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从政治体制的角度探讨香港特首普选的争议

时间:2015-04-23 来源:未知 作者:傻傻地鱼 本文字数:10982字
摘要

  自回归以来,香港的政治法律实践表现出了极大的活力,“一国两制”由科学构想转变为具体现实。作为贯彻落实 “一国两制”方针政策和执行 《香港特别行政区基本法》( 以下简称 “《基本法》”) 的第一责任人,[1]( P36)香港特别行政区行政长官 ( 以下简称 “特首”) 在香港政治体制中扮演着至关重要的角色,发挥着不可替代的作用。在香港,能否贯彻好中央的政策方针和实施好、发展好 《基本法》,关键在特首。

  但是,香港回归以来,《基本法》确立的以行政为主导的政治体制并未能充分发挥优势,特首反而日趋弱势,特首普选的争议为香港治理带来了深刻的政治危机。为回应和解决这一政治危机,我们有必要从政治体制的角度对其进行审慎地思考。

  一、行政主导模式的确认

  1. 确认的历程

  在 《基本法》起草初期,针对有人提出香港要搞 “三权分立”,1987 年 4 月,邓小平同志在会见全国人大香港特别行政区基本法起草委员会 ( 以下简称 “起草委员会”) 时,明确指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”[2]( P220)1986 年 11 月,起草委员会政治体制专题小组举行第四次小组会议,就香港特别行政区的政治体制达成共识,即要坚持 “司法独立,行政机关和立法机关既相互制衡,又互相配合的原则”.[3]( P61)1988 年 4 月,在全国人大 《香港特别行政区基本法》起草委员会 ( 以下简称 “起草委员会”) 第七次全体会议公布 《香港特别行政区基本法 ( 草案) 征求意见稿》后,肖蔚云教授在《论香港特别行政区基本法规定的政治体制》一文中指出,征求意见稿在参考香港既有机构的基础上,“设立了一个行政与立法可以互相配合的机构,这也是香港特别行政区政治体制的一个特点”.[4]( P6)1989 年 2 月,时任起草委员会主任委员的姬鹏飞在 《关于提请全国人大常委会审议 < 中华人民共和国香港特别行政区基本法 ( 草案)> 及有关文件的报告》 中也只是提出, “香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系,应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合; 司法机关和检察部门则独立进行工作,不受任何干涉。为了保持行政效率,香港特别行政区行政长官要有实权,同时,又应受到监督”.此时,行政主导尚未进入官方文件和官方论述。

  1990 年中共中央党校出版社出版的 《香港特别行政区基本法导论》一书强调,香港特别行政区 “行政机关与立法机关是两个相互独立的部门,在它们之间不是谁压倒谁的问题,也不存在谁凌驾于谁之上的问题”.该书甚至提出,“把未来香港特别行政区的政治体制解释为 ‘行政主导’或 ‘立法主导’都是不科学的。《基本法》规定的政治体制,一个基本的原则就是行政立法之间互相制衡,互相配合”.[5]( P177)在 1993 年出版的著作中,肖蔚云教授针对“有的主张以行政为主导,要加大行政机关的权力; 有的主张以立法为主导,要加大立法机关的权力”[4]( P385)的争论指出, “1997 年后,香港特别行政区的行政机关和立法机关都具有一定的权力,权力过大地集中于某一机关,将不利于香港特别行政区的稳定和发展”.[4]( P102、385)可见,在这一时期,学者对于香港特别行政区政治体制的关注仍然侧重于行政与立法的关系,而未见他们突出特首在政治体制中核心作用的论述。

  但是,在 1995 年发表的 《< 香港基本法 >是一部什么样的法》一文中,肖蔚云教授的观点已经开始转变--- “《香港基本法》没有照搬外国的政治体制模式,也没用照抄内地的人民代表大会制,而是遵循香港特别行政区的政治的模式应当是司法独立、行政与立法互相制约又互相配合的原则,从香港实际情况出发,除具有殖民主义色彩的内容外,尽量不对原有体制做大的变动,保持原有的以行政为主导的模式。”[4]( P514)在可搜集到的公开出版物中,这是学界首次对行政主导类型概念作出肯定性表述。

