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交通行政裁量权滥用的危害及原因分析

时间:2018-05-22 来源:未知 作者:学术堂 本文字数:5824字
  一、交通警察行政自由裁量权滥用的危害及原因分析。
  
  (一)交通警察行政自由裁量权滥用的危害。
  
  交通警察一旦违背法律法规授权的初衷,滥用法律法规赋予其的行政自由裁量权,其本质上就属于破坏公安交通管理法律秩序的行为。这种滥用自由裁量权往往会带来严重的实际危害后果,具体体现为一下几个方面:
  
  1、损害公安交通管理部门和交通警察的形象。
  
  假设公安机关交通管理部门在行使其自由裁量权的时候,缺乏正确的权利价值观,不懂得约束自身的权利使用行为,在实际案件处理的时候存在滥用权利的情况,继而久之就会使得整个行政执法的环境朝着不断恶化的方向发展。表面上看,这种权利的滥用,主要会对于特殊群体产生影响,但是如果一直发展下去,就会形成特定的行政管理风气,人民群众开始对于公安机关交通管理部门的管制产生怀疑,我国行政部门的公信力建设也会因此土崩瓦解,继而在实际的交通事故处理的过程中,人民群众也会不断采取措施去抵触,使得实际的交通管理陷入到混乱的状态。特别是在处理交通违法业务车托、分托问题,处理酒后驾驶案件的时候,实际的责任界定不公平,在实际的交通考试的过程中以作弊的方式来进行,这些都会使得人民群众的切身利益受到影响,继而怀疑行政公正性,使得交警队伍的名声朝着不断恶化的方向发展。2017年,江西省纪委驻省公安厅纪检组查处一起交警系统“内鬼”勾结“黄牛”违规销分案件,经查江西省公安厅交管局高速公路交通警察总队直属一支队第七大队筹备组组长魏某,于2012年10月至2015年7月间,利用职务之便参与非法中介买分卖分,勾结“黄牛”违规销分,非法索取、收受“黄牛”财物总计40余万元‘0

        2、导致执法腐败现象产生。
  
  国家权力机关针对于交通管理问题,给予公共机关交通管理部门对应的权利,那就是自由裁量权。该权利的下放,就是以为了保护人民群众的合法权益,规避各种交通安全事件的出现,继而使得社会朝着更加稳定的方向发展。但是在给予这种权利的时候,给予其很大的发挥空间,而是处罚幅度也处于相对比较宽的状态,也就是说在实际案件处理的时候,交通警察的权限是比较大的,名义上是在法律法规授权的范围内进行,实则打着自由裁量的借口,钻法律的空子或打“擦边球”,滥用行政自由裁量权,采用貌似合法的手段,投机取巧,甚至不顾违法犯罪捞取暴利,由此使得自由裁量滥用行为朝着形式化的方向发展,继而使得执法环境朝着腐败化的方向发展,严重影响公安机关的形象和威信。如,2013年,西安市公安机关交通管理部门共受理群众对交通警察的投诉2000余起,其中违反程序、违法办案和执法不公占70%,查处民警违法违纪问题12起17人。

        “3、损害相对人利益。
  
  我国法律给予公安交通管理部门自由裁量权,当然该权利是有对应条件的:
  
  对象更加固定,是以行政相对人为具体对象的,也就是说对于行政相对人而言,需要高度关注自由裁量权的行使,因为如果此权利被滥用,就可能使得行政相对人的合法权益难以保证。日常的道路交通违法行为处罚过程中,由于地域之间的差异和交通警察素质能力的不同,导致行政处罚的结果也往往不一样。如,王某和刘某都是货运司机,逢好日顺路装载了两名同村人,被交通警察查处。在上述两个案件中,王某最终被处罚款lsoo元,刘某被处罚款2000元。尽管两者在案情上具有极大的相似性,但处理结果却出现了不小的差别。但是,违法行为人刘某也只能接受上述处罚结果,原因就在于处罚的具体效果是出于交通警察的自由裁量权行使范围之内的结果,并没有明显违法。诚然,按照《道路交通安全法实施办法》的相关规定,”货运机动车违反规定载客的,处一千元以上二千元以下罚款“,执法人员可以在1000元以上2000元以下对违法行为人进行处罚,在此幅度内的具体处罚数额属于执法人员的自由裁量范围,但是通过比较两案的结果,其实际上损害了行政相对人的利益。
  
