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基于宪法学理论分析依法执政

时间:2015-04-02 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:7774字
论文摘要

  中共十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出,要“把依法执政确定为党治国理政的基本方式”,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[1]之所以如此强调,将依法执政作为中国共产党治国理政的基本方式,实质上就是要依宪执政。因为“无论从中国共产党执政的内涵、外延还是本质来看,中国共产党依法执政的实质都是依宪执政”[2]。因而,用宪法学理论对依法执政进行分析,可明确依法执政的实质之所在。

  一、依法执政的提出及其内涵

  依法执政是伴随依法治国基本方略的逐渐落实而提出来的。2002年11月,江泽民在中共十六大报告中首次提出“依法执政”。相比“科学执政”和“民主执政”的提出早了近两年。2004年9月,中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》,将“依法执政”规定为党治国理政的基本方式。2006年6月,胡锦涛在主持中共中央政治局第三十二次集体学习时,对“依法执政”作了深刻阐释,并指明了依法执政的重要意义。此后,中共历次重要会议均对“依法执政”问题作了强调和部署。依法执政的提出,是中共作为执政党在新的历史条件下领导方式和执政方式的创新,亦表明对执政规律和社会主义法治建设规律认识有了不断深化,反映出对“法治应当优于一人之治”[3](P167—168)的清醒认识,以及将其确定为治国理政基本方式的高度,系从法制创新和法治层面上着手解决执政党的执政基本方式问题。可以说,在新的历史发展条件下,中国共产党坚持依法执政,才能以现代法治理念、法治体制、法治程序保证执政党有效治国理政。

  那么,什么是依法执政?2006年6月,胡锦涛在主持中共中央政治局第三十二次集体学习时指出:“依法执政,就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。”[4]这是目前对依法执政内涵最全面的概括。国内学者从不同的角度对依法执政的内涵作了阐释,代表性观点主要有三种:其一,“依法执政作为现代民主法治国家的基本原则,是仅就政党的执政行为和活动而言的。这是指,一个政党只有依照法律进入国家政权并在其中处于主动地位,且依照法律从事对全体社会成员发生约束性的影响的国家政务管理活动”[5]。其二,“从宪法角度讲,依法执政主要包括两层含义:一是执政党进入政治体制内部依法行使国家权力,而不是置身于政治体制外部实施领导。二是党的执政活动的法治化,就是执政党的一切活动,包括意志表达、政治录用和资源配置等皆纳入法制轨道,使党的活动在宪法和法律范围内进行”[6]。其三,“中国共产党依法执政是指共产党依法执掌国家领导权,依法对国家事务进行政治领导、思想领导和组织领导,保证国家权力围绕人民利益而运行,它所具有的特征使它成为现代政治文明的高级形态”[7](P215)。

  关于上述观点,笔者认为,虽从不同程度上揭示了依法执政的内涵,但还不够全面准确,特别是还没有全面、正确地揭示依法执政的本质。正如黄文艺所指出的:“从党的十六大以来,有关依法执政基本内涵的权威性解释一直保持不变,那就是领导立法、保证执法、带头守法。然而,这一解释只揭示了党在立法、执法、守法等方面应发挥什么作用,而没有明确回答依法执政究竟是什么样的执政方式,没有清晰描绘依法执政要达到什么样的目标状态。”[8]而要正确界定依法执政的基本内涵,须首先正确、科学界定依法执政的基本要素。上述观点尽管不一而足,但它们基本上涵盖了依法执政的基本要素。具体言之,主要有六个方面:

  其一,依法执政的主体。依法执政的主体即执政党。但一个政党能否成为执政党,是要通过宪法的授权。这是因为,宪法作为人民缔结的“社会契约”,是一切国家权力的来源。依宪授权主要有两种形式:一是指在两党制或多党制的条件下,各政党依宪参加竞选,依宪获得执政地位,依宪成为执政党并获得国家权力;二是指政党通过革命武装斗争的方式推翻旧政权,建立新政权,在成为执政党后,废除旧法统,建立新法统,对执政党的执政地位依宪予以确认。一般说来,西方国家的执政党属于第一种情况,而包括中国共产党在内的无产阶级执政党则属于第二种情况。中共作为中国宪法规定的执政党,自然成为中国依法执政的主体。这一点与中国依法治国的主体———广大人民群众是有所不同的。