  在 1996 年出版的 《香港基本法讲座》中,肖蔚云教授更是以 “行政与立法互相制衡而又以行政为主导”为标题,在描述香港特别行政区政治体制的语境中,明确以专题的形式提出了 “行政主导”的概念和表现。[4]( P640 -644)至 1998 年,肖蔚云教授在 《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》一文中正式提出,香港特别行政区的政治体制是 “一种新的以行政为主导的政治体制,也就是行政长官制”.[4]( P829 -834)对于 “什么是行政主导”,这篇论文的观点是 “在行政与立法的关系中,行政长官的法律地位比立法机关的法律地位更高一些,行政长官的职权广泛而大一些,行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用”.

  在同一时期,王叔文教授主编的 1997 年版《香港特别行政区基本法导论》指出, “行政主导”是香港特别行政区政治体制的特征;[5]( P207)许崇德教授在 1997 年底发表的 《略论香港特别行政区的政治制度》一文中也提出,“香港特别行政区的政治体制是行政长官负责制,即行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合”.[6]( P55)就目前的资料来看,内地学界对于香港特别行政区政治体制的总结,至少经历了从 “司法独立,行政机关和立法机关既相互制衡,又互相配合”到 “行政与立法互相制衡而又以行政为主导”再到 “行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合”三个阶段。在这三个阶段,作为香港特别行政区政治体制特点,行政主导实现了从无到有、从次要到首要的转变。[7]( P11 -21)换言之,直到 《基本法》实施前后不久,行政主导才被内地学界作为香港特别行政区的政治体制的首要特征来论述。

  有关香港实行行政主导的官方观点,中央政府的公开表达则要更晚一些。2004 年 3 月 12日,时任国务院港澳办副主任的陈佐洱在北京举行的基本法座谈会上指出,“特区政治体制必须以行政为主导,除了这种制度是经实践证明行之有效外,最重要的是,只有行政主导的政治体制,才能做到 《基本法》规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度,都无法做到这一点”.[8]

  2004 年 4 月 26 日, 《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区 2007 年行政长官和 2008 年立法会产生办法有关问题的决定》中指出,“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变,都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调,有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与,有利于行政主导体制的有效运行,有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则”.这是中央首次以法律文件的形式确认了行政主导的体制。

  2007 年 6 月 6 日,十届全国人大常委会委员长吴邦国在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上指出,《基本法》“确定香港特别行政区实行以行政为主导的政治体制,司法独立,行政与立法既互相制衡,又互相配合”,“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导”,“基本法从香港特别行政区的法律地位和实际情况出发,确立了以行政为主导的政治体制,其中最重要就是行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位。”[9]

  吴邦国特别强调, “全面准确地把握这一点,对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施,正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系,也是至关重要的”.与此相呼应,在座谈会上,时任香港特首曾荫权也在发言中提到, “根据 《基本法》的设计,香港的政治体制,是以行政长官为首的行政主导制度”.[10]

  由此,行政主导被确认为香港特别行政区政治体制的核心特点,具有超越于其他特点的重要地位。内地学界目前有关香港特别行政区政治体制特点的总结中,将行政主导置于首要地位也是与此相一致的。因此,当全国人大常委会通过法律的形式宣告香港实行行政主导模式,就标志着国家已经做出了关于香港特别行政区政治体制的明确决断。任何否定行政主导模式的论点[11 -12]从法律上,都站不住脚。

  2. 确认的背后行政主导模式的上述确认历程是对香港政治、经济、社会发展的现实反映。对行政主导模式的强调,最直接的背景是,1992 年后英方通过香港总督推行 “政 改 方案”,[4]( P215 -228)谋求通过提升立法机关的民主性( 其中包括在区议会全面推行直选的基础上,增加 10 个由全体区议员选举产生的立法局议员) ,打破 《基本法》业已确立的行政权与立法权之间的平衡架构,扩张立法权以干扰回归后的香港政局稳定。

  按照最初对香港特别行政区政治体制的判断,应当说,一个 “均衡” ( 既相互制衡,又互相配合) 的权力架构是更加可控、稳定的。这对于中央政府---国家主权的代表者,在香港回归后,保持香港政局的稳定是非常现实的选择。