  4、有损社会稳定。
  
  自由裁量权的行使和执法权具有相同的性质,都是以国家及其作为其强大后盾,依靠国家强制力作为运行依托,但自由裁量权的行使容易导致执法的随意性。如果实际行使自由裁量权的交通警察不能合理妥当的行使裁量权,甚至在执法实践中相同情况不同对待,不同情况下又作相同处理,则有为法秩序的公平公正价值,催生公民对执法行为及执法效果的抵触和不满情绪,从而导致群体性事件增多,危害到法律和法治的尊严。有的基层交通警察,在实际执法的阶段,打着法律的旗号,去进行一些违规违法事情的操作,这些本身就反馈出对于法律的不尊重,与设定执法部门和规章制度的初衷是背道而驰的,不利于社会的稳定和发展,也不利于法律秩序的构建和完善。
  
  5、弱化公民法制观念。
  
  对于诸多交通安全事件处理流程进行深入分析,会发现从表面角度来看,各项处罚都是依照实际规定来进行的,但是实际上对于其中相关关联的因素进行探究,就可以发现很多案件中都渗透着对应的人情或者关系,要么案件的处罚太轻了,要么实际的案件处罚太重了。在人们出现交通违法的时候,第一反应是找个人把这样的违规处理,以尽可能的轻罚的方式来处理,这样就可以使得行为主体认为任何的交通违规都是可以弥补的,也就不会在今后的驾驶中依照对应的规范来进行。对于部分没有找到对应关系的人而言,其对于交警处理的结果存在不满,对于行政自由裁量权的尊重也不是由内而外的。这样的情况长期持续下去,会使得公民法制观念朝着不断弱化的方向发展。
  
  (二)交通警察行政自由裁量权滥用原因分析。
  
  1、法律授权宽泛但缺乏配套细则。
  
  由于现行道路交通安全法律法规对交通警察实施行政处罚只规定了一定的处罚范围和幅度,而没有对其内容进行细化,使交通警察在执法时就有了较大的自由裁量权限。只要作出的行政处罚决定不超越法律表面规定的权限,实施的行政处罚没有造成行政不当,都是合法的行政处罚。没有对具体交通违法行为分门别类进行细分量化。如,《道路交通安全法》规定,机动车驾驶人违反一般交通违法行为(即较轻微的交通违法行为),可处警告或者二十元以上二百元以下罚款(有特别规定的除外)。而江西省出台的《道路交通安全法实施办法》虽然对具体各类交通违法行为的罚款额度进行了明确,但大部分都是按照处罚标准二百元的上限进行规定,却没有针对每一类交通违法行为,视情节轻重和危害程度进行定性细化。而江西省各设区市的公安机关交通管理部门,只是在执行的方式方法上对处罚实施细则进行了规定,基本沿用了江西省人大常委会出台的《道路交通安全法实施办法》进行裁量,没有真正做到进一步细化交通警察行政处罚自由裁量权。
  
  2、执法监督管理不到位。
  
  当一是公安机关内部监督力度不强。尽管在公安机关内部各个执法层级层面,都设有相关的执法监督机构,但实际情况并不理想。在自由裁量权的问题上,各级监督机构几乎起不到任何制约作用,使得机构的设立流于形式,对基层交通警察行使自由裁量权的监督认知不全,多数都是站在规章制度的角度来探析的,而不是去发挥基层在监督方面的效能,通常是等到执法出了问题才去被动干预,甚至以监督为名行保护之实,对如何防范交通警察行政处罚自由裁量权滥用,充分发挥内部监察机构的作用思考不多。
  