  其二,依法执政的客体。依法执政的客体是宪法和法律设置的各级国家政权,而不是各级政党组织。这是因为,“首先,执政党与国家政权的性质、职能不同,执政党不能以党的组织代替国家政权,直接走向前台治国理政,这样就会废弃国家政权,并使党的执政地位缺乏合法性基础。其次,必须看到,执政党与国家政权紧密相连,执政党若不能掌握和运用国家政权,就谈不上是执政党”[9]。对于中国共产党来说,依法执政,就意味着须通过法定的途径执政,即人民代表大会制度下的各级国家政权,而绝不能再像过去党政不分那样“以党代政”。

  其三,依法执政的依据。一般说来,依法执政的依据是宪法和法律。中国共产党依法执政的依据既包括宪法和法律,也包括中共的党内法规。正如《决定》指出:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”[1]但这里必须要明确的一点是,作为中共治国理政依据的只能是宪法和法律,而不是中共的党内法规,党内法规只能作为中共管党治党的依据。这就要求,中国共产党必须加强对立法工作的领导,推进科学立法、民主立法,善于使党的各项主张通过法定程序成为国家意志,建立健全完善的、以宪法为统领的中国特色社会主义法律体系。

  其四,依法执政的内容。依法执政的内容是执政党如何依法进入国家政权,掌握和运用国家权力。这里面包括两个内容:一是执政党如何依法掌握国家权力;二是执政党如何依法运用国家权力。对于第一个问题,上面已经给出了答案,即执政党只能依宪获得授权。对于第二个问题,执政党只能依照宪法和法律规定的范围及程序运用国家权力。正如杨绍华指出:“依法执政,首先应当从法律实体上,对执政党手中的执政权力进行界定,明确规定执政权力的范围;从程序法上,对执政权力的运作程序进行必要的规范。否则,党必须在宪法和法律范围内活动这一原则,便失去了实体上和程序上的法律依据。因此,坚持依法执政,应当对党的执政权力及其运作程序作出明确规定,构建党的执政权力及其运作程序的法律制度依据。”[10](P205)
  
  其五,依法执政的本质。依法执政的本质是用体现人民意志和利益的宪法及法律来约束执政党的活动,将其纳入法定轨道,实现和维护人民当家作主。正如有学者所指出:“法治是规范和约束权力、防止权力腐败的最有效和最理性的社会政治机制,执政党只有依法执政,才能使人民授予的权力真正用来为人民谋利益。”[10](P205)
  
  其六,依法执政的评价标准。依法执政的评价标准,即执政党的所有活动是否符合现代政党法治的一般原理。

  应该说,上述几个方面可以正确揭示依法执政的完整内涵。

  二、依法执政首要是依宪执政

  中共十八届四中全会《决定》指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[1]上述论断虽然过去也有提出,但以中共中央全会文件的形式明确提出,在中共历史上还是首次。

  这既表明了中共对中国特色社会主义法治建设规律掌握的成熟,也表明了厉行法治、建设中国特色社会主义法治国家的坚强决心。坚持依法执政之所以必须首先要坚持依宪执政,主要有以下三个方面的原因:

  第一,这是由宪法的根本法地位所决定的。中国《宪法》是根本大法,在中国特色社会主义法律体系中居于核心和统帅地位,具有最高法律效力和权威。其中规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[11](《序言》)这里的“各政党”包括作为执政党的中国共产党在内的所有中国大陆的政党,即根据《宪法》规定,中共作为执政党要承担遵守宪法、实施宪法的职责。因而,加强宪法实施,全面贯彻落实《宪法》的各项规定,正是中国特色社会主义法治建设的首要任务和基础性工作,也是中共依法执政的首要任务和基础性工作。正如习近平总书记所指出的:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[12]可以说,唯有宪法得到良好实施,其他法律才可能真正得到贯彻和落实,中国特色社会主义法治建设的目标才可能真正实现,否则,中共依法执政无从谈起。因此,中共依法执政首要是依宪执政。此外,由于“宪法规定的国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务以及国家生活中的基本准则,都是党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验通过法定程序转化为国家意志的集中体现”[10](P199),因此中共坚持依宪执政也是维护和巩固执政党地位的必然历史要求。基于上述方面,中共十八届四中全会着重强调了宪法的权威和作用,突出了宪法实施,特别是明确提出了“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这既反映了中共对宪法根本法地位和作用的正确认识,又表明了中国特色社会主义法治建设取得重大进展,是中国特色社会主义法治建设更深入、更透彻地体现。