  而且,这种稳定还以中央对香港的必要控制为前提---香港不能成为反对中央的根据地。邓小平同志就指出,“有些事情,比如一九九七年后香港有人骂中国共产党,骂中国,我们还是允许他骂,但是如果变成行动,要把香港变成一个在‘民主’的幌子下反对大陆的基地,怎么办? 那就非干预不行。”[2]( P221)当然,这种必要的控制并不是中央对于香港具体事务的干涉,而是作为主权者对于包括国家利益和香港利益在内的核心利益的守护。

  英国政府的 “政改”举动已然对回归前的香港政局产生冲击,动摇了 《基本法》制定时的政局现状,更会波及回归后的政局稳定。面对英国政府的举动,中国政府除了公开批评其违反《基本法》外,还必须采取实际行动。因此,强调特首或者行政权的主导性地位,就成为一个非常现实和必要的选择。

  而在香港回归之后,中央之所以愈来愈重视和强调行政主导模式,除了考虑行政主导模式更有利于政治架构的稳定,也是注意到香港在应对亚洲金融危机的冲击和非典、禽流感疫情等事件的过程中,行政主导所发挥的重要作用---行政主导模式对于香港这样一个国际金融、贸易和航运中心的治理能力和管制效率有着不可替代的作用。

  可见,对香港特别行政区行政主导模式的确认,最根本的出发点还是中央在 “一国两制”方针下,对国家治理和地方治理的双重考量。在某种程度上,行政主导不单单是政治体制的一种类型,更是一种独立的治理模式的代表。

  二、对行政主导模式的审视

  作为一个治理模式,行政主导在香港有着深厚的历史背景、制度基础和现实需求。[13]( P79 -82)对行政主导模式的正确认识,离不开历史维度、法律维度和政治维度的三重视角。

  1. 历史维度

  对行政主导的审视不能回避其历史背景。这也是设计香港特别行政区政治体制的核心考量之一: 回归之后,“香港的其他一些制度尽可能不作大改变,这将有利于香港的稳定和政权的平稳交接。”[4]( P209)在回归之前,香港原有的殖民主义政治体制是以香港总督 ( 以下简称 “港督”) 为核心的。“最终的权力系于一身,就是港督。他是宪法内本港国政大权之总揽者,其他港府的机关和单位,包括立法、行政、司法、军队等都是港府的辅弼,是他的从属。” “在香港内部事务而言,他可以独当一面,大可成为一个小型的独裁者。行政局是他的政策咨询机关,是议事的局; 立法局是协助他定例的机关。其下以布政司为首的公务机构都是他的办公室,是他的胳膊。”[14]( P88)港督作为香港军权、行政权、立法权和一定司法权的集权者,保障了英国中央政府对香港的有效控制。英国政府通过任免总督一人,即可实现掌控香港政局全局。这种政治体制对于英国政府而言,有管治上的便利,利于香港的经济社会发展,也利于提高治理的效率。应当说,香港几十年的繁荣发展是这一治理模式成功的最好印证。

  在香港回归之前,中国国家主权没有恢复行使,香港市民的公民权自然也没有存在的基础。“英国才是香港真正的 ‘主权者',香港人既不能、也没有必要关心自己的政治。尽管极少数华人富商巨贾和权势人物有可能幸运地获得参政、议政的资格,但绝大多数华人则被排除在政治之外,沦为纯粹 ’经济的动物‘.”[15]英国政府就是在这种环境下,通过港督体制及其配套的各种咨询机制,配以绩效合法性,实现了其治理的正当化。对于这种治理模式,著名学者金耀基先生曾有过总结: “行政系统被赋予了政治功能,使行政系统承担及发挥纯技术性专业性之行政以外的功能,这使香港的行政与韦伯的 ’科层组织‘的理型有所不同。”[16]( P33 -34)也就是所谓的 “行政吸纳政治”.所以,港督体制的另外一面就是“行政吸纳政治”.换言之,是 “行政”而不是“立法”承担了统治正当化的政治功能。这是在回顾港督体制时不能遗漏的重要内容。