  二是行政复议机关的监督效能没有发挥出来。依照此方面的法律法规,行政复议机关需要对于实际行政处罚案件进行有效审查,需要站在合法性和合理性的角度来探析。每年交通警察行政处罚复议案件的规模比较大,实际的复议资源难以做到每件案件都被审议,这样就使得其监督效益难以有效发挥出来。如,2017年1一3月,南昌市政府行政复议委员会共收到行政复议案件208件,受理203件,其中交通管理65件,占受案总数的32.02%.自成立以来,复议委员会受理的交通管理类案件最多,数量高达320件,占受理案件总数的43.72% 0  12因此,较少地对不合理的行政处罚行为进行撤销或变更,不能有效地约束行政处罚自由裁量权。
  
  三是社会监督没有切实发挥效能,很多都呈现出形式化的特点。社会监督人员的介入,的确可以对于公安交通管理部门的工作实现监督,这样可以使得社会监督体系得以不断构建,使得交警更好的参与到实际执法工作中去。但是,公安交通管理部门成为社会监督人员的聘请行为主体,很多工作都是以形式化的状态进行的,实际上必不能对于公安交通管理部门的工作起到监督作用,或者实际提出的意见也难以被采纳'3.根据相关媒体的报道,在2013年曾经有北京市民相该市交通执法总队申请果公开”社会监督员“的联系方式等信息,被当局以各种方式拒绝。记者通过在北京市交通执法总队官网查询后获悉,该网站仅在2011年8月16日短暂公布过社会监督员的个人联系方式等信息,除此之外,执法总队聘请的社会监督员只在两次政府举办的座谈会中短暂出席。这种做法无疑使得所谓的”社会监督员“制度具有官僚化和形式化的特点,并无实际功能。
  
  四是司法监督在实际行政处罚案件中难以发挥监督作用。司法监督主要是法院对于行政处罚行为的合法性和合理性进行监督,但是从实际司法实践来看,多数是会从合法性来判断,很少会对于其合理性进行指正,并且大多数的监督都是被动的,就是在当事人没有提出诉讼的时候,就不会进行审查。检察院作为法律监督机关,其对于交通警察行政进行监督的时候,缺乏有效的监督机制,并且存在很多不确定性因素,由此也难以在法律监督中切实的发挥效能。
  
  3、经济利益因素影响处罚权的行使。
  
  当前,我国正处在经济社会转型的关键期,受市场经济的某些负面影响,交通警察的行政执法在一定程度上受经济利益因素的左右,潜移默化地影响了交通警察行政处罚自由裁量权的行使。
  
  一是交通警察奖金福利依靠罚款保障。由于部分地区财政落后,交通警察的奖金、津贴等福利待遇需要靠各单位自己统筹解决,”挣“不到足够的罚款,交通警察的奖金、津贴就有可能无法保障。因此,在部分基层单位需要日常的行政执法来解决”待遇“问题。以开封市公安局高速交警支队进行调查,发现支队大量的经费都是来自于罚款返还,财政保障成为重要来源之外,实际的罚款返还也占据很大的比重。15此外,不少基层公安交通管理部门,由于警力不足,招聘了大量的编制外辅警和交通协管员。而这些编外人员的工资待遇保障,就拿江西来说,各个地区的经费保障也千差万别,甚至部分地方还没有对此提供健全的保障’”.对于财政部分保障的,为了弥补行政经费不足,只能依靠财政罚没款返还来解决。这就使得交通警察的行政处罚行为与公安交通管理部门行政经费相挂钩,这也是交通辅警热衷于贴罚单的重要原因所在。
  
  二是罚没款返成为解决行政经费不足的重要手段。当前基层公安交通管理部门在很大程度上,依靠驾考等行政性收费返还和罚没款返还来弥补政法专项经费的不足。对于高速交警而言,其经费来源有两个渠道:非税收入;预算拨款。实际的收入会对于经费的多少产生影响,这样的收入与支出格局中,高速警队的财政就呈现出这样的情况:预算少,预算执行率不高,年终结算的时候会出现很多烂账,实际的资金资源难以得到最大化的使用‘7.依照宏观政策引导和法规来看,公安交通管理部门不能出现罚款指标的设定,不能以罚款数量为考核执法效果的重要依凭,当公安交通管理部门在难以保证经费开支的情况下,难免会在实际执法的过程中存在过度处罚,在这样利益驱动的背景下,对于很多高速交警而言,实际的罚款就是在给单位汇集资金。也就是说如果不从源头上保证公安交通管理部门的财政问题得以解决,就难以保证交警可以在实际执法中切实的使用自由裁量权。
  