  第二,这是由党与法治的关系所决定的。邓小平曾指出,办好中国的事情,关键在党。而建设中国特色社会主义法治,关键也在党。中共的执政党地位,决定其能否坚持党的正确领导是中国特色社会主义法治建设成败与否的关键所在。这一点早已被历史所充分证明。正如蔡定剑指出:“党对法治建设认识好,则法治兴;党对法治轻视,则法治衰。党严格守法,则法治存;党不守法,则法治亡。这是中国法治过去和现在所证实了的,是我国法治建设的悲喜和忧患之所在。”[13](P296)这也表明,中国的社会主义法治是以“执政党”为中心的,这与以“法院”为中心的西方资本主义法治有根本的不同。对此,强世功指出,中国的“法治不仅是法院的事情,不仅仅建立一个公正的司法,而是执政党和政府的事情,其目标就是让整个国家、社会和公民个人都服从于规则的治理。而在实现法治理想过程中,当前面临的首要问题在于执政党能不能做到‘依法执政’”。因此,中共十八届四中全会所作《决定》在党的历史上首次对党与法治的关系作了准确界定,即“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。”[1]这就要求中共在中国特色社会主义法治建设中发挥领导和根本保证作用。具体说来,在治国方略上,要实现由人治到法治的转变,实行依法治国,建设社会主义法治国家;在执政方式上,要实现由革命党到执政党的转变,由依政策执政到依法执政的转变,领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。可以说,中共能否坚持依法执政,也正是中国特色社会主义法治建设的关键所在。另一方面,党与法治关系问题的实质就是要解决党大还是法大的问题,进一步来说,就是要解决党大还是宪法大的问题。由于中国宪法和中共党章均明确规定,党必须坚持在宪法和法律范围内活动,在理论和法律上已解决了党大还是法大的问题。正如有学者指出:“应该说,在理论上和法律上,法律至上地位已得到确立。一切国家机关当然包括中央国家机关,各政党也包括中国共产党,任何人也包括党和国家最高领导人,都必须遵守宪法和法律。”[13](P273)这就要求中共必须始终坚持依法执政,且首先要坚持依宪执政。

  第三,这是由当代中国《宪法》实施的现状所决定的。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[12]然而,由于各种原因,当代中国《宪法》曾一直实施不力,权威未能良好树立,致使陷入一种“名归而实不至”的尴尬状态。基于此,中共十八届四中全会《决定》强调指出要加强宪法实施,并提出了“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”等具体措施。其中,最重要的莫过于党要领导人民坚持“依宪治国”,以及党要坚持“依宪执政”。而且,特别重要的一点是,《决定》用的是“首先要”,即“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[1],而没有用习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中用的“首先是”、“关键是”,即“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”。尽管这只是几个字眼儿的改变,却深有用意,它既突出了依宪治国、依宪执政在中国特色社会主义法治建设全局部署中的优先性,也是对中国宪法实施现状和努力方向的直接反映。

  因为“是”代表的是一种肯定,“要”不仅代表的是一种肯定,而且表明我们还没有完全做到,需要努力采取各种措施去做、去实施。这就要求,中共作为执政党,应首先坚持依宪治国、依宪执政,进而实现依法治国、依法执政,并最终实现建设中国特色社会主义法治国家目标。

  三、依法执政的实现路径

  《决定》指出:“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。”[1]而在实践中坚持依法执政,实现依法执政,就必须按照全面推进依法治国的基本要求,领导立法,带头守法,保证执法。

  (一)党要领导立法,善于使党的各项主张通过法定程序成为国家意志

  中国共产党依法执政,首要前提在于形成完善的法律体系,有法可依。“有法可依”既是中共全面推进依法治国的前提,更是中共依法执政的逻辑起点。但是,“有法可依”的“法”必须是良法。因为“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定的良好的法律”[3](P199)。

  综观世界文明史,只有良法之治,才能带来法治。“恶法”虽然也可以导致法律统治,但“恶法”的非正义性和非至上性却根本无法带来法治。那么,什么是良法呢?