  香港回归后,香港政局的稳定并不限于经济和社会的繁荣,还在于赋予香港市民公民权的同时保持香港政府治理的正当性。因此,采用与港督体制类似的政治体制,并在未全面民主化的情况下继续采取一定的 “行政吸纳政治”策略,就成为非常现实的选择。

  此外,需要指出的是,在 《基本法》起草过程中,曾有过将行政主导等同于港督体制的情况。[17]( P13)但是,《基本法》最终确定的行政主导模式并没有完全承袭既有的 “港督独裁”.[18]( P7 -8)在权限上,“行政长官与回归前的总督不同,不能委任立法会议员,这是政治与宪制安排的一个根本改变”.[19]

  换而言之,港督本人集行政权与立法权于一身,而特首不再垄断立法权威,仅有相对立法的优越权而非超越权---虽然特首对立法会有一定的制衡权力,但是,制衡、修改和废除法律的权力最终在立法会。正是这种差异,使得行政权与立法权在 “互相制衡”之外也产生了一定的内在张力。就像有学者指出的那样,“《基本法》所规定的政制有内在的矛盾,一方面行政和中央的权力体现着威权统治; 另一方面立法会体现着民主政治,直选产生的议员的民望和认受性凌驾于行政机关的领导人,立法会可行使其对法案和财政预算案的否决权瘫痪政府的运作”. [8]

  因此,从历史维度来审视香港特别行政区的行政主导模式,既要了解其确立是历史的延续;也要认知到其在保持原有政治体制优点基础上,体现了顺应香港民主发展需要的特点; 更重要的是,应当谨记行政在过去所承担的角色并不限于“行政”.

  2. 法律维度

  《基本法》是香港政治体制最直接的法律基础和依据。从 《基本法》的有关规定展开对行政主导体制特点的总结,是最为普遍的论述思路。从 《基本法》的规定来看,行政主导体制的最重要的特征体现在两个方面。第一,特首被确认为双首长,既是行政机关的首长,也是整个特别行政区的首长,既有类似政府首脑的实权,也有类似国家元首的权威,比立法机关、司法机关拥有更为优越的法律地位。第二,特首拥有明确的法律执行权、广泛的行政管理权、重要的立法提案权、相对的立法制约权、一定的司法干预权,拥有相对于立法机关、司法机关相对优越的法律权力。[4]( P829 -834) ,[20]( P20)法律赋予特首相对优越的法律地位和授予特首及其所代表的行政机关相对优越的法律权力,是法律维度下行政主导体制的理想模型。

  香港是一个法治社会。在 《基本法》未修改的情况下,其确立的行政主导体制的有关原则和规则应当得到全体香港人严格的遵守和充分的尊重。因为遵守和尊重不仅是广大香港市民的义务,也是特首及其领导的香港特别行政区政府的义务,更是立法机关和司法机关的义务。具体而言: 第一,特首应当积极能动地捍卫 “双首长”权威和行使施政权力,主动、全面地承担起领导香港特别行政区政治生活的各项责任,在 《基本法》框架内采取必要的有力措施应对挑战特首权威的各类行为,针对社会焦点问题果断向公众表明立场、观点和态度,及时回应包括政治议1分尊重特首及其领导的行政机关的立法提案权,将扩权的冲动控制在 《基本法》规定的有关原则、规则的范围之内,在履行好监督和立法职能的同时,避免僭越特首的 “首长”权威。立法机构的议员要给予特首必要的尊重,既要遵守政治礼节上的规范,更要谨守行为合法的底线。第三,司法机关应当在 《基本法》的规定与普通法传统之间辨别优先次序: 《基本法》效力高于普通法,普通法不得抵触 《基本法》。捍卫和遵守 《基本法》是司法机关守护香港法治的内在要求。在涉及政治的问题上行使法律解释权或司法审查权,司法机关要保持一定的节制。

  3. 政治维度政治体制在根子上是政治问题。确立一定的政治体制,是在对政治力量对比判断基础上对政治力量的配比,目的在于树立明确的政治方向,解决特定的政治问题,保持政治力量的平衡,实现政局的稳定有序。

