪法学研究的展开提供了重要素材。当然,相关的研究并没有局限于实证层面,学者们也不断从价值层面对财政宪法学的基本理论进行梳理。

  正如王世涛教授所说,“我国财政宪法学体系的形成,应当兼顾逻辑的周延性及理论的实用性,既要满足学科体系自足自治的要求,又要具有开放性和包容性;既要在知识上能够自我证成,又要在现实中可以践行”。作为一个新兴学科,财政宪法学在形成自身学科体系的问题上做出了巨大的努力,并且从相关的研究来看,财政宪法学首先被看作宪法学研究的一种重要方法,并且以此为契机将“部门宪法”的分析路径引入宪法学的研究范式,如朱孔武教授的《财政立宪主义研究》、王世涛教授的《财政宪法学研究》等着作,便是沿这一进路展开的。周刚志教授的《财政宪法释义学之理论构建———部门宪法释义学的研究路径初探》一文,本身便是对这样一种研究方法的阐释,而在《作为一个学科的货币宪法学》一文中,笔者等也对这一研究方法进行了分析。

  从部门宪法的理路出发,财政宪法学在最近十多年获得了迅猛的发展,相关的研究深入国家法律生活的各个层面,这其中涉及:

  (1)宪法与财政之间的互动关系。这是多数研究都会涉及的问题,如在《宪政与中国财政民主》等着作中,刘剑文教授等人对宪法与财政的内在逻辑关系尤其是公民权利与国家权力之间的关系进行了深入探讨。另外,相关的研究无不将财政变革视作宪法制度演进的原动力,并进而详尽阐释二者之间的互动关系。

  (2)中央和地方之间财政权的配置问题。既然我国财政宪法学的研究深受分税制改革制度实践的影响,而由相关改革所引起的存在于中央和地方之间财政权配置的矛盾和问题,不可避免地成为关注的焦点,如在《“第一税案”与财税法之补缺》一文中,张守文教授便对我国中央和地方之间的财税关系进行了分析。而《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革———基于立宪主义的视角》《税制改革与中央和地方财政关系》《我国地方政府性债务困境解决的法治机制》等论文,也都对央地之间征税权、举债权的配置问题进行了分析。

  (3)预算民主与财税法治。预算民主与财税法治可以说是财政宪法的基本原则和立场,是财政宪法学得以展开的逻辑主线,围绕这一主线展开的研究成果也较为丰富,如刘剑文教授的《中国财政民主的缺失及其构建》《走向财税法治———信念与追求》等,都是具有代表性的作品。

  (4)纳税人权利保障。财政宪法学最核心的问题便是国家和纳税人之间的财产关系,如何有效规范政府的财政权,并加强对纳税人权利的宪法保障,是所有相关研究的出发点和归宿,更是宪法本身得以有效实施的具体要求,因此,有关纳税人权利保障的研究也一直是财政宪法学研究的重点。

  四、财政宪法学的新契机

  财政权在现代国家政治法律体系中的重要性决定了财政法治建设在国家法治体系中的重要地位,社会经济生活的变化和具体的制度实践也都为财政宪法学的发展提供了新的契机。在我国,党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署,必将成为财政宪法学研究发展的重要政策导向,并将进一步推动我国宪法学研究尤其是财政宪法学研究的深入开展与繁荣;而财政宪法的发展与财政宪法的实施,无疑会成为全面推进依法治国的重要内容,并与《决定》中提出的“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”的要求相呼应。

  同时,《决定》中的具体要求也为财政宪法学研究的展开提供了具有针对性和前瞻性的指导。如《决定》提出的“加强重点领域立法”就包括“财政税收、金融等方面法律法规”等具体内容。而目前我国所面临的最为紧迫的财政、金融问题,无疑主要是地方债务危机、地方财政困难、日益突出的土地财政和金融风险,以及持续的通货膨胀等问题。加强这些领域的立法,从规范的层面上化解上述财政、金融风险,也将是财政宪法学研究的重要课题。此外,《决定》中所强调的“建设法治政府”“强化对行政权力的制约和监督”“全面推进政务公开”等内容,包括加强对政府财政权的审计监督,“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”等,则为具体的财政宪法制度的构建提供了方向性指引。

  另外,面对2007年爆发的国际金融危机及其所引发的灾难性后果以及其影响至今仍未完全消退的4万亿元的刺激性投资、日益攀升的财政赤字、沉重的地方债务压力等问题,学者们在对我国的财政体制进行更为深刻的思考的同时,也开始对我国当前的货币发行机制进行理性的反思,进而提出制定严格的货币宪法规则以对货币发行权施以必要限制的主张,进而将货币宪法学的研究方法引入我国,并形成了与财政宪法学研究的互补与互动。

  最后我们还应看到,财政宪法学的发展反过来推动了国家立法与决策的发展与回应,如《预算法》修订以及有关财政税收的政策安排与改革思路。在这一过程中立法者和学术界之间的有效互动正在形成,虽然二者之间的互动目前还主要停留在官方主导、学者呼吁的层面,而构建一种常态化、制度化的良性互动机制则是将来的发展趋势。也只有如此,财政宪法学的学术研究才能走出理论的乌托邦,真正服务于法治建设的伟大实践,并服务于现代财政国家的构建和纳税人权利的保障,服务于促进国家治理体系和治理能力的现代化以及公共服务水平的普遍提高。

  参考文献:
  [1]葛克昌.国家学与国家法———社会国、租税国与法治国理念[M].台北:月旦出版有限公司,1996:250.
  [2][澳]布伦南,[美]布坎南.宪政经济学[M].北京:中国社会科学出版社,2004:6.

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