  亚里士多德主张:第一,为了公众利益而不是为某一阶级(或个人)的利益的法律,是良法;第二,良法意味着对自愿的臣民的统治,以区别于恶法的仅靠武力支持的专制统治;第三,良法必须能够维护合理的城邦政体于久远。因而,当代中国首先实现“有良法可依”,有了全面推进依法治国的坚实基础,才能为中共依法执政提供必要前提和基础。所以,中共一定要领导立法,善于使党的各项主张通过法定程序成为国家意志,以保证良法的制定和完善中国特色社会主义法律体系。

  而这主要是通过中共领导制宪和修宪来实现的。因为“宪法是法律制定的依据,宪法是保障社会主义法制统一的基础,宪法的发展是整个法律体系发展的前提等”[15]。可以说,首先制定出“良宪”,才能制定出良法,也才能保证完善的中国特色社会主义法律体系的形成。实践证明,1982年宪法及其实施后的四次(1988年、1993年、1999年、2004年)适时修改,对于中国特色社会主义法律体系的形成起到了重要的统帅作用。

  (二)党要带头守法,坚持在宪法和法律范围内活动众所周知,法治与人治区别的关键,在于法律至上还是领导者个人意志至上。法律至上,即为法治;领导者个人意志至上,则为人治。正如潘恩指出:“在专制政府中国王便是法律,同样地,在自由国家中法律便应成为国王。”[16](P35—36)在现代法治国家,法律至上又集中表现为宪法至上。这是因为,法律支配权力是法治的根本,但离开了宪法至上,权力绝不会服从于法律;民主和人权是法治最核心的价值追求,但离开了宪法至上,法治就失去了生命和活力;法治有赖于不同层次的法律规范,但离开了宪法至上,法治也就丧失了存在的前提[17](P1—7)。所以说,维护和树立宪法及法律的至上权威,是全面推进依法治国的应有之义和重要内容。

  那么,在当代中国,谁最有可能拥有高于宪法和法律的权威呢?谁最有可能不按照宪法和法律办事呢?目前来看,只有执政党———中国共产党。对此,邓小平曾指出:“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”[18](P270)中共领导中国人民在革命和建设中取得了辉煌成就,故中共拥有极高的权威;中共“独立地领导人民,通过暴力革命和艰苦卓绝的斗争取得政权。彻底的革命不带任何的妥协性,没有其它的政治力量能真正同它分享权力,又由它领导建设政权和制定法律。这样的结果可能就出现一个最高的权力,法律就处于权力之下,而不能凌驾于权力之上。从某种意义上说,权大于法就成了革命方式取得政权的逻辑结果”[13](P279—280)。因而,中共是中国社会主义法治建设的核心领导力量及关键。执政党重视法治,社会主义法治建设就会正常推进;执政党不重视法治,社会主义法治建设就会倒退甚至停滞。这一点已被历史所证明。因而,中共依法执政就必须要带头守法,坚持在宪法和法律范围内活动,以宪法和法律为根本活动准则。

  (三)党要保证执法,督促和支持国家机关依法行使职权

  在中国社会主义法治建设的“十六字”方针中,“有法可依”是前提,“有法必依、执法必严、违法必究”是关键。因为法治的要义正在于“已成立的良法获得普遍的服从”[3](P199)。而且,如果有了良法却无法去认真实施,不能做到“有法必依、执法必严、违法必究”的话,所带来的危害比“无法可依”的危害性要更为严重。因此,加强宪法和法律实施,做到有法必依、执法必严、违法必究,是依法治国的关键。特别是在当前中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下,法治建设存在的主要问题早已不是无法可依,而是有法不依、执法不严、违法不究、守法意识淡薄的问题,是已成立的法律无法获得普遍服从的问题[19]。究其原因,除各级执法部门自身原因外,最主要的是执政党主体未能依宪处理好与执法部门的关系,过多干涉执法部门的执法活动,再加上“法律的权威地位和严肃性没有得到尊重,对法制的破坏严重地来自党政领导人和党政机关,这是中国法制建设面临的严重问题”[13](P296),亦使得各级执法部门难以做到公正执法,由此更难以做到有法必依、执法必严、违法必究。正如高放指出:“由于长期以党代政、行政权力过大的体制,使各级法院院长和法官感到很难当好。法院院长和法官往往难以独立审判,时常受到党政领导人各种形式的干预。因而今后要强调司法独立,法官(共产党员法官也是这样)应依法办事,依罪据法量刑。至今还有法院院长被党政部门免职,或被调到其他县去的事情发生。”[20](P22—23)由此而言,今后各级执法部门均能够做到严格公正执法,关键在于中共能够依宪处理好与执法部门的关系。同时,中共作为执政党应从总揽全局、协调各方的原则出发,始终坚持依法执政,依宪执政,并依据宪法及法律督促、支持和保证国家机关依法行使治国理政的职权。

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