  前文已经指出,行政主导与 “行政吸纳政治”之间存在着深厚的历史渊源。从 “行政吸纳政治”的视角出发,中央之所以确立香港实行行政主导体制,主要原因在于: 第一,其对政治力量的判断是,爱国人士担任特首,可以在政治生活中发挥积极的主导作用,立法机关、司法机关不会冲击行政机关的优越地位。在这种情况下,一定的反对力量在特首以外的政治舞台上的存在不会从根本上影响政局的稳定。第二,其对政治力量的配比方案是,行政主导下的、行政过程中的精英与公众参与作为治理的主要平台,将立法机关的权力限定在 《基本法》设定的范围内,以消化民主压力,以治理效益为基础的绩效合法性替代民主合法性,谋求各方势力的平衡。

  香港的历史和国际地位决定了其政治情况的复杂多变。许崇德教授在解读行政主导模式时曾指出, “香港是一个高度现代化的国际性城市,又由于历史的原因以及其它种种原因,社会环境错综复杂,各类问题纷至沓来。所以,实行行政主导,建立强有力的政府,以保障香港特区安定有序,繁荣日上,是十分必要的。”[21]( P3)所谓“历史的原因以及其它种种原因”归根到底就是政治因素的复杂性。香港回归前后的政治态势的发展,也印证了这一判断。

  学界对 “行政吸纳政治”的批评有两个代表性观点。从这些批评的逻辑出发也可以发掘出行政主导体制所遇到的挑战。第一,回归前的 “行政吸纳政治”是殖民主义治理思维,以殖民者的支配行政吸纳被殖民者的参与政治。[22]( P5 -13)而香港回归后,与香港市民的公民身份确立相伴随的则是香港市民的公民意识的觉醒。在政治话题不断被炒作的背景下,相当一部分香港市民已经从远离政治逐步转向关心政治。此时再压制香港市民的参与热情已经成为不现实的空想。第二,“行政吸纳政治”会导致 “非政治化”和 “政治中立化”,这将有损政治凝聚力和政治认同。 [15]

  受各种形式的民主宣传动员的影响,香港市民愈来愈多地参与到各个层次的政治生活之中。香港社会生活的政治化已经成为一个趋势。而政治就是区分敌我。[23]一旦政治化成为社会发展的一个方向,“非政治化”的举措就成为逆潮流而动的错误, “政治中立化”也变成不切实际的乌托邦。因此,某种意义上可以说, “行政吸纳政治”赖以存在的政治社会基础发生了根本性的变化。

  由于在产生方式上,部分香港特别行政区立法会议员来自直选,按照民主合法性的逻辑,立法机关拥有了相对于特首及其所领导的行政机关更高的民主权威。在社会变局下,强势的民主话语权和民主政治环境对行政主导模式提出了根本性的挑战: 行政能否引导政局,从而实现行政的主导?

  三、理想与现实之间: 弱势特首

  1. 为什么说特首是弱势。

  香港回归十余年来的政治实践告诉我们,行政主导模式下的任何一位特首都未能成为强势的领导者。陈弘毅教授曾经指出,“《基本法》起草者的原意,大概是建构一个强势的、有权威和效率的、具有高度管治能力的行政机关 ( 包括行政长官) ,但 《基本法》所采用的政制设计未能保证这个目标的实现。反之,特区成立以来,香港不但未能建立一个强势的政府,而且在去年’七一‘以后,政府的弱势可说是病入膏肓”.[8]

  特首所谓强势有几种含义: 第一,能够积极地创设政治话题,并引导政治话题的讨论和解决方向; 第二,能够施政,全面履行 《基本法》赋予特首的各项职责和义务; 第三,与立法机关实现良性互动,避免反对力量在立法机关成为施政的重大障碍。这里的强势不是以损耗权威为代价的蛮横、专断与霸道,而是在维护、利用和培育权威基础上的果断、坚毅、有效的治理。换而言之,所谓特首弱势,就是指其治理能力不强、实施 《基本法》不彰、主导公共政策能力不足、引导公共话题不力,核心是无法发挥行政主导的效能。