  三是在科技投入方面存在很大的不足。在社会不断发展的过程中,交警执法需要使用更加先进的设备和设施,但是如果将这些现代化的设备和设施融入其中,就会使得原本拮据的预算变得更加紧张。此时,交警就不得不依靠罚没款返还解决,甚至有的直接通过将电子警察罚款所得与科技企业分成解决投入不足问题。
  
  4、交通警察个人执法水平不高。
  
  交警个人执法水平不高,在当前我国交警公共安全管理中普遍存在。具体来讲述,其集中反馈如下几个方面:
  
  其一,执法素质偏低,会使得处罚条例陷入不合理的状态。部分交警在参与实际违法行为处理的时候,难以依照法律法规合法性的原则来判定,在实际处罚的时候也难以做到合理性裁量。比如在实现机动车没有进行安全技术检查的事件处理中,该机动车逾期时间不到10天,对此当事人也对于实际延迟检测的原因进行了说明,但是对应的交警却做出了要扣押机动车的处置’“.很明显这样的处罚程度偏高,并且不符合情理。这就是交警业务素质不高的集中体现,对于有经验的,对于交警工作规范熟悉的交警,在理清楚实际事项之后,可能做出的判定就是罚款200元,扣3分的决策,而不是扣押对应机动车,这样可以使得教育和处罚的目标都得以实现,在不断了解实际情况的过程中刚发现该驾驶员没有出想过违章的情况,对此应该进行以轻罚的方式来处理,比如罚款50元。但是在实际案例中,就是因为自身业务素质不高,继而使得实际的案件处理过重,使得机动车驾驶员对此产生不满,难以发挥教育的效能‘.
  
  其二,执法素质不高,还会使得实际案件的处理朝着错误的方向发展。也就是说在实际案件中,交警因为自身业务素质偏低,执法水平不高,继而难以依照实际的规章制度来进行有效处罚,继而存在严重处罚或者过轻处罚的现象。在查处醉酒驾驶交通违法的时候,依照实际规定,醉酒驾驶的会被处以吊销机动车驾驶证的处罚,并且要求五年内不得再次获取机动车驾驶证,如果在醉酒状态下发生了实际的交通事故,此时除了上述惩罚之后,还规定对应驾驶员终生不能考取机动车驾驶证。但是对于这样的处罚规范理解不清楚,在处理实际酒驾交通事故的时候,给出的处罚却是:追究刑事责任,五年内不能考取机动车驾驶证,也就是说并没有终身不能考取驾驶证的处罚,这种明显是不遵守法律法规的。
  
  三是执法水平不高导致便民措施形同虚设。在最近几年时间,很多地方在颁布交通违法处理方法的时候,都关注于便民利民性,对于部分轻微违规行为,如果不会对于交通秩序产生太大的影响,可以以交警口头警告的方式来处理,如果实际的人员有着比较好的态度,此时就可以放行。但是在这样规定执行的过程中,部分交警的服务意识比较差,没有在实际便民的过程中做到务实,反而在实际案件处理中为难人民群众,由此使得实际的便民措施难以切实的发挥效能。
  
  5、交通警察执法问责机制不落实。
  
  随着社会的发展,越来越多的公安机关开始关注与行政执法问责和倒查机制的构建,但是在实际案件进行审查的时候,多数都是以维护执法形象为目标,实际的做法要么是撤销,要么是敷衍,对于损害人民群众利益的不良行为没有进行惩罚,由此使得对应的交警难以被问责,这样也会影响到实际行政处罚自由裁量权效益的发挥。
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