  特首在政治话题的创设上尽显被动。以“七一游行”为例。2003 年 7 月 1 日的 “七一游行”首次形成大规模的市民参与。之后,历次“七一游行”均成为各界市民表达诉求的重要政治舞台,而未见特首能够在其中扮演积极沟通、对话的角色,吸纳、消化政治争议并提出积极方案。比如 2004 年,有几十万香港市民参加 “七一游行”,诉求 “2007 年普选特首、2008 年立法会全面直选”,时任特首董建华于晚上九时半后发表讲话,重复会根据全国人大的决定,循序渐进推动民主,他在分别以中、英文朗读声明之后,就以 “时间太晚”为由拒绝回答在场中外记者的提问。[24]

  在 “七一游行”活动已经成为市民政治参与的重要平台时,特首的回避显然是其弱势的重要表现。执行 《基本法》是特首的重要职责。落实《基本法》第 23 条的有关规定,是包括特首和立法机关在内的所有主体的法定义务。尽管在初期,特首及其领导的行政机关曾力图强势推动落实 《基本法》第 23 条的立法,但是,他们没有正确宣传 《基本法》第 23 条立法的必要性,也未能在咨询过程中有理有力地回应各种反对意见。在未调试出合理的立法方案的情况下,他们又被迫撤回 《国家安全 ( 立法条文) 条例草案》,且重申没有恢复立法进程时间表,[25]这导致 《基本法》第 23 条的立法进程至今一直搁置。在这一过程中,不但应当解决的法律问题没有解决,而且特首的施政权威还受到了冲击。应当说,落实 《基本法》第 23 条的立法挫折是特首弱势化的重要转折点。

  近些年来,香港行政机关与立法机关之间关系的紧张程度不断激化。2014 年 5 月,特首梁振英出席立法会答问大会期间,立法会议员陈伟业向特首做出掷物动作。[26]2014 年 7 月,特首梁振英出席立法会答问大会期间,会场非常混乱,大批反对派立法会议员在举 “真普选、无筛选”纸牌抗议之后集体离场,立法会议员黄毓民将玻璃杯掷向特首。[27]立法会暴力不断升级,宣告着“行政立法关系已达临界点”.[28]当特首已经不能在安全、平和的环境下在立法会会场报告时,特首的基本尊严已经荡然无存,遑论其权威。立法会反对派议员更是通过 “拉布”行为导致立法会全面瘫痪,[29]对特首施政构成严重障碍。面对这种施政环境,让弱势特首去实践行政主导,必然会遇到异常大的困难。近期有关特首普选的争议,更加凸显了行政长官的弱势。

  2. 为什么特首成为弱势行政主导体制下特首的理想型必然是强势特首。但是,弱势特首的形成并不是偶然的。

  第一,香港先于澳门回归,香港特区政府并没有充分的、可借鉴的理政经验,在施政过程中难免出现问题。对于以绩效合法性赢取公众支持的行政机关而言,任何治理上的差错都有可能会损害特首及其带领的行政机关的公信力,甚至造成信任危机。

  第二,外部势力从未放弃对香港的干预。港英政府在回归前就推动了 “民主化改革”,助推了香港市民民主意识的觉醒,使得绩效合法性存在的社会基础逐步发生重大变化,特首施政的公众期待度被大大提高。香港的反对力量一直存在,部分人更是与境外势力合作,炒作政治话题,这也在一定程度上为特首及其领导的行政机关增加了治理难度。

  第三,特首的个人能力和形象是特首治理能力的重要组成部分。一方面,由于与中央政府敌对的势力从来不会放弃香港这个阵地,因此香港的问题从来都不只是香港特别行政区的问题,特首除了要面对香港特别行政区的治理问题,他还需处理一些涉及中央的敏感问题,一旦不慎就会遇到反对力量的责难。因此,除了区域的治理能力外,特首也必须具备高度的政治智慧。而中央在香港回归的短时间内,很难培养、选拔合适的特首候选人。香港的政治精英要么是在中央政府的支持下,要么是在英国等外部势力的支持下成长、存在与发展的,他们缺乏独立成长的经历,难以独立应对各种危机话题,难以具备临危不乱、果敢能动的政治素质,难堪行政主导的大任。另一方面,在最近一次的特首选举过程中,两个主要候选人互相攻讦揭示了民主政治的残酷性,它掀开了特首并不完美的个人形象,而这也会波及特区政府的公信力,损害特首的权威。

  第四,民主体制下,能动的议员活动会带动立法机关的扩权。事实上,回归前制定的、后经中央审查通过的 《立法会 ( 权力与特权) 条例》就赋予了立法会某些超出 《基本法》规定的特权 ( 如调查权等) .[30]香港回归之后,立法会又充分利用既有的法定权力与特权扩张权力。奉行普通法传统的司法机关,通过在诉讼中对 《基本法》有关条文做出解释,实际上取得了一些在回归前不可能拥有的立法、修改法律、制定和改变政策的权力。[31]立法机关和司法机关的扩权都会间接削弱特首权力。

  第五,香港社会基础已经发生了变化,行政合法性的逻辑已从绩效合法性转变为民主合法性。香港特首在未实现普选前,民主合法性会弱于立法机关,相对于立法机关难以表现出强势;广大市民也始终存在正当的批评借口。因此,特首难以全面履行 《基本法》赋予的职责,甚至会 “拱手让出一部分中央授予的行政权力”.[31]

  第六,香港特别行政区政党政治的发展并没有明确的制度规范,特首与政党之间也没有建立稳定的共同体关系。2012 年,因特首选举,导致建制派内部分裂,立法会议员对现任特首的整体支持力度减弱,立法会在配合特首施政方面的效率受到显著影响,这也是导致特首弱势的一个重要原因。最后需要指出的是,当前香港的反对声音最根本的指向是中央所做的决断。在香港市民中,存在一定的声音反对中央对香港事务的任何干预,他们对特首完全听命于中央更是极度警惕。

  但是,按照 《基本法》的规定,特首对中央政府负责是其法定义务。当特首与中央一致发声时,反对和不信任的对象就直接转换为特首。也就是说,特首与部分香港市民之间的紧张关系,在某种程度上也是中央与部分市民之间紧张关系的反映和体现。一旦内地发生任何负面事件,如果损及中央形象,特首都面临着必须表态的压力。在 《基本法》框架下,特首不可能也无权力批评中央政府,此种情况下,特首的任何明确表态都会产生负面影响。如果与反对势力的民意之间的冲突不断积累,特首的施政也不可避免地会遇到困难。

  四、结语: 适应与发展

  在会见全国人大香港特别行政区基本法起草委员会之前,邓小平同志曾在会见喀麦隆总统比亚时提到 “怎样评价一个国家的政治体制”.邓小平同志有关政治体制的思考既指向国家全局,也可以适用于香港地方政府。《基本法》所体现的香港特别行政区政治体制就是按照这一思路构建的--- “我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条: 第一是看国家的政局是否稳定; 第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活; 第三是看生产力能否得到持续发展。”[2]

  整体来看,行政主导模式对于中央处理香港问题、保持香港政局的稳定和促进香港经济的发展具有十分重要的作用和非常积极的价值。因此,在这个关键时期,应当坚持行政主导模式不动摇。行政主导体制是解决香港治理问题的最好切入点和最有力抓手。目前,香港的政治发展到了一个非常关键的阶段。有关特首普选的争议已经成为比较激烈的政治斗争。但必须注意的是,相对于行政主导的政治体制而言,普选只是一个选举制度。即便解决特首普选的问题,我们距离实现香港的稳定治理仍有相当长的路要走。在这段曲折的道路上,真正落实行政主导体制无疑是最方便的捷径。换而言之,只有稳固行政主导模式,才能确保香港政局的长治久安。

  任何政治体制都不能也不应该是一成不变的。行政主导模式不应局限于已经实践的内容。

  香港是法治社会,任何政治体制的改革都必须在《基本法》的框架内展开。在香港政治发展的关键时刻,不宜轻言修改 《基本法》。因此,比较可行的方案是,在分析特首沦为弱势的原因的基础上,通过对行政主导模式涉及的有关 《基本法》条款的再挖掘,化解行政主导与弱势特首之间的张力,探寻新的政治社会环境下行政主导模式的生机和活力。

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